構建非訴訟糾紛化解綜合體系的江蘇探索

柳玉祥（江蘇省司法廳廳長）

習近平總書記在年初中央政法工作會議上強調(diào)，“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”，這是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要課題，也為加強司法行政工作創(chuàng)新發(fā)展，推動多元化糾紛化解體系建設，指明了方向，提供了遵循。深入學習貫徹習近平總書記重要講話精神，堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，推動多元化糾紛化解體系建設，江蘇進行了深入思考和積極探索，形成了構建非訴訟糾紛化解綜合體系的理論構想及實踐路徑。

一、深刻把握非訴訟糾紛解決機制挺在前面的重要意義

把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，構建多元化糾紛化解體系，具有重大理論和現(xiàn)實意義。

一是堅持以人民為中心，維護群眾合法權益的必然要求。黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。當前，廣大群眾在教育、醫(yī)療、住房等各方面的需求日益增長。訴求的多樣化，導致矛盾糾紛呈現(xiàn)多發(fā)性、多領域、多主體發(fā)展態(tài)勢，有限的司法資源難以充分滿足群眾需要。與訴訟相比，非訴方式相對便捷和低廉，拓寬了群眾維護自身合法權益的渠道。特別是調(diào)解、仲裁等，尊重糾紛雙方當事人意愿，處理方式更加柔和，有利于化解矛盾。

二是深化司法體制改革，解決“訴訟爆炸”難題的現(xiàn)實需要。中國人奉行“和為貴”和“無訟”理念。但隨著法治建設的推進，公民權利意識增強，特別是受立案登記制等因素影響，訴訟案件數(shù)量快速增長。司法體制改革的重要任務之一，就是健全多元化糾紛解決體系，破解案多人少矛盾，推動案件“繁簡分流、輕重分離、快慢分道”。中央政法委全面深化司法體制改革推進會提出“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，構建起分層遞進、銜接配套的糾紛解決體系，從源頭上減少訴訟增量”。這就要求我們必須加快推動各類非訴訟糾紛解決方式建設，筑牢矛盾糾紛化解屏障。

三是創(chuàng)新社會治理，構建共建共治共享治理格局的重要內(nèi)容。習近平總書記指出要“完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共建共治共享的社會治理格局”?！胺窃V”和“訴訟”作為化解矛盾的兩大手段，都是推動矛盾糾紛納入法治化軌道解決的重要途徑，有利于形成遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環(huán)境。特別是，非訴糾紛解決方式在法治框架內(nèi)運用鄉(xiāng)規(guī)民約、傳統(tǒng)道德、行業(yè)規(guī)則，規(guī)范社會行為，促進社會自治善治。堅持把非訴方式挺在前面，充分體現(xiàn)了系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理相結合，自治、法治、德治相得益彰的治理思路。

二、非訴糾紛解決方式的內(nèi)涵外延及發(fā)展現(xiàn)狀分析

（一）非訴糾紛解決方式的概念與種類

非訴糾紛解決方式，又稱為ADR(Alternative Dispute Resolution)，是對訴訟以外的其他各種糾紛解決方式、程序或制度的總稱，強調(diào)對訴訟程序的替代作用。由于程序靈活簡便、費用低廉，ADR為世界各國日益重視并被廣泛應用，形態(tài)逐漸豐富和擴充，主要有調(diào)解、仲裁、談判、法院附設ADR和公證等。我國的非訴糾紛解決方式，是在吸收解放區(qū)人民調(diào)解工作經(jīng)驗基礎上，不斷豐富發(fā)展，形成的包括民間性、行政性、司法性、行業(yè)性等非訴訟糾紛解決方式的完整體系。目前，有明確法律依據(jù)的非訴糾紛解決方式主要有7種：人民調(diào)解、行政調(diào)解、行政復議、行政裁決、公證、仲裁、律師調(diào)解。除勞動人事爭議、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛和涉外仲裁以外，都由司法行政機關牽頭推動。

