加拿大水資源管理體系研究及啟示

徐君萍，唐曉嵐，王奕文

（南京林業(yè)大學風景園林學院，江蘇 210037）

水資源對于人類社會的發(fā)展有著不言而喻的重要性。我國由于早期對水資源的不合理利用以及經(jīng)濟發(fā)展帶來的嚴重污染，導致水資源面臨匱乏的危機。我們迫切需要學習其他國家在水資源管理方面的經(jīng)驗和做法，來完善我國的水資源管理體系。

加拿大位于北美洲最北端，國土面積998萬km2，是一個擁有著豐富自然資源的發(fā)達國家?，F(xiàn)今對于加拿大水資源的研究主要集中在省級水資源利用、流域水資源保護以及水資源綜合保護等方面。楊杰、徐嘉等對加拿大不列顛哥倫比亞省、艾伯塔省等省的水資源利用進行了研究；楊朝暉、王莉等對加拿大流域管理體系進行了研究；孫鋒對加拿大水資源綜合利用進行了研究。雖然已經(jīng)有較多的學者對加拿大水資源管理體系進行了分析，但是缺乏對加拿大水資源管理體系完整、系統(tǒng)的研究。本文梳理了加拿大水資源管理理念、組織體系、法律體系以及綜合管理的特點，并對我國水資源保護提出了建議。

1 加拿大水資源管理體系的基本現(xiàn)狀

1.1 加拿大水資源管理體系的變遷

加拿大水資源管理主要分為三個階段（圖1），分別是水資源開發(fā)階段、水資源管理階段以及可持續(xù)發(fā)展階段。在水資源開發(fā)階段，聯(lián)邦和省政府將水資源的開發(fā)與經(jīng)濟發(fā)展結(jié)合起來，不加限制的水資源開發(fā)導致水質(zhì)嚴重降低。因此，在1970年，加拿大聯(lián)邦政府頒布了《水法》，這部法律標志了水資源無限制開發(fā)時代的結(jié)束和水資源綜合開發(fā)時代的到來。在水資源管理階段，聯(lián)邦政府將水資源作為一種消費性資源，主要強調(diào)水資源的規(guī)劃。1987年，加拿大聯(lián)邦政府頒布了《加拿大聯(lián)邦水政策》，標志著水資源的使用進入可持續(xù)發(fā)展階段。

加拿大聯(lián)邦政府通過科學技術及信息工作，管理范圍從單一的水資源領域擴展到整個廣泛的生態(tài)領域，從而實現(xiàn)了水資源的可持續(xù)發(fā)展。

圖1 加拿大水資源管理理念演變

1.2 組織體系

加拿大是一個高度分權的聯(lián)邦制國家，這種國家體制對環(huán)境治理（包括水資源治理）具有重要意義。根據(jù)加拿大憲法，漁業(yè)、航海、聯(lián)邦土地和國際水域管理通常是聯(lián)邦政府的責任。水資源和供水管理則是省/地區(qū)政府的責任。聯(lián)邦政府主要負責法律政策框架的制定和監(jiān)督，省/地區(qū)政府被賦予了相當大的立法權。同時，還有一些聯(lián)邦層面的機構(gòu)，如加拿大環(huán)境部、地區(qū)委員會等，共同實施對加拿大水資源的管理（圖2）。

圖2 加拿大水資源治理結(jié)構(gòu)

20世紀末到21世紀初，加拿大水資源的管理工作一直處在由水資源的規(guī)劃到水資源可持續(xù)發(fā)展的重新定位和結(jié)構(gòu)調(diào)整的改革時期。在可持續(xù)發(fā)展理念指導下，同時也為了滿足可持續(xù)水管理的需要，加拿大聯(lián)邦政府、省政府及地方政府的水資源管理機構(gòu)都進行了大規(guī)模的改革。

聯(lián)邦政府水資源管理機構(gòu)的改革以強化對水資源的綜合管理為目標，主要體現(xiàn)在加拿大聯(lián)邦環(huán)境部、漁業(yè)與海洋部、農(nóng)業(yè)部等政府部門在機構(gòu)重組中加強了涉及水資源管理機構(gòu)的設置。

