關(guān)于提升司法所公共法律服務(wù)供給力的調(diào)研報(bào)告

蘆 霞（江蘇省海安市司法局副局長）

公共法律服務(wù)是司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌提供、旨在保障公民合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的法律服務(wù)，是公共服務(wù)的重要組成部分，是踐行以人民為中心發(fā)展理念的具體體現(xiàn)。司法所是基層公共法律服務(wù)的一線平臺，其服務(wù)效能直接事關(guān)基層社會(huì)平安穩(wěn)定和人民群眾福祉。江蘇省海安市司法局下轄10個(gè)司法所，分別是濱海新區(qū)司法所、李堡司法所、大公司法所、開發(fā)區(qū)司法所、高新區(qū)司法所、曲塘司法所、雅周司法所、南莫司法所、白甸司法所、墩頭司法所。為了解公共法律服務(wù)在基層落實(shí)情況、提升群眾的法律服務(wù)獲得感，筆者對海安市的司法所公共法律服務(wù)工作情況進(jìn)行了調(diào)研，并提出服務(wù)提升建議。

一、司法所公共法律服務(wù)現(xiàn)狀

2019年1月，習(xí)近平總書記作出重要指示，深化公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加快整合法律服務(wù)資源，盡快建成覆蓋全業(yè)務(wù)、全時(shí)空的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。海安市司法局對標(biāo)發(fā)力，將一體化推進(jìn)、實(shí)戰(zhàn)化提升、標(biāo)準(zhǔn)化引領(lǐng)、精準(zhǔn)化服務(wù)“四化并進(jìn)”機(jī)制與司法所公共法律服務(wù)職能相融合，推動(dòng)服務(wù)在基層落細(xì)落實(shí)。

（一）服務(wù)力量更加充實(shí)。按照司法部對司法所“基層法治建設(shè)的基礎(chǔ)平臺、基層公共法律服務(wù)的一線平臺和基層司法行政工作的綜合平臺”的定位要求，大力推進(jìn)司法所隊(duì)伍建設(shè)。全市10個(gè)司法所共有在編公務(wù)員42名、專職社工37名。提拔年輕實(shí)干的司法所工作人員，2018年調(diào)整司法所負(fù)責(zé)人4名，司法局新招錄5名公務(wù)員全部充實(shí)到所，夯實(shí)公共法律服務(wù)人員力量基礎(chǔ)。公務(wù)員呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：一是司法所長新老階梯序列逐步形成，60、70、80后所長分別為2人、5人、3人，既有經(jīng)驗(yàn)豐富者，又有青年新活力；二是人員老少搭配，呈年輕化趨勢，司法所80后人員31名，占比73.8%，有3個(gè)所人員平均年齡35歲以下；三是本科以上學(xué)歷者33名，占比78.6%，法律專業(yè)35人，占比83.3%，隊(duì)伍專業(yè)化水平增強(qiáng)。進(jìn)一步理順?biāo)痉ㄋ芾黻P(guān)系，與市委組織部、市編辦、人社局等六部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層司法所建設(shè)的實(shí)施意見》，激發(fā)隊(duì)伍活力。

（二）服務(wù)陣地更加規(guī)范。按照江蘇省《司法所建設(shè)導(dǎo)則》和《鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）公共法律服務(wù)中心建設(shè)和管理指南》要求，提升司法所規(guī)范化建設(shè)水平。10個(gè)司法所、區(qū)鎮(zhèn)公共法律服務(wù)中心均符合具有顯著標(biāo)志、標(biāo)準(zhǔn)辦公場所等要求，高新區(qū)、濱海新區(qū)等司法所有相對獨(dú)立辦公場所，南莫、曲塘在政府行政大樓中辦公，李堡、大公、墩頭等司法所進(jìn)行了新建或裝修改造，各區(qū)鎮(zhèn)公共法律服務(wù)中心貫標(biāo)工作按計(jì)劃推進(jìn)，預(yù)計(jì)2019年三季度全面完成公共法律服務(wù)中心的貫標(biāo)工作。在村居推進(jìn)特色調(diào)解室、個(gè)人調(diào)解室建設(shè)，相關(guān)場所基本能夠滿足工作及服務(wù)需求。全市基層司法所建設(shè)全部達(dá)到省定標(biāo)準(zhǔn)。