1.人民調(diào)解，主要調(diào)解涉及婚姻家庭、財產(chǎn)、侵權、勞動爭議、社會管理等領域的糾紛。1982年《憲法》明確了“人民調(diào)解”的法律地位，從而使人民調(diào)解成為一項為憲法確認的非訴糾紛解決制度?！度嗣裾{(diào)解法》《民事訴訟法》《人民調(diào)解委員會組織條例》等法律法規(guī)對人民調(diào)解均有相應規(guī)定。目前，人民調(diào)解已經(jīng)成為訴訟之外化解矛盾紛爭的重要方式，被譽為“東方經(jīng)驗”。

2.行政調(diào)解，主要是由行政機關依法依職權作為第三方居中調(diào)解，調(diào)解對象是公民、法人或者其他組織之間的民事糾紛以及行政機關與行政相對人之間的行政糾紛。行政調(diào)解和人民調(diào)解一樣，都是在自愿的基礎上進行的調(diào)解活動，但其更側(cè)重于調(diào)解消費糾紛、勞動爭議、交通事故等民事糾紛，以及涉及行政裁量權、行政補償、行政賠償?shù)刃姓m紛。

3.行政裁決，作為法定的行政權力事項，只能由行政機關或者法律法規(guī)授權組織行使，程序上是根據(jù)當事人申請，按照法律法規(guī)授權，對與行政管理活動密切相關、與合同無關的特定民事糾紛進行裁處。目前，有法律依據(jù)的行政裁決事項主要是侵權糾紛、補償糾紛、損害賠償糾紛、權屬糾紛等。行政裁決又稱為“行政司法”，具有強制約束力，是特定民事糾紛領域的一種重要非訴糾紛解決方式。

4.行政復議，以行政糾紛為處理對象，具有糾紛解決功能。對行政機關來說，行政復議是行政機關內(nèi)部自我糾錯的監(jiān)督機制；對行政相對人來說，行政復議是其權益被侵犯時的一種法律救濟手段。目前，行政復議已成為我國解決行政糾紛的主要手段，在維護行政相對人合法權益等方面具有不可替代的功能作用和制度優(yōu)勢。

5.公證，是根據(jù)當事人申請，對民事法律行為、有法律意義的事實和文書的真實性、合法性予以證明的活動。2000年，國務院《關于深化公證工作改革的方案》和2005年頒布的《公證法》，明確改革后的公證機構不再是行政機構，成為執(zhí)行國家公證職能，自主開展業(yè)務，獨立承擔責任，按市場規(guī)律和自律機制運行的公益性、非營利的事業(yè)法人。作為一種非訴程序，公證起到預防糾紛、疏減訴源、規(guī)范行為的作用，其本質(zhì)功能是預防和證明，在社會糾紛解決機制中占有不可或缺的地位。

6.仲裁，具有法律所賦予的權威性和終局性，同時程序上又具有非訴的便捷、靈活、成本低、自愿選擇等優(yōu)勢，近現(xiàn)代以來，仲裁作為處理國際貿(mào)易和商事糾紛的慣用方法始終占有重要地位。1995年《仲裁法》頒布施行，標志著我國現(xiàn)代仲裁制度的正式確立。

7.律師調(diào)解，作為司法改革的一項創(chuàng)新機制，強調(diào)發(fā)揮律師專業(yè)優(yōu)勢、職業(yè)優(yōu)勢和實踐優(yōu)勢，參與矛盾糾紛調(diào)解和重大突發(fā)性事件善后處置，參加涉法涉訴案件信訪化解工作。2017年9月，最高人民法院、司法部在全國部分地區(qū)開展試點。2018年，江蘇省司法廳聯(lián)合省高院印發(fā)《關于開展律師調(diào)解工作的實施意見》，開展律師調(diào)解工作。

結合7種方式的特點和功能，可以作如下分類：1.根據(jù)主持糾紛解決的主體可以分為：（1）準司法性的，主要為仲裁；（2）行政性的，主要為行政復議、行政調(diào)解和行政裁決；（3）民間性的，主要為人民調(diào)解、律師調(diào)解。2.根據(jù)處理的糾紛類型可以分為：（1）適用于民事糾紛領域的，包括調(diào)解、行政裁決等；（2）適用于商事糾紛領域的，集中在仲裁；（3）適用于家事糾紛領域的，包括公證、人民調(diào)解等；（4）適用于行政糾紛領域的，集中在行政復議和行政調(diào)解。3.根據(jù)糾紛解決結果的效力可以分為：（1）處理結果具有強制執(zhí)行法律效力的，包括仲裁裁決、公證文書、行政裁決、行政復議決定，經(jīng)過司法確認的調(diào)解協(xié)議等；（2）處理結果不具有強制執(zhí)行法律效力的，有未申請司法確認的人民調(diào)解協(xié)議、行政調(diào)解協(xié)議和律師調(diào)解協(xié)議等。