同時，起承上啟下作用的省政府，成立了專門的水資源管理機構(gòu)，并將原來分布于政府諸多機構(gòu)的水資源管理的權力集中于一個或少數(shù)幾個機構(gòu)。例如安大略省的水資源管理被主要集中在自然資源部、環(huán)境部和農(nóng)業(yè)部等。

各地方政府水資源管理的機構(gòu)也作出適當?shù)恼{(diào)整以適應省政府水資源管理機構(gòu)的重組，使集中后的省政府水資源管理機構(gòu)的各項水資源管理政策能被高效執(zhí)行。除此之外，加拿大還成立了一些組織協(xié)會，對國家水資源的使用、水環(huán)境的管理與治理起監(jiān)督作用。如加拿大流域規(guī)模組織管理機構(gòu)，主要負責與政府部門對加拿大境內(nèi)的流域管理與監(jiān)督。

理論上，加拿大水資源管理結(jié)構(gòu)的每一層級的相互交織都是來保證水資源的合理利用與開發(fā)。然而，在實際實施過程中，層級之間的協(xié)調(diào)與信息交流存在滯后性、共享性較差、時效性差等多種問題，從而制約了水資源管理的可持續(xù)發(fā)展。目前，加拿大水資源的管理結(jié)構(gòu)是：聯(lián)邦政府主要負責對水資源的研究、開發(fā)和利用進行監(jiān)督；省和地區(qū)政府作為水資源的所有者，主要負責對水資源的管理，針對本省的水資源特征進立水資源管理系統(tǒng)，并輔以相關的法律及政策框架；市級政府和社會組織負責水資源的分配管理、績效監(jiān)測和維護作業(yè)。

1.2.1 聯(lián)邦政府水資源管理

加拿大水資源的管理主要在省政府層面，聯(lián)邦政府主要負責法律政策框架的制定和監(jiān)督。同時，聯(lián)邦政府對聯(lián)邦土地（例如國家公園）、聯(lián)邦設施（辦公大樓、科學實驗室、軍事基地等）及港口和機場等負有責任，邊界和跨界水問題也是由聯(lián)邦政府負責。聯(lián)邦政府還成立了聯(lián)邦-省-地區(qū)水資源委員，向各省和地區(qū)提供科學的技術知識。例如加拿大聯(lián)邦政府衛(wèi)生機構(gòu)與美國共同制定了涵蓋圣克萊湖、底特律湖和從蘇必利爾湖到休倫湖范圍的美國-加拿大邊界水域的污染控制方案。

1.2.2 省/地區(qū)水資源管理

根據(jù)加拿大憲法，省政府對于大部分的自然資源（包括水資源）擁有所有權，因而省政府對于其行政邊界內(nèi)的水資源擁有管理權。

在過去的一個世紀，省/地區(qū)政府已經(jīng)逐漸熟悉了憲法所賦予他們在水資源管理方面的職責，并且可以根據(jù)本地區(qū)的需求和條件作出修改，省/地區(qū)政府在水資源管理方面擁有絕對的決定權。具體來說，省政府對于本省的各種水事務都有立法權，其中包括民用與工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)灌溉、污染防治、水電開發(fā)等。

圖3說明，在省級政府層面，省與省之間在水資源治理方面的部委名稱和機構(gòu)的數(shù)量也存在著較大的差異。雖然聯(lián)邦政府會提供一個水資源管理框架，但是各省政府和地區(qū)在管理實踐的過程中會依據(jù)實際情況作出調(diào)整。

圖3 加拿大省政府中與水資源管理有關的部門

1.2.3 地區(qū)政府和社會組織水資源管理

加拿大的市政管理是指地方一級的管理，市政府只掌握省或地區(qū)政府提供的權力并承擔責任。一般來說，市政責任包括水資源的從源頭開始到所有技術和行政的管理，包括對市級水資源的維護、監(jiān)測和實施管理等，其承擔責任的程度也主要取決于水資源的類型、質(zhì)量以及省/地區(qū)的管理要求。