（三）服務(wù)實(shí)踐更加豐富。一是繃緊社區(qū)矯正之弦。規(guī)范化、制度化落實(shí)社區(qū)矯正工作要求，高新區(qū)“分片到人”掛鉤管理，明確走訪時(shí)間、規(guī)定動(dòng)作、規(guī)范留痕“三到位”工作機(jī)制；濱海新區(qū)、白甸鎮(zhèn)等地探索“綠指紋”“新生林”等分類管理、損害修復(fù)矯正新路徑，各司法所結(jié)合轄區(qū)實(shí)際推進(jìn)特殊人群“三信”教育，實(shí)現(xiàn)特殊人群在管在控。二是推進(jìn)矛盾糾紛調(diào)解工作。在當(dāng)?shù)攸h委政府領(lǐng)導(dǎo)下，立足自身，結(jié)合法律服務(wù)所、各部門及社會(huì)力量開展矛盾糾紛排查化解工作，建立特色調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系，第一時(shí)間介入轄區(qū)重大、群體、突發(fā)事件處置，墩頭鎮(zhèn)探索推進(jìn)“無訟無訪村居”建設(shè)，土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)鎮(zhèn)白甸鎮(zhèn)調(diào)解組織聯(lián)動(dòng)有力實(shí)現(xiàn)糾紛10年無上交等，維護(hù)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。三是努力提升法律顧問專業(yè)服務(wù)水平。落實(shí)海安市《關(guān)于建立健全村（社區(qū)）法律顧問制度的實(shí)施意見》，細(xì)化服務(wù)范圍、服務(wù)方式、行為標(biāo)準(zhǔn)、工作規(guī)范等服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，定期組織村居法律顧問集中送服務(wù)，通過推進(jìn)村居與法律服務(wù)者雙向選擇集中簽約、探索法律顧問滿意度測評等舉措，提升村居法律顧問服務(wù)效能。四是加大服務(wù)融合力度。圍繞服務(wù)黨委政府“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”，注重“防范化解風(fēng)險(xiǎn)”“法律扶貧”“德法涵養(yǎng)文明·共建綠色生活”三大專項(xiàng)活動(dòng)法律服務(wù)責(zé)任落實(shí)。大公鎮(zhèn)通過編制和督促部門送法計(jì)劃，落實(shí)部門普法責(zé)任，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)領(lǐng)域精準(zhǔn)普法。圍繞服務(wù)民營經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，開展“法律進(jìn)民企”等服務(wù)舉措。開發(fā)區(qū)探索非公企業(yè)全生命周期法律服務(wù)中心建設(shè)。圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，聯(lián)動(dòng)律師、公證、法律援助、調(diào)解等資源，提供風(fēng)險(xiǎn)評估、法治宣傳、預(yù)測預(yù)警、矛盾化解“全鏈條”服務(wù)。

