秘魯?shù)牡V業(yè)發(fā)展與礦業(yè)投資環(huán)境

何金祥，劉 偉

（自然資源部信息中心，北京100830）

秘魯?shù)V產(chǎn)資源豐富，是拉美地區(qū)最大的礦業(yè)國，也是我國對外礦業(yè)投資的主要目標國之一。秘魯還是拉美地區(qū)第一個同我國簽署自由貿(mào)易與戰(zhàn)略聯(lián)盟協(xié)議的國家。本文試圖在項目工作基礎(chǔ)上，對秘魯近年來的礦業(yè)發(fā)展狀況、走勢和礦業(yè)投資環(huán)境問題作一簡要分析和討論，以為我國礦業(yè)企業(yè)和相關(guān)人士提供參考和服務。

1 礦業(yè)在秘魯國家經(jīng)濟中的重要性

1.1 占GDP比重

礦業(yè)是秘魯最重要的產(chǎn)業(yè)之一，近年來礦業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好，對國家經(jīng)濟貢獻突出。根據(jù)可得資料，2015年，采礦業(yè)對秘魯GDP的貢獻達到15%[1]，是美洲地區(qū)礦業(yè)對GDP貢獻率最高的國家之一。

1.2 吸引外國投資的最主要行業(yè)

礦業(yè)是秘魯吸引外國投資的最主要行業(yè)。據(jù)相關(guān)資料，2016年，秘魯?shù)V業(yè)吸引的外國投資占秘魯全國的約一半左右。

1.3 最主要的出口創(chuàng)匯行業(yè)

礦產(chǎn)品出口是秘魯最重要的商品出口，過去5年來，每年礦產(chǎn)品出口額達到400億美元以上，占秘魯全國商品總出口額的65%以上[2]。中國則是秘魯?shù)V產(chǎn)品出口的最主要目的地之一。

1.4 重要的就業(yè)行業(yè)

礦業(yè)是秘魯最重要的提供就業(yè)的行業(yè)。據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局資料，2014年，與采礦活動直接有關(guān)的就業(yè)人員是19.5萬人，受采礦業(yè)支撐的秘魯總?cè)藛T數(shù)目達到781.4萬人[3]，占秘魯全國總勞動力（1750萬）的44.6%。

1.5 最主要的稅收來源行業(yè)

采礦稅收是秘魯最主要的稅收來源之一。據(jù)相關(guān)資料，2017年，采礦稅收占秘魯全國總稅收來源的三分之一左右。

2 主要礦產(chǎn)資源及儲量

秘魯是世界重要的銀、銅、鉛、鋅等礦產(chǎn)資源國之一，其銀、銅、鉛和鋅礦儲量分別占世界總儲量的17.5%、10.3%、6.8%和12.2%。此外，金礦儲量也在世界上占有一定地位，約占世界總儲量的4.3%。2017年秘魯主要礦產(chǎn)資源儲量如表1所示。

目前，秘魯還有數(shù)百個正在進行的礦產(chǎn)勘查項目，如La Granja銅金勘查項目、Haquira金銅勘查項目、Anta Kori金銅鉬多金屬勘查項目、Pampa el Toro Iron Sands鐵礦勘查項目、Macusani Plateau鈾礦勘查項目、Hilarion鉛鋅礦勘查項目、San Gregorio鉛鋅勘查項目、Bayovar磷酸鹽勘查項目、Sechura磷酸鹽勘查項目等，可為秘魯提供大量額外的銅、金、鉬、鉛、鋅、銀、鈾和磷酸鹽等礦產(chǎn)資源。

3 主要礦產(chǎn)品生產(chǎn)

秘魯是世界第七大礦產(chǎn)品生產(chǎn)國[4]。2017年，其銅、鉬、金、鉛、鋅、銀、錫等礦產(chǎn)品產(chǎn)量分別占世界總產(chǎn)量的12%、9.0%、4.6%、6.3%、9.9%、16.1%和4.8%。秘魯是世界第二大銅和銀生產(chǎn)國，第三大鋅生產(chǎn)國，第四大鉛和鉬生產(chǎn)國，第五大錫生產(chǎn)國，第六大金生產(chǎn)國。過去5年，秘魯主要金屬礦產(chǎn)品產(chǎn)量如表2所示。

