澳大利亞自然保護地礦業(yè)管理經(jīng)驗與啟示

姜杉鈺，余星滌

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

澳大利亞幅員遼闊，物種豐富，是世界上自然環(huán)境最為優(yōu)美的國家之一。為切實保護生態(tài)環(huán)境，澳大利亞政府通過建立國家公園、自然保護區(qū)、海洋公園等多種保護地的方式實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境和生物多樣性的保護，形成了較為全面和完善的自然保護地體系。澳大利亞也是世界上重要的礦業(yè)大國，被譽為坐在礦車上的國家，鐵、鋁、金、銅、鈷、煤炭等多種礦產(chǎn)的儲量位居世界前列，礦業(yè)在國民經(jīng)濟中占據(jù)舉足輕重的地位。澳大利亞政府本著“不給地球留疤痕”的礦業(yè)發(fā)展要求，為兼顧礦產(chǎn)資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護做出了大量的實踐探索，尤其在自然保護地礦業(yè)管理方面積累了大量的實踐經(jīng)驗。

自然保護地的礦業(yè)管理是世界性的難點和熱點問題，是處理好礦產(chǎn)資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護二者關(guān)系的具體體現(xiàn)。黨的十九大報告要求必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，在生態(tài)優(yōu)先的新形勢下，如何協(xié)調(diào)自然保護地管理和礦產(chǎn)資源開發(fā)是當(dāng)前社會關(guān)注的熱點和難點問題，研究澳大利亞自然保護地礦業(yè)管理經(jīng)驗，對于進一步優(yōu)化我國保護地礦業(yè)權(quán)的處置和管理具有重要的借鑒意義。本文首先系統(tǒng)梳理了澳大利亞自然保護地的管理現(xiàn)狀和管理特點，分析了保護地礦業(yè)管理政策和相關(guān)法律，進而剖析和總結(jié)了澳大利亞自然保護地礦業(yè)管理的經(jīng)驗和典型案例，在此基礎(chǔ)上對我國未來保護地礦業(yè)管理提出了建議。

1 澳大利亞自然保護地現(xiàn)狀和管理特點

1.1 自然保護地現(xiàn)狀

澳大利亞陸地面積為768萬km2，海岸線近37000km，陸上共有50多個類別的保護地、共計10000余處，保護地總面積超過140萬km2，接近該國陸地面積的20%[1]，近海地帶為保護生物礁等也設(shè)立有海洋公園等保護地。從類別上看，國家公園、自然保護區(qū)、區(qū)域保護區(qū)、本土保護區(qū)和保護公園這5類保護地占據(jù)了保護地總面積的90%左右，其中國家公園、自然保護區(qū)、區(qū)域保護區(qū)和保護公園是澳大利亞各級政府進行生態(tài)環(huán)境保護的重點區(qū)域。本土保護區(qū)則是為保護原住民居住地自然和文化資源設(shè)立的一種特殊保護地[2]?？傮w來看，澳大利亞保護地的類別多、分類細，體現(xiàn)了保護目標(biāo)的多樣性特征。

澳大利亞的自然保護地體系于20世紀90年代逐步建立和完善，與世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）的保護地體系具有較好的對應(yīng)性。根據(jù)保護地的性質(zhì)、目標(biāo)等內(nèi)容，可將澳大利亞的各類保護地劃分到世界自然保護聯(lián)盟保護體系的6個層級中[1]，即Ia嚴格自然保護區(qū)、Ib荒野區(qū)、II國家公園、III自然遺跡保護區(qū)、IV生活環(huán)境／物種管理地區(qū)、V陸地海洋保護景觀和VI資源管理保護區(qū)。其中保護相對嚴格的I—IV類保護地（以保護自然和文化價值為主）的面積約占保護地總面積的50%左右，而V—VI類保護地（以游憩和休閑為主）則占據(jù)另外的50%[3]。

