公益訴訟一體化辦案機(jī)制研究
——以重慶市人民檢察院第二分院轄區(qū)實(shí)踐為樣本

● 鐘曉云 李 慶 易亞東 /文

得益于檢察一體化的經(jīng)驗(yàn)，公益訴訟一體化辦案機(jī)制作為做好公益訴訟工作的舉措逐漸在實(shí)踐中運(yùn)用開來。最高人民檢察院（以下簡稱最高檢）印發(fā)《2019年公益訴訟檢察工作要點(diǎn)》要求“強(qiáng)化一體化辦案機(jī)制建設(shè)”，標(biāo)志公益訴訟一體化辦案將作為一種常態(tài)化機(jī)制在全國范圍內(nèi)運(yùn)用。本文以重慶市人民檢察院第二分院（以下簡稱重慶二分院）轄區(qū)實(shí)踐為樣本進(jìn)行分析，旨在從當(dāng)前公益訴訟一體辦案現(xiàn)狀中發(fā)現(xiàn)問題、找出對(duì)策，推動(dòng)公益訴訟一體辦案機(jī)制進(jìn)一步完善。

一、公益訴訟一體化辦案機(jī)制該當(dāng)性分析

公益訴訟一體化并非全新概念，其本質(zhì)不過是檢察一體化在公益訴訟工作中的具體運(yùn)用。套用檢察一體化的內(nèi)涵［1］，可將公益訴訟一體化辦案機(jī)制界定為：為高效獨(dú)立行使公益訴訟檢察權(quán)，檢察系統(tǒng)內(nèi)部不同檢察院、不同內(nèi)設(shè)部門之間構(gòu)建的一種“上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內(nèi)部整合、總體統(tǒng)籌”的辦案關(guān)系和方式。在公益訴訟一體化辦案機(jī)制中，各主體之間的關(guān)系是上命下從的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,運(yùn)行方式包括上下一體、內(nèi)部一體、橫向一體協(xié)作辦案，內(nèi)容包括統(tǒng)一案件線索管理、統(tǒng)一案件備案審批、統(tǒng)一調(diào)配辦案力量、統(tǒng)一指揮辦案等機(jī)制。

（一）建立公益訴訟一體化辦案機(jī)制的實(shí)踐價(jià)值

1.整合辦案資源提升辦案能力。公益訴訟是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，包括線索摸排、調(diào)查核實(shí)、訴前程序、提起訴訟等多個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)辦案能力有著較高要求。通過上下、橫向、內(nèi)部的協(xié)作，可以有效整合人才資源及技術(shù)裝備，為破解辦案中遇到的難題提供支持。

2.集中辦案力量提升辦案效率。辦理公益訴訟案件是為了避免國家利益和社會(huì)公共利益處于持續(xù)侵害中，必須注重辦案效率的問題。如何高效地開展公益訴訟工作，不僅需要具備較高的辦案能力，辦案力量的投入也很重要。通過統(tǒng)一指揮、調(diào)配辦案力量，對(duì)辦案力量不足的院予以支持，可以確保辦案工作高效進(jìn)行。

3.打破地域限制克服辦案阻力。盡管目前已基本實(shí)現(xiàn)省以下地方檢察院財(cái)物統(tǒng)一管理，但“人”的管理沒有與地方剝離，檢察權(quán)“去地方化”的問題沒有得到有效解決。借鑒職務(wù)犯罪偵查的經(jīng)驗(yàn)，通過交辦、提辦、參辦、督辦或指定管轄等一體化辦案手段，有利于減少和排除地方干擾，確保辦案工作順利進(jìn)行。

（二）建立公益訴訟一體化辦案機(jī)制的現(xiàn)實(shí)必要性

從重慶二分院轄區(qū)情況來看，無論從破解當(dāng)前的難題還是從做好公益訴訟的角度，建立公益訴訟一體化辦案機(jī)制都有著現(xiàn)實(shí)必要性。