表1 2017年秘魯主要礦產(chǎn)儲量

表2 過去5年秘魯主要礦產(chǎn)品產(chǎn)量

4 礦業(yè)管理的主要法律與礦業(yè)管理基本特點

4.1 主要礦業(yè)法律

《秘魯通用采礦法》（General Mining Law 1992）是秘魯?shù)V業(yè)管理的最主要法律，其確立了秘魯?shù)V業(yè)管理的基本框架、原則和方式，包括礦業(yè)活動進行的方式、采礦權(quán)持有者的權(quán)利與義務、早期工程建設(shè)、開發(fā)與采礦活動、土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)有效費與不遵守最低投資要求所面臨的處罰、采礦協(xié)議、采礦問題的行政管轄以及礦山勞動健康與安全等[5]。

《秘魯通用采礦法》建立在民法體系基礎(chǔ)之上，把礦業(yè)權(quán)定義為一種財產(chǎn)權(quán)，因此可以轉(zhuǎn)讓、抵押等。

《秘魯通用采礦法》確立了4種類型的（礦業(yè)）特許權(quán)形式。它們是：礦業(yè)特許權(quán)、加工特許權(quán)、通用工程特許權(quán)和采礦運輸特許權(quán)。其中，礦業(yè)特許權(quán)授權(quán)其持有者在指定面積范圍內(nèi)開展金屬和非金屬礦產(chǎn)的勘探活動和開發(fā)活動。礦業(yè)特許權(quán)一般最小面積為100hm2，最大面積為1000hm2，其由秘魯?shù)刭|(zhì)、采礦和冶金研究院授予；另外3種特許權(quán)則由能源礦山部總采礦辦公室授予。秘魯法律規(guī)定，任何與這些特許權(quán)有關(guān)的行動或協(xié)議必須要在采礦權(quán)登記處進行登記，方能產(chǎn)生效力。

除《秘魯通用采礦法》外，影響秘魯采礦業(yè)活動的其他法律包括《秘魯憲法》、《秘魯民法典》、《通用環(huán)境法》、《規(guī)范采礦環(huán)境責任法》、《水利資源法》、《地方社區(qū)通用法》、《通用公司法》、《通用公共注冊法》、《工作健康與安全法》、《采礦權(quán)利金法》、《礦山關(guān)閉法》等。

4.2 礦業(yè)管理基本特點

4.2.1 主要礦業(yè)管理機構(gòu)

秘魯?shù)V業(yè)管理的主要機構(gòu)是能源礦山部。其主要職能是制定國家的能源和礦業(yè)政策、對礦業(yè)開發(fā)活動進行宏觀管理和調(diào)控等。主要工作使命是：①促進均衡、高效、有競爭力地使用和開發(fā)能源資源，優(yōu)化私人投資，在農(nóng)村電氣化過程中，滿足可替代能源的需要和利用；②促進采礦業(yè)發(fā)展，推動私人投資和法律上的穩(wěn)定性，在小規(guī)模采礦中，鼓勵利用清潔能源技術(shù)；③在能源和采礦公司中，促進環(huán)境保護，鼓勵私人實體、消費者和社會間的友好關(guān)系；④制定和實施采礦和能源業(yè)發(fā)展規(guī)劃，高效和有效地實施資源管理。

秘魯?shù)刭|(zhì)、采礦和冶金研究院（Geological,Mining and Metallurgical Institute） (INGEMMET)是礦業(yè)活動的具體管理部門，主要負責監(jiān)督、指導秘魯全國與地質(zhì)、采礦、選礦和冶煉等有關(guān)的各項活動，包括礦業(yè)許可證發(fā)放、礦山開發(fā)計劃的審批等。另據(jù)資料，INGEMMET主要負責對大、中型礦業(yè)項目礦業(yè)特許權(quán)證的發(fā)放；而對小規(guī)模采礦項目，則由區(qū)域能源和礦山董事會（Regional Directorate of Energy and Mines）負責發(fā)放[6]。