二、司法所公共法律服務(wù)供給中存在的問題

通過調(diào)研，對照社會(huì)發(fā)展新形勢、人民群眾新期待和公共法律服務(wù)新要求，司法所公共法律服務(wù)供給力還存在一些問題。

（一）人員量、質(zhì)與職能要求不相匹配。司法所作為基層區(qū)鎮(zhèn)政府的職能部門之一，除本職工作外同時(shí)承擔(dān)不少黨政中心工作。就本職工作而言，江蘇省司法廳2019年4月9日下發(fā)《司法所職責(zé)任務(wù)清單》，梳理了司法所包括基層依法治理、社區(qū)矯正日常管理、公共法律服務(wù)、法治宣傳教育等十三項(xiàng)職能，既有硬指標(biāo)的項(xiàng)目，也有相對柔性的服務(wù)職能。司法所3～8人不等的人員配置，根據(jù)趨利避害的心理，在保證硬指標(biāo)之后，服務(wù)型職能保質(zhì)保量落實(shí)難免力不從心。隨著機(jī)構(gòu)改革的全面推開，黨委政府的法治職能并入司法行政系統(tǒng)，縣級以上機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行調(diào)整合并，司法所未作變動(dòng)。10個(gè)司法所中具有法律執(zhí)業(yè)資格的僅2人，調(diào)研中普遍反映依法治理等新職能難以準(zhǔn)確把握。司法所公共法律服務(wù)面向轄區(qū)數(shù)十萬群眾，需要業(yè)務(wù)能力與群眾工作能力并重的人才力量。

（二）內(nèi)部管理慣性帶來的執(zhí)行力參差不齊。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，司法所之間在服務(wù)提供上存在較大差異，有的能夠嚴(yán)格落實(shí)主動(dòng)謀劃，結(jié)合本地宣傳品牌陣地、產(chǎn)業(yè)人居情況、學(xué)校分布等有針對性、有特色地開展法律服務(wù)活動(dòng)，產(chǎn)生1（上級部署指引）+1（本級細(xì)化落實(shí)）＞2的效果，有些對上級關(guān)于公共法律服務(wù)的相關(guān)部署要求軟落實(shí)、慢落實(shí)、不落實(shí)，特別是在企業(yè)法律體檢、法律顧問、“法潤民生”微信群管理、法治扶貧等民生實(shí)事上，走馬觀花多完成必須動(dòng)作多，腳踏實(shí)地解決實(shí)際問題少，影響了群眾的獲得感。工作執(zhí)行力與司法所內(nèi)部管理上的慣性息息相關(guān)，馬上辦、規(guī)范辦、認(rèn)真辦的作風(fēng)需要嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的管理機(jī)制及管理者來保障。司法所負(fù)責(zé)人培養(yǎng)階梯序列缺失，對老司法所長創(chuàng)新、納新與年輕所長業(yè)務(wù)、實(shí)戰(zhàn)能力的針對性培訓(xùn)缺乏，司法所內(nèi)部“青黃工程”、相輔相成機(jī)制缺位，管理上遵循慣例或一人主導(dǎo)等慣性作用取代建立完善規(guī)章制度、以制度管人管事的機(jī)制，影響公共法律服務(wù)切實(shí)發(fā)揮作用。

（三）服務(wù)效能與服務(wù)型部門建設(shè)要求仍存在差距。一是主觀動(dòng)能和創(chuàng)新力欠缺。受自身工作經(jīng)歷及動(dòng)能、黨委政府對司法行政安全維穩(wěn)基本要求等主客觀因素的影響，有的司法所滿足于人民調(diào)解、社區(qū)矯正管理的職能發(fā)揮，對于新工作新要求持觀望等候態(tài)度；滿足于對文件要求有選擇地落實(shí)，缺乏主動(dòng)性和創(chuàng)新意識，未能通過能動(dòng)法治實(shí)踐將服務(wù)做到實(shí)處、做到群眾心頭；滿足于具體事務(wù)性工作開展，不注重總結(jié)提煉、擴(kuò)大效能，與服務(wù)型部門建設(shè)要求不相適應(yīng)。二是服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)產(chǎn)品貼近發(fā)展、貼近需求、貼近群眾“三貼近”不夠。服務(wù)方式仍然以文藝演出、講座、擺攤設(shè)點(diǎn)等傳統(tǒng)方式為主，“法潤民生”微信群等信息化渠道構(gòu)建后配套服務(wù)產(chǎn)品供給不足，服務(wù)的受關(guān)注度、歡迎度不高，根據(jù)受眾需求分類研發(fā)和提供定制化、針對性產(chǎn)品的理念和機(jī)制仍然欠缺。

