新時代礦業(yè)權(quán)出讓制度供給有關(guān)問題的思考

張 興，榮冬梅

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

1 新時代對礦業(yè)權(quán)出讓管理提出更高要求

制度是參與事務保證經(jīng)濟社會機體有效運轉(zhuǎn)并發(fā)揮作用的各種規(guī)程與準則的總和，是一個社會持續(xù)健康發(fā)展的模板和框架。黨的十八屆三中全會首次提出，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并將其作為全面深化改革的總目標。改革不是為推進某一領域改革，也不是推進幾個領域的改革，而是推進所有領域改革[1]。黨的十九大報告中提出中國特色社會主義進入了新時代發(fā)展的新歷史方位，報告中多次提到“制度”，其中涉及“制度改革”就達六次，制度性改革提升到了一個新的戰(zhàn)略發(fā)展高度。每個時代有每個時代的問題，邁入中國特色社會主義新時代、新發(fā)展周期需新的制度供給。

當前黨和國家機構(gòu)改革正在自上而下、如火如荼進行中，新形勢下改革與發(fā)展面臨著新任務、新挑戰(zhàn)，全面深化改革就會涉及方方面面，礦業(yè)權(quán)管理作為礦產(chǎn)資源行政管理的核心內(nèi)容，同樣也會遇到許多新情況、新問題。強化制度約束作用，建立健全礦業(yè)權(quán)出讓制度，既是當前自然資源管理制度改革的一項重要任務，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要內(nèi)容。

制度完備程度對礦業(yè)可持續(xù)有序發(fā)展發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，礦業(yè)權(quán)管理應以改革為主線，規(guī)避制度障礙和制約，創(chuàng)新改革路徑，把礦業(yè)權(quán)出讓制度作為推進改革的重要抓手，創(chuàng)新礦業(yè)權(quán)監(jiān)管方式，讓公共資源交易中的礦業(yè)權(quán)出讓制度完善起來，納入規(guī)范化、法制化軌道。礦產(chǎn)資源配置和有償使用主要通過礦業(yè)權(quán)出讓實現(xiàn)，在《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》未修訂之前，精準發(fā)力，把制度改革創(chuàng)新作為破解礦業(yè)權(quán)出讓難題的有效途徑，適時進行礦業(yè)權(quán)出讓制度改革非常必要，是審時度勢的正確選擇。

2 我國礦業(yè)權(quán)出讓管理制度概述

隨著我國經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，礦業(yè)作為國民經(jīng)濟的基礎產(chǎn)業(yè)，其傳統(tǒng)的計劃體制背景下單一的行政計劃配置發(fā)展模式逐漸被打破。在推進礦業(yè)市場健康有序發(fā)展的進程中，礦業(yè)權(quán)出讓制度從無償?shù)接袃?、從申請在先到競爭性取得，制度體系不斷完善。建立符合市場經(jīng)濟要求和礦業(yè)規(guī)律的礦業(yè)權(quán)出讓方式，建章立制發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

2.1 與時俱進，礦業(yè)權(quán)出讓制度建設不斷規(guī)范與完善

礦業(yè)權(quán)出讓是國家對礦業(yè)權(quán)處置的一種方式，在礦業(yè)權(quán)設置、取得與流轉(zhuǎn)整個制度體系中，國家先后出臺及頒布實施了一系列相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，礦業(yè)權(quán)出讓方式制度變革經(jīng)歷了系列嬗變[2]，礦業(yè)權(quán)審批和監(jiān)管進一步規(guī)范，正?？辈殚_發(fā)秩序得到有效維護。1986年六屆人大會議第十五次會議審議通過的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》，首次確立了探礦權(quán)、采礦權(quán)制度。1996年修訂的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》，規(guī)定了國家實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度，針對不同的開采主體，礦業(yè)權(quán)可按開采范圍和礦種實行分類出讓。1998年國務院發(fā)布了3個配套法規(guī)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（國務院令第240號）、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》（國務院令第241號）和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》（國務院令第242號），首次提出了探礦權(quán)、采礦權(quán)可以通過招標投標的方式有償取得。2000年國土資源部了《關(guān)于印發(fā)〈礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定〉的通知》（國土資發(fā)〔2000〕309號），規(guī)定將探礦權(quán)和采礦權(quán)統(tǒng)一稱為礦業(yè)權(quán)，并進一步擴充了出讓方式，提出了批準申請、招標、拍賣3種出讓方式，從此肇始礦業(yè)權(quán)出讓正式在規(guī)范文件中被明確下來。2003年國土資源部發(fā)布的《探礦權(quán)采礦權(quán)招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》（國土資發(fā)〔2003〕197號），初次建立了我國礦業(yè)權(quán)的分類出讓制度。2006年國土資源部發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國土資發(fā)〔2006〕12號）明確了探礦權(quán)、采礦權(quán)對應的出讓方式，首次提出了協(xié)議出讓的方式及其適用的情形，標志著我國礦業(yè)權(quán)分類分級出讓制度的建立。2010年后又陸續(xù)印發(fā)了《關(guān)于做好礦業(yè)權(quán)有形出讓轉(zhuǎn)讓信息公示公開有關(guān)工作的通知》《關(guān)于嚴格控制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓管理有關(guān)問題的通知》等文件[3]，礦業(yè)權(quán)出讓市場規(guī)范的長效機制逐步建立。