秘魯其他礦業(yè)管理機構(gòu)包括環(huán)境部、國家環(huán)境認證局、能源與礦業(yè)投資監(jiān)督局以及環(huán)境評估與執(zhí)行局等。

4.2.2 礦業(yè)管理基本原則

礦產(chǎn)資源屬于國家。對于礦產(chǎn)資源的勘探和開發(fā)，政府一般通過授予特許權(quán)的方式由私營公司開展，但政府本身也有權(quán)通過國有采礦公司進行采礦活動。

秘魯?shù)牡V業(yè)權(quán)授予一般建立在“先來者，先服務”基礎(chǔ)上。但如果申請者在相同時間內(nèi)提出申請，則一般通過拍賣活動授予。要保持礦權(quán)許可證有效，礦權(quán)持有者每年必須要支付一定的有效費（一般是每公頃3美元；對小規(guī)模采礦活動，年費是每公頃1美元）。有效費計算建立在礦權(quán)區(qū)面積基礎(chǔ)上。如果連續(xù)兩年不支付有效費，則礦權(quán)許可證被吊銷。

秘魯?shù)牡V業(yè)特許權(quán)一般無期限限制，但會因種種原因如違法、未滿足投資和生產(chǎn)要求等而被終止。

對礦業(yè)特許權(quán)的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)首先必須要通過行政程序。只有在行政手段用盡的情況下，方能采用司法程序。

4.2.3 開展礦業(yè)活動的基本要求

在秘魯開展礦業(yè)活動，首先是必須要獲得礦業(yè)特許權(quán)（證），其次是必須要嚴格履行法定義務，包括嚴格實施環(huán)境與生態(tài)保護以及水資源保護，相關(guān)有害物質(zhì)不能超過允許排放的最大量等。通常在開展礦業(yè)活動前，需要先獲得下列授權(quán)和證書：

1）環(huán)境證書/文件和所有其他適用的環(huán)境許可證：①對僅構(gòu)成些微環(huán)境影響的礦業(yè)項目或活動，一般僅需要環(huán)境影響報告；②對僅構(gòu)成中度不利影響的礦業(yè)項目或活動，一般需要半詳細的環(huán)境影響研究；③對有較大環(huán)境影響的礦業(yè)項目或活動，一般需要詳細的環(huán)境影響研究。

2）水許可證，包括水資源利用許可證、廢水排放授權(quán)書或再利用/處理水授權(quán)書。

3）土地使用權(quán)。

4）固體廢物管理和處理。

5）目標區(qū)不存在考古遺跡的證書。

6）為建設(shè)和采礦目的，使用炸藥的授權(quán)。

7）受控制物品和化學品使用登記和授權(quán)。

8）采礦計劃的批準。

9）空氣和土壤保護。

10）采礦運作證書。

11）礦山關(guān)閉計劃的批準和相關(guān)保證金等。

5 主要礦業(yè)管理政策和規(guī)定

5.1 礦業(yè)投資政策

秘魯奉行鼓勵外國礦業(yè)投資的政策，歡迎外國投資。外國人或?qū)嶓w與本國國民或?qū)嶓w一視同仁，并享有相同的政策和待遇。對外國公司投資的股權(quán)比例沒有限制。對當?shù)赝林?、團體或?qū)嶓w在外國投資公司中的持股比例也沒有要求。

為鼓勵礦業(yè)投資，秘魯政府還制定有稅優(yōu)惠政策，包括：

1.增值稅（VAT）的早期恢復。為促進礦業(yè)投資，對還沒有投入生產(chǎn)的和還處在勘探階段的礦業(yè)特許權(quán)持有者就建立了VAT恢復體制。

2.稅收折舊：對簽有（稅）穩(wěn)定協(xié)議的采礦公司，實施特別折舊年率（5%～20%）。對無論是否簽定有稅穩(wěn)定性協(xié)議的采礦公司來說，采礦活動所使用的機械和設(shè)備的稅收折扣達到20%。

秘魯（憲法）和法律規(guī)定，保護外國投資者權(quán)益，財產(chǎn)權(quán)不受侵犯。外國投資財產(chǎn)沒收只在極少特殊情況下（如涉及國家安全等）發(fā)生，同時財產(chǎn)沒收必須要給予補償。