1.2 自然保護地管理體制

澳大利亞由西澳大利亞州、新南威爾士州、昆士蘭州、南澳大利亞州、維多利亞州和塔斯馬尼亞州、北領(lǐng)地和首都特區(qū)共同組成，是典型的聯(lián)邦制國家。澳大利亞的土地分為國家土地、私人土地和原住民土地，不同土地上的保護地由不同的管理機構(gòu)進行管理。具體來看，國家土地上的公共保護地實行聯(lián)邦和州兩級政府分級管理體制。在聯(lián)邦政府層面，負責(zé)自然保護地管理的主要職能部門是能源與環(huán)境部，該部代表聯(lián)邦政府管理6個國家公園、27個海洋保護地和3個植物園，澳大利亞國家公園董事會、國家環(huán)境保護理事會等非官方組織也協(xié)助聯(lián)邦政府制定保護地政策和管理標(biāo)準(zhǔn)，開展相關(guān)實地活動。與聯(lián)邦政府相比，州一級政府在自然保護地建設(shè)和管理中起到更主要的作用，澳大利亞各州和地區(qū)均設(shè)有自然保護主管機構(gòu)，如新南威爾士州國家公園與野生生物管理局、昆士蘭州環(huán)境保護局、西澳大利亞州保護和土地管理局等，其職能包括投入保護地建設(shè)和運營經(jīng)費、制定相關(guān)政策和法律、對保護地進行系統(tǒng)管理等。原住民和私人土地上的自然保護地，如本土保護區(qū)和私人保護區(qū)等，通過政府和原住民及私人協(xié)議建立，同樣被納入國家保護地體系，受到國家保護地體系的資助，但其管理主要由原住民和私人，或者委托澳大利亞灌木叢遺產(chǎn)基金會、自然基金會等非政府組織和私人組織完成。由于澳大利亞70%以上的土地為私人和原住民所有，為實現(xiàn)生態(tài)保護的完整性，聯(lián)邦和州、領(lǐng)地政府出臺了很多政策鼓勵私人建立和管理保護地，這也成為澳大利亞未來保護地建立和管理的重要趨勢。澳大利亞的保護地管理呈現(xiàn)出一種“多層次、多樣化、多方參與”的特點，有利于緩解區(qū)域保護與發(fā)展的矛盾，有利于協(xié)調(diào)政府-私人-原住民之間的管理沖突[4]。

2 自然保護地礦業(yè)政策和法律特點

據(jù)統(tǒng)計，澳大利亞出口的商品中約50%與礦石有關(guān)，礦業(yè)生產(chǎn)總值占GDP的7%左右。礦業(yè)的蓬勃發(fā)展曾一度造成生態(tài)環(huán)境和地質(zhì)遺跡的嚴重破壞。例如澳大利亞西部皮爾巴拉地區(qū)就曾因鐵礦石開采，破壞了世界上范圍最廣、意義最重大的舊石器時代石刻藝術(shù)畫廊，這種破壞直到Murujuga國家公園建立后才得到有效控制[5]。隨著自然保護地體系的不斷完善，自然保護地管理和礦業(yè)發(fā)展的矛盾沖突成為困擾澳大利亞政府的難點問題之一，其中關(guān)于是否在卡卡杜國家公園周邊進行加比盧卡鈾礦開采的問題就曾引發(fā)了北領(lǐng)地原住民、聯(lián)邦及州政府以及多家企業(yè)和社會組織長達近20年的爭執(zhí)[6]。為了協(xié)調(diào)自然保護地管理和礦業(yè)發(fā)展，澳大利亞各方經(jīng)歷了長期的努力和探索，不斷深化和細化聯(lián)邦和州、領(lǐng)地的相關(guān)政策，逐步提高礦業(yè)和環(huán)境等相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)之間的適應(yīng)性和協(xié)調(diào)性，目前已形成比較成熟的自然保護地礦業(yè)政策和法律體系。

2.1 保護地礦業(yè)政策

客觀而言，澳大利亞政府十分重視生態(tài)環(huán)境保護，也深知礦山開發(fā)不可避免地會對地表植被、地下水以及生物多樣性等造成破壞，但又不得不清醒地認識到礦業(yè)發(fā)展對本國經(jīng)濟發(fā)展的重要性，盡管與世界其他國家相比，澳大利亞陸上各類自然保護地的面積占國土面積比例較高，但保護地的礦業(yè)政策卻較為寬松，特殊問題和矛盾的處理也十分彈性化。