2.2 改革創(chuàng)新，新形勢下積極推進礦業(yè)權(quán)出讓制度改革

2015年中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總方案》明確提出，完善有償使用制度和礦業(yè)權(quán)出讓制度，建立符合市場經(jīng)濟要求和礦業(yè)規(guī)律的探礦權(quán)采礦權(quán)出讓方式，原則上實行市場化出讓。2016年中央全面深化改革領導小組召開的中央全面深化改革領導小組第三十一次會議審議通過了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》等在內(nèi)的十項重要改革性文件。會議指出，完善礦業(yè)權(quán)出讓制度是維護礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益的重要保障，要推進礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，嚴格限制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓，調(diào)整礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限，強化出讓監(jiān)管服務。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，選取山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆6個?。▍^(qū)）集中開展礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點工作，先行試點，進一步優(yōu)化出讓制度，探尋新時代礦業(yè)權(quán)出讓管理制度。6個省（區(qū)）緊密結(jié)合實際，統(tǒng)籌部署礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用和保護，加快推進綠色礦業(yè)發(fā)展，深化礦產(chǎn)資源制度改革[4]，將工作重點放在積極、全面落實深改方案上，研究制定了配套落實方案，建立工作機制，提出具體目標，明確工作任務，切實做到領導到位、措施到位、責任到位，穩(wěn)妥有序推進改革；基本完成了試點方案規(guī)定的主要任務，取得了不少經(jīng)驗，并提出了一些制度改進和建設方面的問題以及解決這些問題的建議與思路，為試點之后讓改革再出發(fā)、立柱架梁夯制度提供了借鑒和參考。

3 我國礦業(yè)權(quán)出讓制度中存在的有關(guān)問題

古人云“制之有衡，行之有度”。良好有效的管理必須基于完善的制度標準和運行機制。新時代新的發(fā)展周期，經(jīng)濟社會發(fā)生了深刻變化，礦業(yè)權(quán)管理中日益顯化的新變化、新情況、新問題，既為礦業(yè)權(quán)管理帶來機遇，也帶來了較大壓力。新形勢下如何立柱架梁夯制度，破除問題源，架構(gòu)好制度供給，篤定地建立與之匹配的監(jiān)管機制，是當前亟待研究思考的問題。

3.1 礦業(yè)權(quán)出讓頂層制度設計法律依據(jù)問題

礦業(yè)權(quán)出讓制度為礦業(yè)權(quán)競爭取得提供了法律依據(jù)，成為礦業(yè)權(quán)分配環(huán)節(jié)競爭市場構(gòu)建的重要支撐。目前，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》條款中未有與礦業(yè)權(quán)出讓制度對應的內(nèi)容，現(xiàn)行出讓制度更多在法律層級上屬部門規(guī)章，某些條款與上位法之間還存在規(guī)定不一致或不協(xié)調(diào)、不銜接之處，制度設計的不完善導致執(zhí)行過程中缺乏法律依據(jù)。《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》和配套的一系列的頂層設計與現(xiàn)在的礦業(yè)權(quán)出讓制度都沒有礦業(yè)權(quán)出讓的法律依據(jù)和支撐，法律效力存在瑕疵。

我國現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)出讓制度是一種將行政許可同作為物權(quán)的礦業(yè)權(quán)一并出讓的制度，是行政許可證的管理制度。2007年10月《中華人民共和國物權(quán)法》正式實施，將采礦權(quán)明確為用益物權(quán)，使礦業(yè)權(quán)的性質(zhì)發(fā)生了根本性變化，與現(xiàn)行的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》法律制度也存在諸多不協(xié)調(diào)乃至沖突的條款內(nèi)容。礦業(yè)法規(guī)與政策有些內(nèi)容已與新時代發(fā)展現(xiàn)狀不匹配，不利于礦產(chǎn)資源的良性、有序、合理開發(fā)，使得礦業(yè)權(quán)人對所享有的物權(quán)的安全性和穩(wěn)定性產(chǎn)生了擔憂。