除非獲得（最高法院的）事先授權(quán)，否則外國實體不能在距秘魯國家邊界50km的范圍內(nèi)獲取礦業(yè)權(quán)，這也是外國實體與秘魯本國實體的最大區(qū)別。

秘魯對礦產(chǎn)品出口沒有限制，但出口產(chǎn)品如是金，則所有參與貿(mào)易和精煉金礦產(chǎn)的個人和實體均需在秘魯金交易商和生產(chǎn)商特別注冊處進行登記注冊。

5.2 礦產(chǎn)勘查政策

在秘魯，普查活動不需要政府批準，是完全自由開放的。但礦產(chǎn)勘探、開發(fā)、處理和運輸?shù)刃枰全@得政府批準，即獲得礦業(yè)特許權(quán)[5]。

在秘魯，勘探項目可大致分為兩種類型。類型Ⅰ，基本特點是：①鉆機平臺數(shù)不超過20個；②擾動區(qū)面積小于10hm2；③建設(shè)坑道總長度不超過50m。此類勘探項目一般僅需提交一個環(huán)境影響報告，并自動獲得批準。但如果此類項目有下列情況：①位于保護的自然區(qū)內(nèi)或緩沖區(qū)內(nèi)；②項目以確定放射性物質(zhì)的存在為目的；③平臺、鉆孔、探槽、坑道等，位于特別的環(huán)境敏感區(qū)（如冰川、泉水、水井、保護土地、原始森林等）內(nèi)；④項目區(qū)涵蓋采礦環(huán)境應急區(qū)等，則不能獲得自動批準，一般需要先獲得能源礦山部的明確批準。類型Ⅱ，是包含下列特點的勘探活動：①鉆探平臺超過20個；②擾動區(qū)面積超過10hm2，包括鉆機廠、探槽、輔助設(shè)施和進入道路等；③坑道建設(shè)總長度超過50m。這類勘探項目一般需要準詳細的環(huán)境影響研究（報告），并要獲得批準。

礦業(yè)特許權(quán)持有者每年需向能源礦山部提交一份“統(tǒng)一年度報告”，提供在礦業(yè)特許權(quán)區(qū)域范圍內(nèi)完成的（勘探）工作。

秘魯對礦業(yè)權(quán)的交易（轉(zhuǎn)讓）沒有限制。礦業(yè)特許權(quán)可通過協(xié)議在各方間自由轉(zhuǎn)讓，不需要獲得政府的同意或批準。

礦業(yè)特許權(quán)可以抵押。當事人之間同意的礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押或其他處分行為都可在公共登記處進行登記。登記為礦權(quán)持有者提供公示，并有執(zhí)行上的優(yōu)先權(quán)。

政府官員，包括總統(tǒng)、議員、法官、部長、檢察官等在位時，不能參與勘探與采礦活動。

5.3 礦產(chǎn)開發(fā)政策和規(guī)定

根據(jù)《秘魯通用采礦法》，礦業(yè)特許權(quán)持有者需要遵守最低年生產(chǎn)門檻要求。截至2018年底，礦業(yè)特許權(quán)持有者，最低年生產(chǎn)門檻是每年每公頃一秘魯稅單元（約1160美元）。自特許權(quán)授予之日起10年后的第一個半年，未滿足最低年生產(chǎn)門檻的，則會被罰款，大致等價于每年每公頃最低生產(chǎn)值的10%。直到特許權(quán)授予日期的第50個周年紀念日[7]。在15年后，如果：①持有者支付了罰金，并在礦業(yè)特許權(quán)區(qū)域內(nèi)進行了10倍罰款以上的投資；或②遇到不可抗拒事件，則礦業(yè)特許權(quán)有效期可額外增加5年。如果在這之后礦權(quán)持有者仍沒有達到最低生產(chǎn)要求，則礦業(yè)特許權(quán)自動失效并終止。