（四）“走出去”步伐有待加強(qiáng)。司法所在矛盾糾紛調(diào)解、法治宣傳等工作中，普遍形成了與相關(guān)部門、法律服務(wù)所共建共享的網(wǎng)絡(luò)體系，但在系統(tǒng)內(nèi)部及與其他部門、社會(huì)溝通協(xié)調(diào)中仍有欠缺。體現(xiàn)在系統(tǒng)內(nèi)部信息宣傳資源實(shí)時(shí)共享、相關(guān)服務(wù)項(xiàng)目及產(chǎn)品一體提供等方面；同時(shí)，在社區(qū)矯正審前調(diào)查、法律援助刑事辯護(hù)等具體工作事項(xiàng)中，暢通公檢法執(zhí)法司法渠道仍有未到之處；在聯(lián)動(dòng)職能部門精準(zhǔn)破解服務(wù)難點(diǎn)上，如基層認(rèn)為實(shí)踐中人社部門就工傷立案需兩名以上在場人書面證明的規(guī)定對申請人而言執(zhí)行存在困難，常態(tài)化溝通協(xié)調(diào)工作機(jī)制仍然缺乏。司法所單打獨(dú)斗提供法律服務(wù)，制約了公共法律服務(wù)的受眾范圍、實(shí)效性和影響力。

三、進(jìn)一步提升司法所公共法律服務(wù)供給力的建議

筆者認(rèn)為可以借鑒加盟連鎖思維，對司法行政部門、縣域司法局及司法所本身，參照總店、地區(qū)總代理及連鎖店要求劃分職責(zé)，一體發(fā)力，提升服務(wù)質(zhì)效。

（一）強(qiáng)化指引指導(dǎo)，上級司法行政部門做好“兩員”。上級司法行政機(jī)關(guān)如同連鎖經(jīng)營總店，著重整體效應(yīng)和職能定位，發(fā)揮總體謀劃和具體指導(dǎo)作用。一是當(dāng)好“領(lǐng)航員”。根據(jù)時(shí)代發(fā)展需求，對公共法律服務(wù)整體布署和職責(zé)要求作出準(zhǔn)確定位，對各級特別是鎮(zhèn)村公共法律服務(wù)人員、陣地、內(nèi)容提出概括性要求，為基層公共法律服務(wù)工作提供理論支撐和政策保障。二是當(dāng)好“研發(fā)員”。豐富公共法律服務(wù)體系建設(shè)，開發(fā)公共法律服務(wù)“菜品清單”；建立基層服務(wù)產(chǎn)品研發(fā)團(tuán)隊(duì)，調(diào)研新時(shí)代社會(huì)各界群眾需求，牽頭研發(fā)普惠、實(shí)用的公共法律服務(wù)項(xiàng)目、產(chǎn)品及細(xì)化產(chǎn)品庫，如適用于微信群推廣的“法治明信片”等，為一線落實(shí)提供智力和技術(shù)支持。