（二）非訴糾紛解決方式的整體特點與邏輯關系

整體上看，與訴訟相比，非訴糾紛解決方式具有以下特點：（1）糾紛雙方合意。非訴訟解決方式中的當事人主要基于雙方合意解決糾紛。而訴訟強調(diào)由人民法院依照法定程序，通過具有強制力的裁判來解決當事人之間的糾紛。（2）解決依據(jù)多樣。通過訴訟途徑解決糾紛時需要嚴格遵循法律規(guī)定，而非訴糾紛解決方式通常是在法律框架內(nèi)，靈活適用各種社會規(guī)則來解決糾紛。（3）程序設置靈活。非訴解決方式種類繁多，程序相對靈活，當事人可視爭議的具體情況選擇合適的解決方案，選擇余地大，時間成本低。（4）解決過程非對抗。與訴訟程序中雙方針鋒相對的對抗不同，非訴解決方式大多以協(xié)商而非對抗方式解決糾紛。非訴糾紛解決方式雖然類型多樣、領域不同、效力不一，但從制度設計和法律規(guī)定來看，彼此之間有內(nèi)在的邏輯關系，主要體現(xiàn)在三個方面：在目標導向上趨同一致。無論是人民調(diào)解、仲裁，還是行政復議、行政調(diào)解等，共同的目標都是通過有效化解矛盾糾紛，修復彌合社會關系、維護社會和諧穩(wěn)定。通過多領域、多層次的糾紛化解機制設計，優(yōu)化資源配置，推動治理能力和治理體系現(xiàn)代化。在實踐操作上整體聯(lián)動?！度嗣裾{(diào)解法》《公證法》《仲裁法》等法律法規(guī)，對非訴糾紛解決方式之間的銜接聯(lián)動作了規(guī)定。比如，公證、仲裁、行政復議等，都有在案前、案中可以適用調(diào)解的規(guī)定。調(diào)解不成的，還可轉(zhuǎn)入其他途徑解決。不同方式間的銜接聯(lián)動，法理上邏輯暢通，程序上相互銜接。在處置化解上分層遞進。從矛盾糾紛化解的過程和效力來看，不同非訴糾紛解決方式之間存在“遞進式”分層過濾關系。具體來說，大量屬地性、民生性糾紛，依靠基層人民調(diào)解組織化解；專業(yè)性、類型化糾紛，利用行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織或仲裁機構的專業(yè)優(yōu)勢化解；重大敏感、群體性糾紛，則借助基層黨政機關的力量，通過行政調(diào)解等方式處置。

（三）當前非訴糾紛解決方式存在的問題

一是立法供給不充足。大部分非訴解決方式都通過立法予以明確，如《人民調(diào)解法》《行政復議法》《公證法》。而有的非訴解決方式發(fā)展較晚，存在立法空白。如行政調(diào)解、行政裁決缺少國家層面的立法設計，現(xiàn)實中行政調(diào)解、行政裁決的法律依據(jù)不足。有的法律法規(guī)因頒布時間較早、長時間未修訂，已經(jīng)滯后于社會發(fā)展。比如，《仲裁法》頒布于1995年，關于仲裁機構的定性定位、內(nèi)部治理結構、仲裁程序規(guī)則和裁決效力等規(guī)定存在滯后性。

二是發(fā)展狀況不平衡。主要表現(xiàn)為條線間發(fā)展不平衡和區(qū)域間發(fā)展不平衡。2018年，江蘇全省人民調(diào)解調(diào)處糾紛130余萬件、行政調(diào)解70余萬件、行政復議受案1.2萬余件、公證直接參與化解矛盾糾紛4300余件、商事仲裁受案6100余件。同時，同類業(yè)務在不同地區(qū)的發(fā)展也不均衡。