加拿大也成立了一系列的社會組織及委員會來參與水資源的管理。例如由聯(lián)邦和省的環(huán)境與居民健康委員會組成的飲用水委員會，通過制定了飲用水的國家準則，給聯(lián)邦和省政府制定飲用水標準提供了依據(jù)。此外，加拿大環(huán)境資源協(xié)會通過提供討論流域水問題、洪水管理等水問題的平臺，來促進水資源的可持續(xù)開發(fā)和利用。

1.3 法律體系

加拿大主要的水資源立法在20世紀70年代開始大規(guī)模形成。在1970年以前，加拿大水資源存在開發(fā)較大、利用率較低、水質(zhì)下降等多種問題，其后頒布了一系列法律來改善水資源管理的現(xiàn)狀。

1.3.1 聯(lián)邦法律

聯(lián)邦政府主要制定了《水法》《環(huán)境保護法》及《聯(lián)邦水事政府法》等（表1）。其中1990年制定的《水法》是加拿大水資源管理的基本法，也是綱領性文件，規(guī)定了水資源管理的總戰(zhàn)略，并在其第一部分就強調(diào)了聯(lián)邦和省在水資源管理方面的責任以及水資源規(guī)劃等。

1.3.2 省/行政區(qū)法律

加拿大共有10個省及3個行政區(qū)，各省和行政區(qū)政府都需根據(jù)本地區(qū)的實際情況制定不同的法律政策，如西北地區(qū)的《北極污染防治法》；育空地區(qū)的《育空水域法案和條例》等（表2）。所有地區(qū)的環(huán)境保護法第一條都會說明本法律的目的在于根據(jù)保護環(huán)境的目標來促進本地區(qū)水資源的可持續(xù)利用。

表1 加拿大聯(lián)邦政府對水資源制定的法律法規(guī)

表2 加拿大省/地區(qū)政府對水資源制定的法律法規(guī)

2 加拿大水資源的管理

2.1 水邊界的處理——國際邊界委員會

加拿大與美國在邊界上有8891 km的界線重合，其中大部分以河流為主，因此，兩國創(chuàng)建了一個國際機構(gòu)——美加國際邊界委員會，來處理兩國邊界問題。美加國際邊界委員會具備規(guī)模小、職責專一、獨立行使權力和不受政府干擾等特點。

1948年，美加國際邊界委員會提出了一項針對邊界水域的污染控制方案，該方案的范圍涵蓋圣克萊爾湖、底特律湖和從蘇必利爾湖到休倫湖的圣納里斯河。

該項方案主要是針對所有的廢水，包括生活污水、雨水和工業(yè)廢水等，在排入兩國交界的河流時都應該具有這樣的狀態(tài)：它們不會在渾濁的水域中產(chǎn)生條件，這將對這些水的使用產(chǎn)生不利影響。

該方案對于引起水污染的原因作了細致的分類，主要分為衛(wèi)生污水、雨水和化學污水。在化學廢物排水中，主要有酚類、除酚醛樹酯外的化學廢物、高度有毒的廢物以及脫氧廢物。這些化學廢物在排放到兩國邊界的河湖之前，都需按嚴格的標準處理（表3）。

表3 美加邊界水域污染控制方案

2.2 流域管理中聯(lián)邦政府、省/地區(qū)政府和市級政府的分工與合作

作為世界五大淡水湖之一的加拿大安大略湖的水資源管理，則最能反映聯(lián)邦政府、省政府和地區(qū)政府之間的交流協(xié)作。安大略湖作為加拿大和美國共同的邊界湖泊，以及加拿大國內(nèi)重要的淡水資源，同時還是漁業(yè)和航運的重要水體，聯(lián)邦政府對其擔負著主要的管理責任，加拿大環(huán)境部、漁業(yè)海洋部等8個聯(lián)邦部門和機構(gòu)承擔著相關的責任。在省政府管理層面，安大略湖隸屬于安大略省，因此省部門中的環(huán)境部、自然資源部等都對安大略湖的可持續(xù)發(fā)展起著重要作用。此外，還有一些土著社區(qū)及社會組織對安大略湖的發(fā)展規(guī)劃也起著輔助作用。