1.破解當(dāng)前辦案力量不足的需要。目前，重慶二分院和轄區(qū)9 個(gè)基層院單設(shè)公益訴訟檢察部門的有5個(gè)，有公益訴訟干警68 人，平均每院近7 人。從干警構(gòu)成來看，院領(lǐng)導(dǎo)14 人、占20.6%，女干警20 人、占29.4%；從干警分布來看，較多的院有10 人左右，較少的院只有5 人（含院領(lǐng)導(dǎo)）；從入額情況來看，較多的院有4 名檢察官，較少的僅有院領(lǐng)導(dǎo)1 名檢察官。由于院領(lǐng)導(dǎo)要兼顧大局，女干警在一定程度上較難適應(yīng)戶外調(diào)查取證工作，公益訴訟干警有時(shí)還需承擔(dān)其他工作，公益訴訟實(shí)行辦案組模式等原因，辦案力量不足、分布不均的問題較突出，故通過一體化辦案機(jī)制整合辦案資源尤為必要。

2.突破大要案特別是破解訴訟空白的需要。兩年來，重慶二分院轄區(qū)辦理的有影響案件少，訴訟案件基本處于空白，沒有很好地發(fā)揮出公益訴訟“辦理一案、治理一片”的效果。誠然，這也是全國不少檢察機(jī)關(guān)面臨的困境。究其原因一方面是可訴訟線索少，另一主要原因在于檢察權(quán)地方化的問題難以突破。有必要借助一體化辦案機(jī)制打破地域限制，實(shí)現(xiàn)新的突破。

3.服務(wù)保障大局的需要。維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的首要任務(wù)，就是要服務(wù)保障好大局。服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展、打好防治污染攻堅(jiān)戰(zhàn)、保障人民群眾“舌尖上的安全”等是當(dāng)前的大局。僅憑一人之力、一院之力成效甚微。必須整合辦案資源，發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢(shì)為服務(wù)保障大局提供優(yōu)質(zhì)檢察產(chǎn)品。

二、公益訴訟一體化辦案實(shí)踐現(xiàn)狀分析

（一）實(shí)踐主要表現(xiàn)及問題

1.上下一體聯(lián)合辦案實(shí)踐較少。上下一體協(xié)作是公益訴訟一體化辦案的主要方式，核心是以統(tǒng)一指揮案件、統(tǒng)一調(diào)配辦案力量為內(nèi)容的聯(lián)合辦案。從各地情況來看，上下一體聯(lián)合辦案的實(shí)踐還不多。重慶目前只有最高檢掛牌督辦的石柱縣水墨溪濕地自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工業(yè)園破壞生態(tài)環(huán)境案、重慶首例行政公益訴訟案——榮昌縣畜禽養(yǎng)殖破壞生態(tài)環(huán)境案等幾例案件。相較于聯(lián)合辦案，上級(jí)院更多的精力在統(tǒng)一案件線索管理、統(tǒng)一案件備案審批上。

2.案件審批與辦案效率間存在一定矛盾。公益訴訟案件報(bào)上級(jí)院審批是較為通行的做法，但上級(jí)院如何審批各地做法不一。重慶二分院審批基層院報(bào)送的案件按照登記分案、檢察官審查提出意見、分管檢察長決定的流程進(jìn)行，但重慶另一分院則是由分院檢察官直接決定。前者審批模式能夠適應(yīng)大部分案件的辦案節(jié)奏，但對(duì)于一些公益損害能夠及時(shí)消除如垃圾亂堆、污水亂排等案件，后者更具優(yōu)勢(shì)。

3.線索統(tǒng)一管理存在形式化傾向。線索統(tǒng)一管理包含兩方面：一是下級(jí)院將線索報(bào)上級(jí)院備案，二是上級(jí)院審查線索并根據(jù)具體情況作出分類處置，包括交辦、提辦、參辦、督辦或指定管轄等。實(shí)踐中，下級(jí)院逐漸把線索報(bào)備與案件審批同步進(jìn)行。即報(bào)上級(jí)院備案的線索往往已經(jīng)進(jìn)入訴前程序，不存在分類處置的必要，致使線索統(tǒng)一管理趨于形式化。

4.內(nèi)部一體協(xié)作互動(dòng)性不夠。目前各院內(nèi)部的協(xié)作主要體現(xiàn)在線索移送方面，在線索摸排、調(diào)查核實(shí)、技術(shù)支持等方面的協(xié)作比較少。線索移送具有明顯的單向性，主要表現(xiàn)為公益訴訟檢察部門向其他部門的“索取”。鑒于此，重慶二分院轄區(qū)開州院在其公益訴訟案件線索管理辦法中不但規(guī)定了其他部門應(yīng)移送案件線索，還明確要求公益訴訟檢察部門指定專人定期到其他部門查詢案件線索。