三是銜接協(xié)調(diào)不完善。一方面，各種非訴解決方式之間不夠協(xié)調(diào)，呈現(xiàn)出條線化、碎片化傾向，相互之間的銜接和互補較差，程序設計過于單一，難以形成合力。另一方面，非訴與訴訟之間的銜接不夠合理。如，在我國非訴解決方式一般都未被作為訴前必經(jīng)程序，各類調(diào)解協(xié)議申請司法確認的比例較低。

四是認可程度不夠高?，F(xiàn)有的非訴訟糾紛解決方式種類多，分類細，分布在不同的部門和領域，加上宣傳普及不夠，群眾往往“搞不清、找不到、不會用”。在民間性的非訴糾紛解決方式中，一些當事人對人民調(diào)解組織、律師等參與調(diào)解的中立性、有效性持懷疑態(tài)度，在遇到矛盾時，更加傾向于尋求行政手段和訴訟手段解決糾紛。在準司法性的非訴糾紛解決方式中，仲裁裁決的效力雖然在法律上等同于法院判決，但在執(zhí)行上仍高度依賴于法院，一定程度上降低了當事人選擇仲裁解決糾紛的意愿。

三、構建非訴訟糾紛化解綜合體系的思考及路徑探索

把非訴糾紛解決機制挺在前面，必須樹立“調(diào)解優(yōu)先”理念，堅持“源頭治理、預防為主”，構建黨委領導、司法推動、社會參與、多元并舉、法治保障的糾紛化解新格局?！包h委領導”就是發(fā)揮黨委政治優(yōu)勢、制度優(yōu)勢，最大限度整合各類調(diào)解資源、集聚各方工作合力；“司法推動”就是整合司法行政多種力量，充分發(fā)揮各自職能作用，強化聯(lián)動聯(lián)處；“社會參與”就是堅持社會化發(fā)展路徑，吸納引入更廣泛的社會組織、專業(yè)力量參與調(diào)解；“多元并舉”就是堅持訴訟、非訴化解方式良性互動，營造多元化解糾紛的思想共識和文化氛圍；“法治保障”就是堅持依法調(diào)解、規(guī)范處置，在法治框架內(nèi)化解矛盾、解決糾紛，強化訴與非訴的效力互認，在各級法院指導下，運用司法確認、支付令執(zhí)行等，促進非訴糾紛解決的效能提升。江蘇探索建立以省、市、縣、鄉(xiāng)、村五個層級為縱軸，以行政機關、專門機構、社會組織、民間人士四個方面為橫軸的“五縱四橫”組織網(wǎng)絡，打造以非訴分流中心、非訴辦理中心、非訴數(shù)據(jù)中心“三大中心”為重點，多主體參與、多領域匯集、多鏈條驅(qū)動的非訴糾紛化解工作體系。

具體來說：一是建立線下+線上的“非訴分流中心”，直接面向群眾，主要承擔非訴糾紛接待、指引、受理、分流等四項功能。“線下中心”在有條件的市、縣人民法院訴訟服務中心設立“非訴大廳”，在市、縣、鄉(xiāng)三級公共法律服務中心（矛盾糾紛調(diào)處中心）設立“非訴專區(qū)”，像醫(yī)院一樣進行接待導診、分診分科。“線上中心”依托司法行政12348網(wǎng)絡、熱線平臺，建立全省統(tǒng)一的非訴糾紛受理分流平臺，實現(xiàn)“一網(wǎng)通”“一鍵通”。二是建立分調(diào)+聯(lián)調(diào)的“非訴辦理中心”，各行政機關、專門機構、行業(yè)組織分7大類型依法設立非訴辦理平臺及網(wǎng)點，實現(xiàn)對各類非訴糾紛化解的全面覆蓋。探索推動各平臺之間建立聯(lián)通協(xié)作機制，將辦理網(wǎng)點向基層延伸拓展。三是建立共建+共享的“非訴數(shù)據(jù)中心”，以司法行政數(shù)據(jù)資源中心為基礎，聯(lián)通匯集各部門各方面、各領域各類型糾紛數(shù)據(jù)，建設具備歸類儲存、統(tǒng)計分析、實時監(jiān)測、研判預警等多功能為一體的非訴糾紛數(shù)據(jù)中心。完善“四色預警”體系，對矛盾糾紛風險分等級研判、預警和處置。