圖4 各層面政府部門對于安大略湖水資源管理的權力職責

由圖4可見，加拿大水資源管理的權力下放，導致聯(lián)邦政府在水治理方面權力分散。對于安大略湖水資源的管理和開發(fā)，在聯(lián)邦、省和社會組織等的多方面管轄下，權力有一定的重復和交叉，缺乏有效協(xié)調(diào)水資源管理的機構(gòu)。管理碎片化始于權力的憲政劃分，并延伸到政府的各個部門，由多個部委負責。正如圖4所示，各級政府部門對于安大略湖水資源的管理，既有不同也有重疊，因此需要制定法律和政策以明確保護責任，并制定聯(lián)邦和省級的具體協(xié)調(diào)措施。

2.3 飲用水管理框架——PDCA水資源管理框架

2000年，在加拿大安大略省的沃克頓小鎮(zhèn)爆發(fā)了有史以來最為慘痛的飲用水污染事故，造成了7人死亡、25人感染溶血性尿毒癥，并最終導致2300人染病的嚴重后果。這個飲用水污染事件暴露了加拿大政府在水源保護、水質(zhì)處理、操作人員培訓和管理法規(guī)執(zhí)行等方面的問題。

加拿大的飲用水供應系統(tǒng)通常根據(jù)其類型（即所服務人口的所有權和類型）和規(guī)模（即服務人口、連接數(shù)量或交付水量）進行分類，同時也有學者將加拿大飲用水供應系統(tǒng)分類為私人（即私有，向業(yè)主和客人提供飲用水）、半公共（即私營，向公眾提供飲用水）和公共（即公有市政飲用水供應系統(tǒng)）。

在加拿大，飲用水管理為自上而下的方法，包括聯(lián)邦、省/地區(qū)和市政三級治理。從理論上講，這些層級中的每一層都是相互交織的，從源頭到水龍頭提供全國各地的安全飲用水。然而，在實踐中，治理水平之間的協(xié)調(diào)和信息共享存在挑戰(zhàn)，阻礙了有效的飲用水管理。根據(jù)目前的治理結(jié)構(gòu)，聯(lián)邦政府通過領導，研究和開發(fā)以及安全飲用水實踐建議實現(xiàn)監(jiān)督職能，同時省和地區(qū)政府規(guī)定水質(zhì)標準并進行監(jiān)管執(zhí)法，提供省級/地域飲用水管理系統(tǒng)。而省域飲用水管理系統(tǒng)又被定義為政策、程序和行政/行為控制系統(tǒng)，旨在提供和確保從源頭到水龍頭的安全飲用水。市政（即地方）一級的職能主要包括管理，績效監(jiān)測等。

針對加拿大飲用水管理方面存在的漏洞，政府引進了一種新的PDCA模式（即plan-do-checkact）,旨在通過小規(guī)模的改進來促進整個管理體系的改進。

圖5 PDCA模型

圖5的頂部框架描述了加拿大聯(lián)邦政府的責任。根據(jù)當前的治理結(jié)構(gòu)和原則，聯(lián)邦政府負責聯(lián)邦管轄區(qū)的開發(fā)和維護、與省/地區(qū)政府合作、聯(lián)邦資助以及建立加拿大飲用水質(zhì)量指導方針等。圖5的底部描述了省/地區(qū)政府負責資金分配、水質(zhì)標準的制定和維護、確保市政合作以及制定和監(jiān)督行政行為的責任。

在計劃階段，組建團隊準備水資源安全計劃是大多數(shù)質(zhì)量管理體系的第一步，團隊應當由學術界、政府、企業(yè)和社區(qū)成員共同組成。該團隊的任務是共同努力，確保后續(xù)步驟得到適當?shù)拈_發(fā)、管理和執(zhí)行。第二步是記錄并描述系統(tǒng)從集水區(qū)到消費者的飲用水供應系統(tǒng)的全面評估，評估的內(nèi)容包括完整的供水系統(tǒng)分析、適用水質(zhì)數(shù)據(jù)評估、公共衛(wèi)生事件、工廠排水記錄、危險識別和風險特征識別以及控制措施識別等。第三步通過記錄并描述合規(guī)性操作和性能監(jiān)控，以充分了解從集水區(qū)到消費者的飲用水系統(tǒng)的操作檢查和平衡。這一步驟包括記錄和描述已實施的控制措施（即監(jiān)管標準/準則），還包括建立文件和通信程序。第四步是支持計劃，例如建立標準化的衛(wèi)生習慣、操作員培訓、水源保護和標準操作程序，這些對于確保從源頭到水龍頭的高質(zhì)量飲用水都是必要的。2007年，安大略省環(huán)境部、魁北克省環(huán)境部和聯(lián)邦環(huán)境部都提出了操作員培訓、源保護和流域/水層管理的參考文件。