5.橫向一體協(xié)作效率不高。《重慶市人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)程（試行）》規(guī)定辦理生態(tài)環(huán)保類刑事附帶民事公益訴訟案件時(shí)，由刑事案件犯罪地檢察院公益訴訟檢察部門調(diào)查收集證據(jù)，認(rèn)為符合刑事附帶民事公益訴訟條件的，公告后移送集中管轄地檢察院審查起訴。橫向一體協(xié)作亦主要圍繞集中管轄展開。但在實(shí)踐中集中管轄地檢察院是否移送線索、何時(shí)移送、是否披露刑事案件相關(guān)情況等具有一定隨意性，加之公益訴訟公告期與刑事案件審查起訴期間存在沖突，導(dǎo)致目前橫向一體協(xié)作效率不高。

（二）制度層面的原因分析

目前公益訴訟一體化辦案實(shí)踐中的問題是由多方面因素決定的，既有主觀方面如認(rèn)識(shí)不到位、重視程度不夠等，也有客觀方面如相關(guān)線索少、經(jīng)費(fèi)保障不足、各院各部門本身辦案壓力大等。發(fā)揮制度性要素的指導(dǎo)和規(guī)范性作用是機(jī)制運(yùn)行的重要保障。［2］由于制度建設(shè)不完善，沒有發(fā)揮好制度性要素的指導(dǎo)和規(guī)范性作用是導(dǎo)致當(dāng)前現(xiàn)狀的主要原因。

1.頂層制度供給不足。公益訴訟一體化辦案機(jī)制建設(shè)屬于頂層設(shè)計(jì)的范疇，宜以自上而下的模式進(jìn)行。最高檢出臺(tái)的《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》和《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》系對(duì)案件辦理一般程序的規(guī)定。雖然最高檢在《2019 年公益訴訟檢察工作要點(diǎn)》中基本勾勒出了公益訴訟一體化辦案機(jī)制的框架，但囿于“探索” “鼓勵(lì)”等表述，尚不足以有效發(fā)揮指導(dǎo)和規(guī)范性作用。

2.機(jī)制建設(shè)碎片化。目前除安徽、陜西、福建［3］等地外，大部分地區(qū)沒有進(jìn)行專門的制度建設(shè)，公益訴訟一體化辦案的主要內(nèi)容被全部或部分融入進(jìn)不同制度中。兩年來，重慶二分院轄區(qū)兩級(jí)院共制定涉及公益訴訟一體化辦案內(nèi)容的文件7 份，沒有一份文件完整地規(guī)定了一體化辦案的問題，碎片化明顯：如在具有一般適用性的《辦理公益訴訟案件管理辦法（試行）》中沒有統(tǒng)一調(diào)配辦案力量、統(tǒng)一指揮辦案的規(guī)定，又如7 份文件內(nèi)容主要涉及上下一體、內(nèi)部一體，橫向一體則少有涉及。

3.機(jī)制建設(shè)缺乏剛性約束。法律后果是權(quán)利義務(wù)合乎要求地實(shí)施的后果或未必合乎要求地實(shí)施的后果，是法律規(guī)則剛性約束的保障。［4］分析前述7 份文件，關(guān)于“法律后果”的規(guī)定存在缺失或不具備操作性的問題。如《辦理公益訴訟案件管理辦法（試行）》旨在提高轄區(qū)公益訴訟辦案質(zhì)量，卻沒有相應(yīng)法律后果的規(guī)定。又如《公益訴訟案件線索管理辦法（試行）》中規(guī)定將執(zhí)行情況納入分院對(duì)基層院的考核項(xiàng)目，但根據(jù)重慶現(xiàn)行模式，分院并不具備考核權(quán)。有效“法律后果”的缺失，導(dǎo)致了機(jī)制建設(shè)與實(shí)踐情況的失衡。