通過打造“三大中心”，推動形成多元導入、一體受理、分類化解、聯(lián)動處置、跟蹤監(jiān)測為基本內(nèi)容的運行模式。“多元導入”是將各類非訴糾紛工作端口匯集整合到同一層面、同一平臺，以“信息+數(shù)據(jù)”“網(wǎng)上+網(wǎng)下”的方式，對非訴糾紛案源線索進行全面采集、集中整理、研判分析，實現(xiàn)各類非訴糾紛化解之間互聯(lián)互通、互補提示?！耙惑w受理”是以分流中心為平臺，分層級按權限對非訴糾紛進行集中接處和分類篩選，建立訴與非訴、不同非訴方式之間的導引分流機制。探索推行統(tǒng)一標準的立案登記制度，切實保證糾紛受理的及時率、準確度，做到有事必理、有訴必接。“分類化解”是堅持分類組織、分類施策、分類指導，對不同非訴糾紛解決方式，由對應的“非訴辦理中心”分別負責，建立接案、立案、辦案的閉環(huán)工作機制，確保各類糾紛依法調(diào)處、規(guī)范處置、有效化解。“聯(lián)動處置”是發(fā)揮司法行政機關牽頭作用，推動調(diào)解、仲裁、公證等各類化解方式之間的互聯(lián)互通、協(xié)同協(xié)作，對跨領域、跨條線，易擴散、易反復的糾紛，建立聯(lián)席會議、聯(lián)合調(diào)處制度，形成共商共處、聯(lián)防聯(lián)控的工作機制?！案櫛O(jiān)測”是建立健全各類非訴糾紛評價體系，組織專門機構和專業(yè)人員,對各類非訴糾紛調(diào)處化解情況進行過程監(jiān)督、后續(xù)跟蹤、效能評估，有針對性開展社會滿意度調(diào)查，跟蹤解決后續(xù)問題，防止矛盾問題反復，實現(xiàn)“案結事了”。

在推進非訴訟糾紛化解綜合體系過程中，堅持“三個結合”。一是堅持“一體導向”，分散和集中相結合。樹立開放、協(xié)調(diào)、融合的工作理念，打破過去各自為戰(zhàn)、自成一體的格局，推動非訴糾紛受理、辦案機制從“一部門一通道、一條線一入口”向“一張網(wǎng)、一站式、一條龍”轉(zhuǎn)變，發(fā)揮司法行政機關的樞紐功能，構建既分工負責、又統(tǒng)籌集成的化解模式，實現(xiàn)非訴糾紛調(diào)處質(zhì)效最優(yōu)化、效能最大化。二是堅持“需求導向”，剛性和柔性相結合。始終以人民為中心，既引導群眾發(fā)揮主體作用，運用私力救濟手段，自我化解矛盾，又依據(jù)國家法律法規(guī)，由行政機關通過公力救濟機制解決糾紛，體現(xiàn)對各類社會主體的硬約束和強制力。堅持情、理、法相融合，運用組合式、復合型手段，促進糾紛多元化解，最大程度滿足人民群眾發(fā)展需求。三是堅持“效果導向”，治標和治本相結合。在發(fā)揮非訴糾紛化解定分止爭基本功能的基礎上，將修復社會秩序、防范社會風險確立為價值追求，運用非訴手段有效調(diào)節(jié)平衡社會利益關系，推動解決影響社會和諧穩(wěn)定的深層次問題。注重“以案釋法”，實現(xiàn)政治效果、工作效果、社會效果的統(tǒng)一。