研究表明[3,7]，按照世界自然保護聯(lián)盟的保護等級，澳大利亞有超過一半面積的陸上自然保護地是允許進行礦業(yè)活動的，其他原則上禁止礦業(yè)活動的保護地中也保留了礦業(yè)進入的彈性準(zhǔn)則。例如昆士蘭州的284個IUCN III—VI級保護區(qū)（不包含自然保護區(qū)）中的173個就曾批準(zhǔn)過礦產(chǎn)勘探許可證，379個自然保護區(qū)中有149個存在共273個礦產(chǎn)勘探許可證，其中186個勘探許可證是在保護區(qū)設(shè)立之后頒發(fā)的[8]。據(jù)保守估計，澳大利亞嚴格意義上不允許礦業(yè)活動的保護地面積僅占保護地總面積的25%左右，占國土面積的5%左右，與IUCN關(guān)于禁止礦業(yè)活動的保護區(qū)土地面積占國土面積的4%的建議十分接近了[3]。

礦山企業(yè)若考慮在禁止礦業(yè)活動的保護地內(nèi)進行礦業(yè)活動，則需要預(yù)先向經(jīng)聯(lián)邦或州政府主管部門提出申請，經(jīng)相關(guān)負責(zé)人審議環(huán)境評估、資源潛力等材料后，方可獲得礦業(yè)許可，聯(lián)邦或州政府主管部門也有權(quán)拒絕申請[7]，如澳大利亞聯(lián)邦地質(zhì)調(diào)查局曾向西澳大利亞州政府提出過費茲杰拉德河國家公園(Fitzgerald River National Park)的礦產(chǎn)資源勘探申請，但遭到了拒絕[9]。在允許礦業(yè)活動的保護地內(nèi)進行礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)時，政府對礦山企業(yè)和地勘單位提出了很高的環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和土地復(fù)墾要求。在企業(yè)獲得礦業(yè)許可之前，礦業(yè)和環(huán)保部門會嚴格審查勘查開采活動對環(huán)境造成的影響，礦業(yè)公司還必須繳納礦山復(fù)墾抵押金以保證破壞的環(huán)境得以恢復(fù)；在勘查和開采過程中，礦業(yè)公司需要依據(jù)“邊開發(fā)邊治理”的原則，不斷完成植被恢復(fù)和土地復(fù)墾，合理處理生產(chǎn)排污；礦業(yè)活動結(jié)束后，有關(guān)部門還會按照標(biāo)準(zhǔn)嚴格審查環(huán)境治理情況，對環(huán)境治理突出的礦業(yè)公司給予一定的表彰[10]，如西澳大利亞州每年向環(huán)保工作最出色的公司頒發(fā)金壁虎獎。

2.2 保護地礦業(yè)相關(guān)法律法規(guī)

澳大利亞聯(lián)邦和州均具有立法權(quán)，形成了資源開發(fā)和環(huán)境保護方面比較完備的法律體系，為依法管理和處理相關(guān)矛盾沖突提供了必要的保證?！?999年環(huán)境保護和生物多樣性法》是澳大利亞聯(lián)邦管理保護地礦業(yè)活動的最為重要的法律，它繼承了《1974年環(huán)境保護法》的主體內(nèi)容，規(guī)定了保護地內(nèi)礦業(yè)活動的準(zhǔn)入條件、礦山環(huán)境評估以及復(fù)墾要求等內(nèi)容。1996年出臺的《澳大利亞礦山環(huán)境管理規(guī)范》也是涉及保護地礦業(yè)發(fā)展的重要法規(guī)，其中將年度公共環(huán)境報告編寫規(guī)定為礦山企業(yè)的一項基本義務(wù)。