3.2 新形勢下的礦業(yè)權(quán)監(jiān)管方式問題

《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》是健全礦業(yè)權(quán)市場制度體系，堅持標本兼治、堵塞漏洞，解決礦產(chǎn)資源開發(fā)領域突出問題的關(guān)鍵舉措，也是新形勢下加強和改善行政監(jiān)管、制度創(chuàng)新示范性文件?！笆濉睍r期是國土資源改革和發(fā)展的攻堅期，需要“啃硬骨頭”。新組建的自然資源部正按中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》積極推進試點工作，這也是適應國家“放管服”改革的一項重要舉措，下放審批權(quán)限，把勘查開發(fā)放權(quán)于市場和社會，轉(zhuǎn)職能，強監(jiān)管，提效能。但礦業(yè)權(quán)出讓制度改革中上下級管理部門之間事權(quán)劃分如何更加合理科學，監(jiān)管服務如何更加有效到位，以及如何把握礦業(yè)權(quán)管理與礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理制度契合度等問題，做到既“松綁、解絆”[5]，又使監(jiān)管到底，有待進一步深化研究。因礦業(yè)權(quán)出讓制度尚不完善，造成現(xiàn)在的很多資源配置基礎發(fā)生很大變化，如一些地區(qū)砂石土的采礦權(quán)管理工作中，政府充當資源配置主體，干擾礦業(yè)權(quán)市場配置，導致部分采礦權(quán)取得人無法順利開采，嚴重損害了礦業(yè)權(quán)人的利益，也一定程度上阻礙了地區(qū)礦業(yè)的發(fā)展。

目前簡政放權(quán)已進入“深水區(qū)”，釋放“紅利”中也會觸及礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)管的深層次矛盾和問題。在實際調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，長期以來礦業(yè)權(quán)人取得采礦權(quán)之后，還要處理采礦權(quán)生產(chǎn)系統(tǒng)占用周邊用地、地面附著物、環(huán)評、安評等事項，特別是與目前土地所有權(quán)或者使用權(quán)人，很難協(xié)調(diào)利益關(guān)系，導致采礦權(quán)不能順利實施甚至閑置，從而使部分真正具有開發(fā)實力的企業(yè)不敢貿(mào)然參加采礦權(quán)招投標，一定程度上影響了采礦權(quán)出讓的“公開、公平、公正”。部分急需的基礎礦產(chǎn)品，如基礎設施建設急用的石料，實施限采將會加大供需矛盾，即使出讓礦業(yè)權(quán)，也很難形成有效供給，導致砂石料供給持續(xù)緊張，建材原料成本上升很難保障基礎設施建設和民生需要。

3.3 生態(tài)文明下的礦業(yè)權(quán)管理問題

礦業(yè)權(quán)出讓制度改革是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容，隨著生態(tài)文明建設的推進，全國各?。▍^(qū)、市）進一步加強了礦業(yè)權(quán)管理，堅持生態(tài)優(yōu)先，集約節(jié)約優(yōu)先，發(fā)展綠色礦業(yè)，規(guī)范礦業(yè)開發(fā)，從源頭控制，對有力地推動生態(tài)文明建設發(fā)揮了積極作用。國家《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》明確，2020年底前，全面完成全國生態(tài)保護紅線劃定、勘界定標，基本建立生態(tài)紅線保護制度。但目前這些區(qū)域的探礦權(quán)面臨著的一個最大問題是不能轉(zhuǎn)讓，還需全部退出。在對各類保護區(qū)礦業(yè)權(quán)清理處置工作中，保護區(qū)內(nèi)不能再進行出讓和登記審批礦業(yè)權(quán)，因沒有建立礦業(yè)權(quán)退出補償機制，各類保護區(qū)定量數(shù)據(jù)銜接不夠，套合不準，依法設立的礦業(yè)權(quán)退出給予合理的補償困難重重。