在具體實現(xiàn)路徑上，圍繞打造“四大平臺”，構建“四項機制”、堅持“四化方向”，推動非訴糾紛解決機制挺在前面：

（一）著眼分類施策，針對不同類型糾紛、不同化解方式的特點規(guī)律，按照分類而治、分類而建的基本思路，打造家事、商事、行政、民事糾紛化解“四大平臺”。

在民事領域糾紛化解平臺上，更加凸顯人民調(diào)解基礎性作用。認真貫徹習近平總書記“把‘楓橋經(jīng)驗’堅持好、發(fā)展好”的重要指示精神，打造新時代人民調(diào)解工作升級版?？椕苷{(diào)解網(wǎng)絡，建實建強基層調(diào)解組織，推動“3531”調(diào)解體系向“3N31”發(fā)展。加強行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織建設，推動在旅游、電商等領域建立行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織，特別是針對環(huán)境污染糾紛，成立專門的生態(tài)環(huán)境保護調(diào)解組織。加快個人調(diào)解室建設，總結江蘇淮陰、亭湖等地經(jīng)驗，在全省推廣建立“老兵調(diào)解室”，依靠“老兵”化解退役軍人矛盾糾紛。突出預防功能。堅持以預防為基點，推動矛盾調(diào)處由事后處理向主動預防轉(zhuǎn)變，從源頭上防止矛盾風險發(fā)生。加強矛盾糾紛排查分析、研判預警、信息反饋等機制建設，加快建立分析預測模型，準確定位矛盾糾紛的高發(fā)地區(qū)和熱點類型，從苗頭性、偶發(fā)性糾紛中發(fā)現(xiàn)普遍性、趨勢性問題，進一步發(fā)揮好調(diào)解的提醒、警示、建議等作用。提高調(diào)解質(zhì)效。強化法律在維護群眾權益、化解社會矛盾中的權威地位，既重視“情”與“理”的運用，更注重“德”與“法”的銜接，把矛盾糾紛及時引入法治化軌道，提高調(diào)解效能。推動律師調(diào)解工作，制定律師調(diào)解全流程操作指南，把法律關系復雜、專業(yè)性強的矛盾糾紛優(yōu)先導入律師調(diào)解程序。建立完善行政裁決制度規(guī)范，進一步明確行政裁決適用范圍,規(guī)范工作程序，探索建立重大行政裁決審核決定機制，確保行政裁決活動規(guī)范有序。

在商事領域糾紛化解平臺上，更加突出發(fā)揮仲裁作為“專業(yè)公斷”渠道的優(yōu)勢作用。以完善仲裁制度、提高公信力為重點，提升仲裁在解決商事糾紛上的整體水平。優(yōu)化工作機制。推動開展仲裁委員會內(nèi)部治理改革試點，在堅持仲裁公益性的前提下，賦予仲裁委員會在人事、財務、薪酬制度等方面相應自主權。強化仲裁行業(yè)自律建設，加快籌建省仲裁協(xié)會，形成行政指導和行業(yè)管理相結合的管理格局。擴展服務業(yè)態(tài)。探索建立“一帶一路”商事調(diào)解與仲裁中心，鼓勵各仲裁委在自愿基礎上進行聯(lián)合，建立區(qū)域工作平臺，支持仲裁機構建立“網(wǎng)絡仲裁庭”，構建線上線下協(xié)同發(fā)展的新業(yè)態(tài)。推動仲裁服務向基層延伸，參與市域社會治理和鄉(xiāng)村、社區(qū)基層治理。提升專業(yè)能力。優(yōu)化仲裁委員會人員構成，擴大專家比例。建立健全仲裁員公開遴選制度，進一步提升仲裁質(zhì)量。

在行政領域糾紛化解平臺上，更加強化行政復議、行政調(diào)解等相關政府部門主體責任。推動行政復議、行政調(diào)解等工作向縱深發(fā)展，更好地發(fā)揮糾紛案件“分流閥”作用。健全組織架構。按照國家行政復議體制改革部署要求，加快推進相對集中行政復議機制改革。制定行政調(diào)解權利義務清單，打造實體實戰(zhàn)的行政調(diào)解工作體系。規(guī)范運行程序。健全行政調(diào)解工作制度，將相關民事和行政糾紛納入行政調(diào)解范疇，明確不適用行政調(diào)解的情形種類。根據(jù)案情復雜程度，設置簡易程序和一般程序，規(guī)范申請、受理、調(diào)處流程。加快推進行政復議信息化、標準化、體系化建設。強化責任落實。指導行政復議和調(diào)解責任部門編制糾紛化解職責清單，明確責任、細化標準，向社會公布，接受群眾監(jiān)督。