各州和領(lǐng)地根據(jù)實際情況也在自然資源開發(fā)和環(huán)境保護管理方面進行了立法，涉及了保護地礦業(yè)管理的相關(guān)內(nèi)容條款。例如，昆士蘭州的《2008年環(huán)境保護法》中規(guī)定：該州《1992年自然保護法》中劃分的國家公園、森林儲備區(qū)、濕熱帶遺產(chǎn)保護區(qū)、沿海大堡礁保護區(qū)以及海洋公園等A類環(huán)境敏感區(qū)不允許進行礦業(yè)活動；在自然荒野區(qū)、世界遺產(chǎn)管理區(qū)、生態(tài)系統(tǒng)瀕危區(qū)、文化遺跡保護區(qū)等可以進行礦業(yè)活動，但礦業(yè)活動開展前需要征得土地所有者的同意，產(chǎn)生爭端時通過協(xié)商或者仲裁機構(gòu)進行裁決[11,12]。西澳大利亞州的《1978年礦業(yè)法》規(guī)定：一是在國家公園、保護公園、州森林保護區(qū)等A級保護地內(nèi)的礦業(yè)權(quán)授予，需要征得州議會批準(zhǔn)，其他自然保護地內(nèi)進行礦業(yè)活動需征得州環(huán)保部長同意；二是保護地內(nèi)開展的礦業(yè)活動需按規(guī)范程序進行，環(huán)境治理和土地復(fù)墾也應(yīng)達到相應(yīng)要求，對于違規(guī)操作或環(huán)境破壞嚴重的礦山企業(yè)，政府有權(quán)進行處罰或收回礦業(yè)權(quán)[9]。南澳大利亞州《1992年荒野保護法》規(guī)定，荒野保護地存在允許采礦和禁止采礦兩個部分，其中兩種情況下允許采礦，一是設(shè)立之前已經(jīng)授予的采礦權(quán)，政府需要向采礦者發(fā)布保護地設(shè)立的聲明，并要求其開采過程中不得破壞環(huán)境，否則依法有權(quán)終止采礦活動；二是保護地設(shè)立以后，采礦者嚴格按照法律程序可以獲得采礦權(quán)，但需承諾在開采過程中不得破壞周邊環(huán)境[13,14]。

3 自然保護地礦業(yè)管理經(jīng)驗和典型案例分析

3.1 允許戰(zhàn)略性礦產(chǎn)在保護地內(nèi)的礦業(yè)活動，加強環(huán)境監(jiān)測和治理

澳大利亞聯(lián)邦和各州政府給予石油、天然氣、鈾礦等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)在保護地內(nèi)及周邊的勘探開發(fā)空間，但是對礦山環(huán)境監(jiān)測治理和土地復(fù)墾向來十分重視。1983年西澳大利亞州曾允許在卡里吉尼國家公園（Karijini National Park）進行戰(zhàn)略性和稀缺高價值礦產(chǎn)的勘探開發(fā)活動[9]。為保證鈾礦的供應(yīng)，澳大利亞北領(lǐng)地卡卡杜國家公園（Kakadu National park) 所環(huán)繞的世界第二大鈾礦山——蘭杰鈾礦（Ranger mine）也一直被允許開發(fā)生產(chǎn)，但政府要求礦山作業(yè)時要嚴格把關(guān)鄰近Magela濕地和Alligator河流域的核污染監(jiān)測，企業(yè)為此投入了大筆資金用于污染監(jiān)測技術(shù)的研發(fā)[15,16]。同樣，為了保證石油、天然氣的供應(yīng)，西澳大利亞州政府允許在海洋公園和海洋保護地的生態(tài)核心區(qū)（生態(tài)脆弱或保護價值極高的地區(qū)）以外部分進行油氣勘探開發(fā)，但石油公司必須進行嚴格環(huán)境管理和評估程序，同時需要投入大量資金監(jiān)測油氣勘探對近海環(huán)境的影響，其中澳大利亞最大的天然氣開發(fā)項目——西北大陸架天然氣項目在環(huán)境管理方面的支出就超過了750萬美元[17]。

3.2 調(diào)整保護地等級，協(xié)調(diào)保護地和礦業(yè)權(quán)邊界和位置

澳大利亞礦業(yè)發(fā)展的歷史悠久，而自然保護地體系直到20世紀90年代才完全建立起來，這導(dǎo)致很多礦山企業(yè)在保護地設(shè)立之前就已經(jīng)持續(xù)生產(chǎn)了很多年。為了合理解決新建保護地和已有礦業(yè)權(quán)之間的位置沖突，澳大利亞聯(lián)邦政府采取了調(diào)整保護地等級和協(xié)調(diào)邊界位置的方式予以解決。

以西澳大利亞州為例，自1971年開始，該州環(huán)保局開展了擬建各類自然保護地的位置和范圍的核查評估工作。結(jié)果顯示，擬建的936個保護地中有454個涉及了123個礦業(yè)或石油勘查開采權(quán)益，通過調(diào)整保護地邊界和降低保護地等級，最后只剩8個礦業(yè)權(quán)還位于保護地內(nèi)，大大減少了二者之間的矛盾沖突。為了彌補避讓礦業(yè)權(quán)造成的保護地質(zhì)量和面積的損失，西澳大利亞州政府還將原先擬建的672個無礦產(chǎn)資源潛力的B級和C級保護地升級為A級保護地[9]，避免了未來可能存在的礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾沖突。