在第五步性能監(jiān)控階段，主要包括源頭的處理及處理后配送網(wǎng)絡內(nèi)的水質(zhì)抽樣。如果水質(zhì)波動，操作員可以處理，以確保監(jiān)管合規(guī)性和飲用水安全。同時，性能監(jiān)控還包括客戶滿意度、運營可靠性和系統(tǒng)效率。

在包括第六步和第七步檢驗階段。第六步，政府負責執(zhí)行水質(zhì)標準，省/地區(qū)責任擴大了，包括執(zhí)行計劃，如行政要求、操作員培訓和水源保護戰(zhàn)略等。第七步，對飲用水質(zhì)量進行長期的評估和審核，以確定預防策略和糾正措施。在PDCA框架中，內(nèi)部主要是市政責任，外部則是以省/地區(qū)責任為主。

在執(zhí)行階段，第八步是根據(jù)第六步和第七步的信息來采取糾正措施以消除不合規(guī)的原因。第九步是管理評審，審查的范圍也包括實施的管理系統(tǒng)的績效評估。在PDCA框架中，管理評審機構(gòu)由從聯(lián)邦政府、省/地區(qū)政府和市政級別的政府中選出的委員組成。第十步是持續(xù)改進性能，通過對各級政府進行績效考核來達到提高管理效率的目的。

3 經(jīng)驗

3.1 聯(lián)邦政府角色：協(xié)調(diào)與輔助

自20世紀70年代以來，加拿大聯(lián)邦水資源的立法尚未更新，聯(lián)邦政府目前的立法和政策框架已經(jīng)無法解決出現(xiàn)的新問題，因此，首先要對當今加拿大水資源及氣候的現(xiàn)狀提出監(jiān)測計劃，全面了解水資源在水質(zhì)、氣候、生態(tài)環(huán)境等方面的新問題；其次，聯(lián)邦政府要更新和實施加拿大1987年的聯(lián)邦水政策；最后，適當進行立法改革。

聯(lián)邦政府應建立框架為各省和地區(qū)提供模版和示例，同時在省/地區(qū)構(gòu)建試點項目，以考慮治理差異，并通過量化的績效考核來量身定制省/地區(qū)戰(zhàn)略行動計劃。

3.2 省級政府改革：指導與監(jiān)督

加拿大的水治理和管理過去一直經(jīng)歷著一個迅速變化和激烈辯論的時期。省級政府修訂了立法并引入了水資源管理方面的創(chuàng)新，如艾伯塔省的水市場，魁北克省的新公民參與式“流域組織”以及安大略省對供水基礎設施的全成本定價和會計要求。包括馬尼托巴省、安大略省和魁北克省在內(nèi)的幾個省已經(jīng)修訂了水質(zhì)標準和監(jiān)測標準。

由此可以看出，加拿大省/地區(qū)政府針對水資源管理的改進措施主要在以下方面：首先，水資源保護工作受到了重視，包括更嚴格的指導方針、更有力的監(jiān)測和監(jiān)督以及更有效的報告策略；其次，強調(diào)部門協(xié)調(diào)合作為保護水資源的手段，特別是在安大略省，土地使用和水資源使用之間的聯(lián)系導致了治理方面的重大變化，需要多個層面上各種行動者的協(xié)調(diào)；第三，采取了一系列措施來提高供水設施的效率和財務可持續(xù)性，例如保護和定價機制；第四，大多數(shù)司法管轄區(qū)試圖通過基于流域的決策機構(gòu)讓非國家行為者參與其中。