在家事領域糾紛化解平臺上，更加注重發(fā)揮公證在婚姻、繼承等家事領域的糾紛化解方面作用。進一步激發(fā)公證體制活力。探索建立規(guī)模公證機構法人治理結構，加快落實財務管理、編制備案、績效工資總量核定等改革。擴大合作制公證機構試點，釋放潛能，激發(fā)行業(yè)發(fā)展動力與活力。進一步創(chuàng)新公證服務模式。推動以公證員為中心的辦證模式向以當事人為中心的服務模式轉(zhuǎn)變，全面推行公證機構代理調(diào)查核實制、一次性告知制、“最多跑一次”服務。落實證明材料清單制度，避免循環(huán)證明、過度證明，減輕群眾辦證負擔。進一步提升公證公信力。健全公證執(zhí)業(yè)過錯追責機制，在公證行業(yè)樹立精品意識、鐵證意識。落實部省關于公證當事人失信人員聯(lián)合懲戒機制，進一步凈化執(zhí)業(yè)環(huán)境，提升公證服務質(zhì)量。

（二）堅持協(xié)同治理，聚焦“銜接不暢”等問題，以提升糾紛化解效能為落腳點，推動非訴糾紛化解工作機制創(chuàng)新，建立案件分流、協(xié)同化解、銜接融通、督促考核“四項機制”。

強化便捷高效的糾紛導入，建立“接案、研判、流轉(zhuǎn)”為一體的案件分流機制。堅持統(tǒng)一接案，建立實體、網(wǎng)絡、熱線“三位一體”的矛盾糾紛受理平臺，對單位、個人申請調(diào)處或法院移交的各類矛盾糾紛，實行統(tǒng)一的立案程序和接處手續(xù),確保所有案件應立盡立。突出精準研判，根據(jù)案件主體、性質(zhì)、訴求，明確案件類型、管理層級和主管部門。強化繁簡分流，建立一次性告知制度，制定非訴糾紛化解服務項目清單，為當事人提供糾紛化解途徑、化解方法、法律知識、政策支持等方面的解釋和指導，引導當事人自愿選擇非訴糾紛解決方式，進行案件分流。實行首問負責制，明確接案人員對案件辦理實行全過程跟蹤服務，協(xié)調(diào)監(jiān)督辦理結果，確保糾紛案件處置“一站式”解決。

強化糾紛綜合調(diào)處，建立以“聯(lián)動和補強”為核心的協(xié)同化解機制。根據(jù)案件性質(zhì)、難易程度、訴求內(nèi)容等，依法配置協(xié)商、裁決、證明等不同性質(zhì)的糾紛化解手段，嚴密銜接程序，強化對接呼應，實現(xiàn)協(xié)同化解和功能補強。從“聯(lián)動”來講，可以以調(diào)解為主，全面對接仲裁、公證或行政復議、行政裁決等準司法程序，實現(xiàn)糾紛案件靈活移轉(zhuǎn)、聯(lián)動化解。從“補強”來講，可以探索制定“公證+調(diào)解”“公證+仲裁”“調(diào)解+仲裁”“調(diào)解+行政復議”“調(diào)解+行政裁決”等組團式化解方案，增強糾紛化解整體能力。在具體案件中，對具有給付內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議書，通過賦強公證，提升執(zhí)行效力。

強化糾紛“遞進式”分層化解，建立訴與非訴的銜接融通機制。法院是糾紛化解的“最后一道防線”，積極探索打通非訴與訴訟的界限壁壘，實現(xiàn)糾紛化解訴與非訴雙向延伸。建立民商事案件調(diào)解前置程序，引導當事人在登記立案前選擇特邀調(diào)解組織或調(diào)解員先行調(diào)解，對庭審案件進行分流。深化公證參與司法輔助業(yè)務，在家事審判、送達、民事案件執(zhí)行、行政非訴執(zhí)行等工作中，發(fā)揮公證預防和解紛作用。建立無爭議事實記載機制，當事人未達成調(diào)解協(xié)議的，在征得各方當事人同意后，用書面形式記錄調(diào)解過程中雙方?jīng)]有爭議的事實，經(jīng)雙方簽字后，當事人無需在訴訟過程中就已記載的事實舉證。優(yōu)化司法確認程序，對調(diào)解達成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議，積極引導當事人申請人民法院依法確認其效力。