三、完善公益訴訟一體化辦案機(jī)制的建議

（一）完善公益訴訟一體化辦案機(jī)制的路徑

良好的制度設(shè)計(jì)是機(jī)制高效運(yùn)行的基礎(chǔ)，制定統(tǒng)一的公益訴訟一體化辦案規(guī)范，發(fā)揮好制度性要素的指導(dǎo)和規(guī)范性作用，是完善公益訴訟一體化辦案機(jī)制的有效路徑。規(guī)范的制定應(yīng)按照自上而下的模式進(jìn)行：由最高檢完善頂層設(shè)計(jì)，搭建公益訴訟一體化辦案機(jī)制框架；各?。ㄖ陛犑校┘?jí)檢察院以頂層設(shè)計(jì)為綱，結(jié)合地區(qū)情況建立完善統(tǒng)一的一體化辦案機(jī)制；各市（分、州）級(jí)檢察院根據(jù)實(shí)踐需要，可作進(jìn)一步細(xì)化。

（二）公益訴訟一體化辦案機(jī)制需完善的內(nèi)容

1.強(qiáng)化線索評(píng)估，完善線索統(tǒng)一管理。改變“備而不審”的現(xiàn)狀，基層院發(fā)現(xiàn)的公益訴訟案件線索應(yīng)及時(shí)報(bào)上級(jí)院備案，不能與案件審批混為一談。上級(jí)院除對(duì)案件線索進(jìn)行登記外，應(yīng)安排專人從線索的背景、成案可能性、公益損害等多角度出發(fā)，對(duì)案件線索進(jìn)行分析評(píng)估，提出具體處理意見。

2.優(yōu)化案件審批權(quán)限，提升案件統(tǒng)一審批效率。考慮到辦案效率的問題，案件審批權(quán)限有必要適當(dāng)下放。對(duì)于實(shí)踐中已經(jīng)多次辦理并積累了一定辦案經(jīng)驗(yàn)的類型化案件，由上級(jí)院公益訴訟檢察部門直接審批決定；對(duì)于實(shí)踐中辦理較少的新型案件或重大疑難案件，由上級(jí)院分管檢察長決定或提交檢委會(huì)研究決定。

3.賦予市（分、州）級(jí)檢察院指揮權(quán)，強(qiáng)化統(tǒng)一指揮辦案。市（分、州）級(jí)檢察院是一體化辦案機(jī)制中的關(guān)鍵一環(huán)。賦予市（分、州）級(jí)檢察院對(duì)基層院案件辦理的指揮權(quán)，既能充分發(fā)揮市（分、州）級(jí)檢察院的主干作用，又能鼓勵(lì)和支持基層院查辦大要案，化解基層院辦案過程中遇到的困難和阻力。

4.建立公益訴訟專業(yè)團(tuán)隊(duì)，強(qiáng)化統(tǒng)一調(diào)配力量。在市（分、州）級(jí)檢察院轄區(qū)范圍內(nèi)，選取各基層院公益訴訟業(yè)務(wù)骨干組建公益訴訟專業(yè)團(tuán)隊(duì)，作為統(tǒng)一調(diào)配力量的人才庫。同時(shí)，將以案代訓(xùn)融入一體化辦案機(jī)制，通過辦案實(shí)踐實(shí)行以案代訓(xùn)，助推參辦人員相互學(xué)習(xí)、共同進(jìn)步，提升專業(yè)團(tuán)隊(duì)成員的辦案能力。

5.豐富內(nèi)部協(xié)作形式，強(qiáng)化內(nèi)部一體辦案。加強(qiáng)檢察技術(shù)支持，充分利用各院檢察技術(shù)力量，按照職責(zé)分工，將公益訴訟中的技術(shù)問題交由具備專業(yè)知識(shí)的檢察技術(shù)部門或干警處理。強(qiáng)化司法警察參與，發(fā)揮好司法警察調(diào)查取證優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)公益訴訟辦案工作的威懾力。

6.加強(qiáng)引導(dǎo)和規(guī)范，強(qiáng)化橫向一體協(xié)作。加強(qiáng)對(duì)各基層院協(xié)作的規(guī)范和引導(dǎo)，充分發(fā)揮基層院的辦案主力作用。機(jī)制建設(shè)中，應(yīng)明確各基層院協(xié)作的方式，如線索移送、技術(shù)協(xié)作、聯(lián)合辦案等，引導(dǎo)基層院加強(qiáng)橫向協(xié)作；規(guī)范協(xié)作中的細(xì)節(jié)，如線索移送時(shí)間、信息通報(bào)方式、卷宗調(diào)閱程序等，保證協(xié)作質(zhì)效。