3.3 水資源管理機制：統(tǒng)一與合作

現(xiàn)今加拿大水資源直屬管理機構(gòu)是加拿大環(huán)境部（Canadian Ministers of the Environment）。根據(jù)協(xié)議規(guī)定，加拿大環(huán)境部確定優(yōu)先事項，然后參與制定可能在全國各個司法管轄區(qū)采用的方法。例如，加拿大環(huán)境部參與制定并監(jiān)督加拿大飲用水指南的制定，它一直是協(xié)調(diào)加拿大聯(lián)邦、省和地區(qū)水資源問題解決的重要部門。因此，可以通過加拿大環(huán)境部制定一系列水資源治理指導文件，如地下水資源審查和評估、管理文件，水價評估指導文件及水資源管理戰(zhàn)略方向文件等。一方面可以通過加拿大環(huán)境部來協(xié)調(diào)政府機構(gòu)降低行政成本，另一方面也可以限制聯(lián)邦政府或者省政府的自治。

4 借鑒與啟發(fā)

我國作為一個淡水資源總量位居世界前列的國家，人均水資源卻比較貧乏。在經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時，用水總量不斷上漲，用水效率低下，導致生態(tài)環(huán)境惡化，河流湖泊干涸。因此，需要借鑒加拿大水資源管理的經(jīng)驗，改善我國的水資源管理體系。

4.1 法律體系的完善

我國在水資源保護方面的法律法規(guī)，主要有《水法》、《防洪法》、《水土保持法》和《水污染防治法》這四部法律，其中《水法》是我國水資源開發(fā)利用的最基本的法律。此外，還有一些城市供水條例、水文條例及節(jié)約用水管理規(guī)定等行政法規(guī)。

加拿大全面而又系統(tǒng)的法律體系，對我國水資源保護的法律法規(guī)建設有如下啟示：①應制定水資源可持續(xù)開發(fā)和利用的綱領性文件，作為水資源管理的法律基礎；②針對每個省、市的水資源分布情況，制定出不同的水資源管理的行政法規(guī)；③我國幅員遼闊，山川河流眾多，應該制定相應的流域管理條例來對河流湖泊進行開發(fā)利用。

4.2 管理框架的革新

加拿大屬于聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦的主要職能是水資源法律框架的建立以及國家層面水資源問題的處理，例如加拿大美國水邊界的問題由聯(lián)邦政府負責。在我國，負責水資源管理工作的是國家行政部門，即國務院水利部，而法律的制定是由人民代表大會負責，省、市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政部門都是依據(jù)國家的法律條款執(zhí)行政策，缺少與各地區(qū)的實際情況相結(jié)合的特殊性。

圖6 國家水資源管理機構(gòu)示意

針對我國的國情，可以將水資源管理分為四級管理體系（圖6），首先是在國家層面，對于水資源管理提出綱領性文件；其次在省級層面，省政府依照地區(qū)的水資源狀況提出具體實施辦法，同時成立針對我國七大流域的管理委員會，與省級機構(gòu)相互配合，相互協(xié)調(diào)；市、縣/鄉(xiāng)級水行政機構(gòu)，主要是根據(jù)國家與省級對水資源保護與利用的相關規(guī)定，在市級以及縣以下層面施行。同時，也要設立獨立于行政部門的監(jiān)督體系，對水資源管理的執(zhí)行情況作出監(jiān)督和反饋。

4.3 管理理念、舉措的進步

加拿大水資源管理理念經(jīng)歷了從水資源開發(fā)、水資源管理到水資源可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。水資源的可持續(xù)管理，作為加拿大水資源管理長遠性的體現(xiàn)，不僅強調(diào)了水資源在人類社會發(fā)展中的重要意義，而且保證了當代人和下一代人的用水權利的平等。

在我國，由于水資源的有限性和緊缺性，對水資源管理的理念重點放在了節(jié)約用水上。近年，國務院頒布的《最嚴格水資源管理制度》重點強調(diào)了用水量的控制、用水效率的提升以及水功能區(qū)納污能力的改善等，忽略了水資源可持續(xù)理念的普及。政府部門應協(xié)同社會組織等共同促進水資源可持續(xù)發(fā)展理念氛圍的形成，通過多樣的水資源保護方式宣傳、參與式教育、志愿者活動等具體措施，使水資源保護理念成為公民的普遍意識。