目前對涉及保護區(qū)退出的礦業(yè)權(quán)尚未建立相應的補償機制，沒有合理制定礦業(yè)權(quán)人利益保護條款和規(guī)定，普遍還是簡單地采用行政手段強行要求礦業(yè)權(quán)人退出，礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益難以得到維護，礦業(yè)權(quán)退出工作難度非常大。當前如何按生態(tài)文明建設總體要求，科學合理劃定生態(tài)保護紅線和生態(tài)保護區(qū)，實現(xiàn)礦業(yè)開發(fā)“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”，推動礦業(yè)權(quán)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，既保護生態(tài)環(huán)境，又維護礦業(yè)權(quán)人利益，無疑仍需要進一步研究和探索。這不僅關(guān)系到公開、公平、公正的礦業(yè)權(quán)市場建設，也關(guān)系到礦業(yè)長久持續(xù)繁榮的問題。為促進礦業(yè)長久發(fā)展，相關(guān)部門應有一個明確規(guī)范性意見。

3.4 下放的礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限中的基層承接能力問題

下放礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限，涉及礦業(yè)權(quán)評估的專業(yè)性、技術(shù)性工作很多，而礦業(yè)權(quán)管理需多種技術(shù)手段集于一體的高級專業(yè)知識，市縣基層礦政管理人員中懂礦業(yè)、經(jīng)濟、選冶、地質(zhì)勘查、采礦等多專業(yè)的技術(shù)人員少，專業(yè)基礎力量薄弱，特別是市縣級剛剛組建的自然資源管理部門，地礦類專業(yè)技術(shù)人員極少，難以承接應對礦業(yè)權(quán)管理的技術(shù)類工作，下放權(quán)限“接不住、跟不上”[6]，無法有效地開展礦業(yè)權(quán)相關(guān)業(yè)務。新時代基層礦政管理如何適應新形勢改革要求，全面激發(fā)改革新動能，承接能力同樣也是牽動礦業(yè)權(quán)出讓制度改革全局的一個重要問題，充實基礎技術(shù)力量仍然值得思考。

4 完善礦業(yè)權(quán)出讓制度的對策建議

改革永遠在路上。目前改革已進入“深水區(qū)”，向縱深推進過程中諸多系統(tǒng)性、基礎性問題已浮出水面，深化改革需要做出系統(tǒng)性設計與專業(yè)化的技術(shù)解決方案。要抓準礦業(yè)權(quán)出讓制度中尚未解決的一些突出問題和缺憾，堅持問題導向，遵循客觀規(guī)律，優(yōu)化制度供給，揚改革之帆，助發(fā)展之勢，以更好地順應自然資源綜合管理大勢。

4.1 以出讓制度改革為著力點，強化頂層設計，推進改革制度破與立

推進礦業(yè)權(quán)制度改革是一項系統(tǒng)工程，靠零敲碎打不行，靠碎片化修補也不行，應把握改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，不斷改革不適應實踐發(fā)展要求的體制機制，做出頂層謀劃，要把長遠制度建設同解決突出問題結(jié)合起來，把整體推進同重點突破結(jié)合起來，把試點探路同推動面上改革結(jié)合起來，把改革創(chuàng)新同法律法規(guī)“立改廢”結(jié)合起來，革故鼎新，秉承用制度保駕推進礦業(yè)權(quán)管理工作的法制化、制度化、規(guī)范化，提供更加“給力”的法律保障[7]，這對樹立礦業(yè)權(quán)監(jiān)管權(quán)威至為關(guān)鍵。

要堅持改革于法有據(jù)，做到正確處理改革與法治的關(guān)系，實現(xiàn)在法治下推進改革、在改革中完善法治。當前亟待加快《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)的修改進程，形成新形勢下礦產(chǎn)資源保護與礦業(yè)發(fā)展的法律保障?？偨Y(jié)評估出臺礦業(yè)權(quán)出讓制度，選準“治道”，完善礦業(yè)權(quán)出讓制度實施的配套法律法規(guī)，做好整體統(tǒng)一推進的頂層設計，制定相關(guān)政策措施，指導礦業(yè)權(quán)出讓制度改革與發(fā)展，這是新形勢下礦業(yè)發(fā)展、礦產(chǎn)資源管理制度建設迫切之需要。