強化糾紛化解實戰(zhàn)實效，建立雙向評價的督促考核機制。推動將非訴糾紛化解納入地方黨委政府綜合考核體系，建立聯(lián)合督查督辦機制，推動形成非訴糾紛化解綜合體系建設合力。建立“第三方”評估制度，研究制定“矛盾糾紛就地化解率”“非訴糾紛化解群眾滿意度”“非訴糾紛化解成功率”等指標，科學評測糾紛非訴化解成效。加強非訴糾紛解決的文化建設，挖掘傳統(tǒng)無訟思想的現(xiàn)代價值，教育引導群眾運用非訴方式化解矛盾糾紛。加強宣傳推介，形成運用非訴機制解決糾紛的社會共識。

（三）強化系統(tǒng)思維，著眼增強非訴糾紛化解綜合體系的運行活力和基礎支撐，堅持體系建設的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化“四化方向”。

以社會化為方向，構建多元共治的力量體系。當前，社會力量的崛起和社會組織（NGO、NPO）的發(fā)展日益加快，各類社會主體逐漸擁有獨立地位并支配一定資源，這為非訴方式運用提供了良好社會基礎。要通過加大制度供給、政府購買、政策支持等途徑，廣泛吸引各類社會組織參與非訴糾紛解決，構建以村居、社區(qū)為基點的社會參與網(wǎng)絡，運用民間力量做好基層矛盾糾紛的預警、導引和化解工作，推動形成人人參與、人人盡責的共建共治共享格局。

以法治化為方向，強化依法而治的工作保障。在構建非訴糾紛化解體系上，要嚴格做到依法化解、公正調(diào)解，推動實現(xiàn)“良法善治”“依法而治”。推動非訴糾紛化解相關立法進程，國家層面制定原則性的非訴糾紛化解機制基本法律，地方層面對該機制的運行規(guī)范、操作規(guī)程等制定具體規(guī)范。發(fā)揮好公共法律服務保障公共利益，協(xié)調(diào)利益關系的積極作用，按照習近平總書記“兩快”“兩全”要求，加快構建普惠均等、便捷高效、智能精準的公共法律服務體系，進一步暢通群眾反映訴求的渠道，將矛盾糾紛及時引入法治途徑，用法治思維和法治方式化解矛盾。

以智能化為方向，發(fā)揮智慧應用的引領作用。注重發(fā)揮科技優(yōu)勢，強化大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新技術在溝通社情民意、提供化解服務、解決難點問題中的應用。積極推動非訴化解中心向網(wǎng)上延伸，探索打造非訴糾紛化解的網(wǎng)絡平臺，建立健全受理、分流、化解、督查、反饋等功能，創(chuàng)新探索“智慧感知”“智慧調(diào)解”“智慧辦案”等，構建起人力和科技深度融合的新模式，提升非訴糾紛化解工作的及時性、便捷性。堅持大融合、大共享、大應用思路，廣泛集成調(diào)解、法院訴訟、涉法信訪等糾紛數(shù)據(jù)信息，加強對數(shù)據(jù)資源的深度挖掘、綜合分析，及時發(fā)現(xiàn)普遍性、趨勢性問題，提升預警預測能力。

以專業(yè)化為方向，提升糾紛化解的能力水平。社會治理的專業(yè)化，必然要求非訴糾紛化解具有較高的專業(yè)水準。要注重提升專業(yè)能力，開展多層次、多領域的業(yè)務培訓、崗位練兵和技能比武活動，引導非訴糾紛化解隊伍綜合運用預測預警、風險防控、心理疏導、政策引導等手段，實現(xiàn)糾紛化解目標。要注重強化專業(yè)管理，江蘇在人民調(diào)解員隊伍建設中，探索推廣了等級評定制度，可以在行政調(diào)解等領域推廣等級評定這一辦法，開展金牌調(diào)解員、仲裁員、公證員等評選活動，推動非訴糾紛化解隊伍由“數(shù)量型”向“素質(zhì)型”轉(zhuǎn)變。要注重充實專業(yè)力量，探索建立非訴糾紛化解咨詢專家?guī)?，選聘法律、醫(yī)療、勞動保障、心理學等專業(yè)人員建檔入庫，進一步提升矛盾化解的專業(yè)化水平。