礦業(yè)特許權(quán)持有者不僅可開采主金屬，也有權(quán)開采次要金屬。礦業(yè)特許權(quán)持有者可向INGEMMET提交（或備案）細劃分要求，以將該礦業(yè)特許權(quán)分離成兩個或更多特許權(quán)。礦業(yè)特許權(quán)可被抵押，如果被抵押，則需要債權(quán)人或債權(quán)持有人的同意或授權(quán)，并在公共登記處進行登記。

開展采礦活動，每年需要向礦山能源部提交一份DAC，內(nèi)容主要是上一年期間所開展的礦業(yè)活動信息，包括采礦活動持有者、礦業(yè)特許權(quán)、礦產(chǎn)品生產(chǎn)和投資、在相關(guān)區(qū)域進行的可持續(xù)開發(fā)活動以及部要求的其他信息等，該內(nèi)容主要用于編制秘魯?shù)V業(yè)活動統(tǒng)計報告。

在每月結(jié)束的10天內(nèi)，采礦活動持有者需要提交有關(guān)生產(chǎn)和安全進展方面的采礦統(tǒng)計報告，該信息將被部用在編制采礦統(tǒng)計調(diào)查報告中。

5.4 礦山環(huán)境政策

秘魯法律規(guī)定，采礦權(quán)持有者在進行采礦活動時，有義務以可持續(xù)的方式保護環(huán)境，包括控制廢氣和廢水排放、處理所有由采礦活動產(chǎn)生的副產(chǎn)品、控制可能造成損害的有害物質(zhì)含量等，確保可能對環(huán)境造成損害的物質(zhì)和元素不超過現(xiàn)行規(guī)章所允許的最大含量。在采礦活動過程中引發(fā)的損害，由礦權(quán)持有人負責。

秘魯國家環(huán)境影響評估體系法規(guī)定，凡最終可能引發(fā)環(huán)境損害的人類活動都要經(jīng)受國家環(huán)境影響評估體系評估，因此，在某一層級環(huán)境證書下開展的礦業(yè)活動都必須要描述其最直接的環(huán)境問題、預期的環(huán)境影響、避免或減少相關(guān)損害到可接受水平的必要措施和步驟等。

秘魯管理礦山環(huán)境的法律主要是《通用環(huán)境法》和《通用采礦法》，違反環(huán)境法中相關(guān)規(guī)定的最大罰款是30000稅單元[5]。

5.5 土地準入

礦權(quán)持有者必須要尊重土地所有者或占用者的權(quán)利。沒有土地所有者或占用者的同意，礦權(quán)持有者不能侵犯這種財產(chǎn)權(quán)或地表使用權(quán)。

如果土地所有者是政府，礦權(quán)持有者應向秘魯國家國有財產(chǎn)局啟動一個規(guī)范的購買程序。如果土地所有者是一個地方社區(qū)，則需要社區(qū)批準，并達成一個協(xié)議。如果是一個未占用土地或無人要求的土地，則礦權(quán)所有者自動有權(quán)使用該土地，無需授權(quán)，也無需付費。

5.6 礦業(yè)稅費

秘魯公司稅為29.5%，紅利預扣稅為5%，增值稅為17%，采礦權(quán)利金為1%～12%。秘魯也對金屬礦產(chǎn)資源的運作利潤征收特別采礦稅，稅率為2%～8.4%。此外，在某些情況下，秘魯還對與政府簽署稅穩(wěn)定協(xié)議的企業(yè)，針對金屬礦產(chǎn)資源的運作利潤，征收4%～13.12%的特別采礦貢獻金。采礦權(quán)利金、特別采礦稅和特別采礦貢獻金可在公司收入稅應納稅額中扣除。

6 礦業(yè)發(fā)展走勢與礦業(yè)投資環(huán)境討論

6.1 礦業(yè)發(fā)展走勢

我們分析認為，未來一個時期，秘魯?shù)V業(yè)發(fā)展走勢仍較為良好，這至少可從以下幾個方面得到支持。

6.1.1 礦產(chǎn)勘查勢頭強勁

過去5年來，秘魯固體礦產(chǎn)勘查投入一直位于世界前10名，是世界上最重要的固體礦產(chǎn)資源勘查市場之一。每年礦業(yè)獲得的勘查投資最少都在4億美元以上，占世界預算勘查投資總額的5.2%～6.4%，2014～2018年，秘魯固體礦產(chǎn)勘查預算投入及其在世界上的排名如表3所示。