4.2 尊重地質(zhì)規(guī)律和市場規(guī)律，實施分類管理，構(gòu)建有效的礦業(yè)權(quán)出讓機制

新時代重點項目和民生所需長期存在的資源剛性需求將繼續(xù)保持強勁增長態(tài)勢，以地質(zhì)規(guī)律和市場規(guī)律為基本遵循，深入推動市場化配置礦產(chǎn)資源改革。不論重點項目還是民生所需，均應在兼顧生態(tài)和市場原則下，規(guī)范完善礦業(yè)權(quán)出讓規(guī)則，調(diào)整目前的嚴管政策和區(qū)劃，充分發(fā)揮市場功能，使礦產(chǎn)資源管理宏觀調(diào)控與充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用結(jié)合，讓市場真正發(fā)揮配置資源的基礎性作用。對于供應情況日趨緊張的小礦種，礦業(yè)權(quán)設置區(qū)劃管控，要堅持辯證思維，遵循地質(zhì)規(guī)律、市場規(guī)律和當?shù)貙嶋H，可設定準入條件和門檻，在保證生態(tài)環(huán)境修復可控的前提下，把握好礦產(chǎn)開發(fā)的方向和節(jié)奏，做好現(xiàn)行制度與法律法規(guī)、政策的銜接，因時因地開放開發(fā)活動，積極探索管理方式的改革，采取既有彈性又有規(guī)制的管理措施，為發(fā)展“留白”，而不是簡單地以禁采來論處。如有時普通建筑材料用砂石土“小”礦種卻能展現(xiàn)出“大”作為。

4.3 制定有關(guān)配套政策，完善礦業(yè)權(quán)出讓制度體系，加強礦業(yè)權(quán)出讓監(jiān)管

推進生態(tài)文明建設，與礦產(chǎn)勘查活動并不矛盾，對于在生態(tài)保護紅線之外的區(qū)域，應適當允許出讓探礦權(quán)，開展礦產(chǎn)勘查工作，同時健全完善礦業(yè)權(quán)退出補償機制，對涉及保護區(qū)礦業(yè)權(quán)清理處置給予一定期限。簡政放權(quán)，加快政府職能轉(zhuǎn)變，“更好”而不是“更多”地發(fā)揮政府作用，采用一刀切的關(guān)停和凍結(jié)，不僅有違礦產(chǎn)資源市場配置的決定性作用，還有違公平、公正的市場經(jīng)濟原則。完善礦業(yè)權(quán)出讓制度，解決好探礦權(quán)歷史遺留問題，是需要研究解決的關(guān)鍵問題之一。

全國各地礦產(chǎn)資源豐富程度、資源特色、開發(fā)重點各不相同，按照礦業(yè)權(quán)出讓改革試點要求，順應改革下放審批權(quán)限，合理劃分權(quán)限，同時也需處理好礦業(yè)權(quán)管理和礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)督管理的契合度，把握好下放權(quán)限范圍、尺度，實現(xiàn)精細化監(jiān)管，在破題監(jiān)管方式、內(nèi)容上邁出更實質(zhì)性的步伐。對不同的礦種應有不同的要求和管理方式，實行分類管理，一類、二類和三類礦產(chǎn)要區(qū)別對待[8]，風險大的、投入較多成本的一、二類礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)可以順延，三類礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)可按照時限要求管理，不同的礦種、不同的規(guī)模、不同的地區(qū)以至不同時間階段，開發(fā)政策、管理方式應有所區(qū)別，實行分類管理。現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)設置方式是否符合地質(zhì)規(guī)律？政府控制投放探礦權(quán)是否符合市場規(guī)則？礦業(yè)權(quán)招拍掛前的勘查誰主導？采礦權(quán)退出后剩余儲量如何評估？這些問題都需要更加深入的研究，以便制定相應配套的辦法，這直接關(guān)系著礦業(yè)權(quán)出讓制度能否順利推進、“放管服”改革能否更加“接地氣”以及服務能否更給力等問題。

4.4 加強隊伍建設和人才培訓，充實技術(shù)力量，提升礦業(yè)權(quán)管理水平

礦業(yè)權(quán)管理是礦政管理中的一個難點問題?！拔└母飫?chuàng)新者勝”，如今改革正處于關(guān)鍵期、“深水區(qū)”、攻堅期，開弓沒有回頭箭。以“放管服”為核心的政務改革，推進簡政放權(quán)，以實現(xiàn)用政府權(quán)力的“減法”換取市場活力的“加法”。當前從改革的全局性和系統(tǒng)性而言，要抓好前瞻謀劃，加強新政策出臺前后的輿論引導與技術(shù)培訓，提升基層工作人員準確領會和掌握改革精神和要求的能力，并賦予相應的編制資源和財力保障，這是基層對各類制度改革創(chuàng)新和政策調(diào)整過程中，最為期盼的安排之一，也是保證改革順利渡過“深水區(qū)”、啃下“硬骨頭”的一個重要關(guān)鍵環(huán)節(jié)。基層礦政管理的技術(shù)力量，特別是骨干技術(shù)力量不足，應把制度創(chuàng)新和管理體制協(xié)同創(chuàng)新結(jié)合起來，厘清基層可承接能力，切實突破制約礦業(yè)權(quán)出讓制度改革向前推進中的“中梗阻”，全力打通改革的“最后一公里”。