（二）強(qiáng)化管理參與，縣域司法局做好“三者”。縣域司法局作為司法所的直接管理者，也是基層法治參與者，要發(fā)揮好管理引導(dǎo)作用。一是做好“管理者”。強(qiáng)化基礎(chǔ)調(diào)研，將上級部署結(jié)合實(shí)際高標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為便于司法所落實(shí)、能讓群眾受益的本地要求，跟蹤督導(dǎo)和檢查驗(yàn)收常態(tài)化，適時(shí)提煉推廣本地經(jīng)驗(yàn)，保障工作落實(shí)不走樣、有特色。更加注重司法所建設(shè)，在政策許可的范圍內(nèi)保證人力、物力、財(cái)力和其他資源向基層傾斜。建立司法所負(fù)責(zé)人、專業(yè)人才階梯培養(yǎng)人才庫，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地開展人員培訓(xùn)，提升服務(wù)基礎(chǔ)。二是做好“參與者”。建立“12348”服務(wù)隊(duì)常態(tài)化服務(wù)、科室負(fù)責(zé)人基層工作日等工作機(jī)制，推動(dòng)機(jī)關(guān)力量、整合專業(yè)力量、培植社會(huì)組織力量下沉參與一線服務(wù)，做到“服務(wù)一線送出、問題一線查找、經(jīng)驗(yàn)一線總結(jié)”，通過暢通上下、聯(lián)通左右，搭建更多聯(lián)動(dòng)服務(wù)和推廣平臺，提升一線服務(wù)力和群眾便捷度。三是做好“破題者”。形成常態(tài)化問題匯總協(xié)調(diào)機(jī)制，定期收集司法所服務(wù)實(shí)踐中涉及社會(huì)各界的難點(diǎn)問題，牽頭溝通協(xié)調(diào)相關(guān)部門或單位，尋求問題破解途徑，對難以在縣域解決的及時(shí)謀劃對策、向上級反饋；對司法所遇到的發(fā)展和創(chuàng)新瓶頸，及時(shí)從更高層面給予指導(dǎo)，共同研究破解之策，在破題中不斷提升基層司法所的服務(wù)水平和影響力。

（三）強(qiáng)化務(wù)實(shí)創(chuàng)新，司法所自身做好“四人”。司法所作為人民群眾感知政府服務(wù)的晴雨表，要在開展好公共法律服務(wù)工作上勇當(dāng)主力軍。一是做“有心人”。社會(huì)發(fā)展帶來涉法糾紛和法治需求的多元化，要把握司法行政機(jī)關(guān)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型機(jī)關(guān)的定位，將公共法律服務(wù)作為本職工作和為民情懷的具體體現(xiàn)，根據(jù)上級部署及群眾需求，立足規(guī)范、便捷和本土化要求，主動(dòng)務(wù)實(shí)謀劃，適時(shí)分析總結(jié)，以高度的主動(dòng)性和創(chuàng)造力提供更加貼近的服務(wù)，以具體服務(wù)滿足群眾日益廣泛的法治需要，推進(jìn)法治政府、法治社會(huì)建設(shè)。二是做“專業(yè)人”。要研究工作職責(zé)需要，細(xì)化學(xué)習(xí)計(jì)劃，努力成為懂業(yè)務(wù)、懂新媒體、懂群眾語言的基層工作行家里手。要根據(jù)工作部署，不斷細(xì)化條線工作要求，形成管理機(jī)制，提升規(guī)范化管理和服務(wù)水平。主動(dòng)探索專職調(diào)解員孵化計(jì)劃、分領(lǐng)域法治創(chuàng)客空間培育等項(xiàng)目，不斷提升法律產(chǎn)品專業(yè)化供給水平。三是做“社會(huì)人”。不斷突破固有思維和現(xiàn)有格局，主動(dòng)將公共法律服務(wù)置于法治建設(shè)大背景下謀劃和推進(jìn)，借鑒醫(yī)療、教育等較成熟的公共服務(wù)供給模式，引入社會(huì)資源，在區(qū)域內(nèi)探索“全面覆蓋-分類供給-特殊保障”多層次、廣覆蓋的服務(wù)供給模式，借力社會(huì)化平臺，努力實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)的均等普惠、高效便捷。四是做“正派人”。自覺學(xué)習(xí)和踐行習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，以正確理念和思想指導(dǎo)日常工作。不斷強(qiáng)化職業(yè)道德和黨風(fēng)廉政建設(shè)，負(fù)責(zé)人切實(shí)履行一崗雙責(zé)職責(zé)，以自查、互談、督查一體機(jī)制規(guī)范行為。不斷強(qiáng)化自身修為，改進(jìn)工作作風(fēng)，以過硬作風(fēng)、過實(shí)素質(zhì)、過優(yōu)服務(wù)擦亮一線平臺工作品牌。