表3 過去5年秘魯固體礦產(chǎn)勘查預算投資及在世界上的排名

6.1.2 后備資源保障較充分

按照2017年秘魯主要金屬礦產(chǎn)品產(chǎn)量計算，秘魯現(xiàn)有的銅儲量至少夠生產(chǎn)34年，金至少夠生產(chǎn)15年，鉛鋅至少夠生產(chǎn)20年，鉬至少夠生產(chǎn)78年，銀至少夠生產(chǎn)22年等，保障年限較高。

6.1.3 主要礦產(chǎn)品生產(chǎn)穩(wěn)定

過去5年中，秘魯主要礦產(chǎn)品生產(chǎn)雖有一些變化，但沒有大起大落現(xiàn)象，可認為是總體保持穩(wěn)定，見圖1。

圖1 過去5年秘魯主要礦產(chǎn)品生產(chǎn)走勢

6.1.4 政府鼓勵礦業(yè)發(fā)展的政策和戰(zhàn)略沒有任何放松跡象

進入21世紀以來，秘魯歷屆政府都十分重視礦業(yè)發(fā)展，鼓勵礦業(yè)投資。近年來，秘魯政府更是把采礦業(yè)明確列為國家經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略性行業(yè)之一，并強化相關(guān)支持措施，如進一步明確礦業(yè)投資的稅收優(yōu)惠措施等，希望更大程度引領(lǐng)和支持礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展與健康發(fā)展。

6.1.5 主要礦產(chǎn)品貿(mào)易伙伴經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展

秘魯?shù)牡V業(yè)經(jīng)濟高度依賴外部需求，特別是東亞和歐洲地區(qū)的需求。未來一個時期，東亞地區(qū)特別是中國、印度等國經(jīng)濟將繼續(xù)保持穩(wěn)定的增長，這勢必會為秘魯?shù)牡V業(yè)發(fā)展提供良好的外部條件和環(huán)境。

6.2 礦業(yè)投資環(huán)境分析與討論

秘魯是礦產(chǎn)資源大國，礦業(yè)政策積極穩(wěn)定，民主體制較為健全，政治總體較為穩(wěn)定，是世界礦業(yè)投資的熱點國家之一，事實上也是礦業(yè)活動受到世界關(guān)注的國家之一。

為切實為我國礦業(yè)企業(yè)“走出去”提供服務，客觀認識秘魯?shù)牡V業(yè)投資環(huán)境，同時也為加強和深化我們的研究工作，筆者采用15個主要因素（政治穩(wěn)定性、資源潛力、礦業(yè)政策一致性、礦業(yè)管理的規(guī)范性與可預見性、勘探與開發(fā)條件的穩(wěn)定性、礦山環(huán)境保護要求、基礎(chǔ)設(shè)施條件、土地準入、礦業(yè)稅費水平、政府管理框架和辦事效率、工會合作態(tài)度、地質(zhì)資料可得性、采礦工業(yè)重要性、資源民族主義、與中國關(guān)系）和四等級（優(yōu)、良、一般和偏差）劃分原則，對秘魯?shù)牡V業(yè)投資環(huán)境進行了認真評估和分析。在上述15個主因素評估打分中，有12個主因素獲得“有利”和“較有利”評分等級，同時政治穩(wěn)定性得分獲得“一般有利”―“較有利”等級，而礦產(chǎn)潛力得分則為“有利”等級，據(jù)此，按照我們建立的評判標準，秘魯?shù)V業(yè)投資環(huán)境應屬“良”等級。

目前我國在秘魯進行礦業(yè)投資活動的一些企業(yè)，經(jīng)營狀況算是良好，但出現(xiàn)的相關(guān)問題也需要我們加以注意，包括環(huán)境標準、社會責任標準和管理透明性等。此外，我們認為，對南美國家時常出現(xiàn)的匯率風險、罷工風險等也應有高度警惕和應變措施。