7.建立科學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化“法律后果”。機(jī)制建設(shè)中需要建立起具體且操作性強(qiáng)的評(píng)價(jià)機(jī)制，切實(shí)解決聯(lián)合辦案實(shí)踐少、線索統(tǒng)一管理形式化、內(nèi)部協(xié)作互動(dòng)性不夠等機(jī)制建設(shè)與實(shí)踐失衡的問題。對(duì)不聽從統(tǒng)一指揮安排的下級(jí)院，上級(jí)院有權(quán)作出相應(yīng)的處理意見，以確保上級(jí)意圖的落實(shí)，真正實(shí)現(xiàn)上下一體。

（三）完善公益訴訟一體化辦案機(jī)制要處理好幾個(gè)關(guān)系

1.理順上下一體辦案與基層院獨(dú)立辦案的關(guān)系。上級(jí)院抽調(diào)基層院辦案力量應(yīng)充分考慮基層院該時(shí)期辦案力量與辦案任務(wù)配比情況，并按規(guī)定程序進(jìn)行，避免“上級(jí)院集中力量辦大案，基層院無人辦案”的問題出現(xiàn)。上級(jí)院參與辦理基層院管轄的案件時(shí)，要充分尊重基層院的辦案主體地位，保障基層院依法獨(dú)立地做出決定。

2.理順一體化辦案與普通辦案的關(guān)系。從公益訴訟辦案實(shí)踐來看，并非所有案件都需要通過一體化的方式辦理，利用公益訴訟檢察部門自有力量辦理案件仍是主流。并且，利用公益訴訟檢察部門自有力量也能夠高質(zhì)、高效的完成不少案件的辦理。為避免因統(tǒng)一指揮辦案、統(tǒng)一調(diào)配辦案力量給其它院或其它部門造成負(fù)擔(dān)，一體化辦案的啟動(dòng)應(yīng)以必要性為限。

3.理順一體化辦案與外部協(xié)作的關(guān)系。公益訴訟一體化辦案強(qiáng)調(diào)的是檢察權(quán)的整體統(tǒng)一運(yùn)行，不包含外部協(xié)作。這并不意味著一體化辦案與外部協(xié)作不能兼容。無論從辦案的需要，還是從實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏監(jiān)督理念的角度，在公益訴訟一體化辦案中加強(qiáng)外部協(xié)作都很有必要。只有檢察一體化與外部協(xié)作相結(jié)合，才能切實(shí)維護(hù)好公益。

注釋：

［1］學(xué)界關(guān)于檢察一體化的研究較多，對(duì)其內(nèi)涵界定在強(qiáng)調(diào)檢察權(quán)整體統(tǒng)一的基礎(chǔ)上各有側(cè)重。本文采用孫謙主編《中國特色社會(huì)主義檢察制度》一書中關(guān)于檢察一體化的界定：“在上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)和檢察官之間存在著上命下從的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；各地和各級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間具有職能協(xié)助的義務(wù)；檢察官之間和檢察機(jī)關(guān)之間在職務(wù)上可以發(fā)生相互承繼、移轉(zhuǎn)和代理的關(guān)系。”即檢察一體化包含三個(gè)方面的內(nèi)容：檢察權(quán)的整體統(tǒng)一、檢察機(jī)關(guān)縱向上下一體、橫向協(xié)作配合。

［2］參見楊慧、楊森：《制度化與非制度化：我國社會(huì)工作督導(dǎo)模式的比較研究》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2019 年第3 期。

［3］2017 年12 月，安徽省人民檢察院出臺(tái)《關(guān)于建立公益訴訟一體化辦案機(jī)制的若干意見》。2018年1月,陜西省人民檢察院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)公益訴訟辦案一體化工作的意見》。2018 年1 月，福建省人民檢察院出臺(tái)《關(guān)于建立公益訴訟一體協(xié)作辦案機(jī)制的工作意見（試行）》。

［4］參見趙樹坤：《我國法理學(xué)中“法律規(guī)則”論拷問》，《法學(xué)論壇》2013 年第5 期。