3.3 鼓勵礦業(yè)權(quán)人自愿縮減邊界或者完全退出保護地

對于禁止礦業(yè)活動的保護地，經(jīng)邊界調(diào)整無法避讓的礦業(yè)權(quán)，州政府大多數(shù)會鼓勵礦業(yè)權(quán)人自愿縮減礦業(yè)權(quán)邊界或者退出。2014 年，西澳大利亞州設(shè)立的金伯利國家公園涉及了力拓集團和美鋁公司的5億t鋁土礦儲量和14個采礦租約。出于樹立企業(yè)社會責(zé)任形象和資源開發(fā)經(jīng)濟效益有限等原因，2015年，力拓集團和美鋁公司主動放棄了新礦山的開發(fā)計劃，同時同意支付約75萬澳元用于復(fù)墾[7]。澳大利亞昆士蘭州為鼓勵礦業(yè)權(quán)人和礦山企業(yè)主動同政府聯(lián)系，協(xié)商解決保護地和礦山重疊問題，提出礦業(yè)權(quán)人可在任何時間自愿削減和放棄國家公園和地區(qū)公園內(nèi)的礦權(quán)地，如果能在變更前提出自動放棄礦業(yè)權(quán)，政府部門將考慮授予該礦權(quán)人持有其他類似礦業(yè)權(quán)一個放棄假期（relinquishment holiday）[18]。

3.4 礦業(yè)權(quán)強制征收并給予補償

上文已述，澳大利亞在自然保護地劃界定級時已考慮到礦業(yè)發(fā)展的相關(guān)問題，而且大多數(shù)保護地內(nèi)也并不完全禁止礦業(yè)活動，因此自然保護地礦業(yè)權(quán)強制退出的情況并不多見。盡管如此，由于在環(huán)境保護要求較高的保護區(qū)內(nèi)嚴禁采礦，因此征收之事也時有發(fā)生。澳大利亞通過司法裁決及立法規(guī)定，自然保護地的主管部門或更高層次政府有權(quán)對自然保護地內(nèi)的礦業(yè)權(quán)進行征收。

昆士蘭州所轄的弗雷薩島大部分屬于森林保護區(qū)和國家公園，早期因保護地管理體制不健全，昆士蘭鈦礦有限公司和DM礦業(yè)公司等陸續(xù)在保護地內(nèi)建立起金紅石、鋯石和鈦鐵礦等礦區(qū)，引起了一些列嚴重的環(huán)境問題。后經(jīng)澳大利亞聯(lián)邦政府審議和論證后，決定僅保留該島面積的10%作為采礦區(qū)，其他位置禁止采礦，已有的礦山企業(yè)全部退出和關(guān)停，澳大利亞聯(lián)邦政府向受到影響的兩家礦業(yè)公司賠款450萬澳元，還為失業(yè)人員提供了100萬澳元的補償[19]。

3.5 依法處理矛盾和糾紛

健全的法律體系為處理礦業(yè)權(quán)和保護地沖突提供了法律保證，在政府、企業(yè)、個人的相關(guān)利益無法協(xié)調(diào)時，法律途徑成為澳大利亞解決保護地礦業(yè)沖突的重要手段。2001年，必和必拓公司因不滿當(dāng)時澳大利亞州環(huán)境和遺產(chǎn)部拒絕該公司在金門山國家公園（Gammon Ranges National Park）內(nèi)采礦權(quán)的延期申請，將其告上法庭，南澳大利亞州最高法院受理了該案。法庭經(jīng)過權(quán)衡南澳大利亞州《1971年采礦法》和《1972年國家公園和野生動物法(SA)》的相關(guān)條款后認為，澳大利亞環(huán)境和遺產(chǎn)部的做法符合法律規(guī)定，必和必拓公司無權(quán)在金門山國家公園獲得采礦權(quán)延期[20]。

4 對我國的啟示

4.1 建立完善保護地體系

澳大利亞的保護地建設(shè)始于1866年，在保護地體系的建立和發(fā)展歷程中，聯(lián)邦和各州政府協(xié)調(diào)解決了各級管理混亂、空間重疊和保護標(biāo)準(zhǔn)不同以及各方利益沖突等問題，最終形成了標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)管理、相對完善的保護地體系。同澳大利亞相比，我國保護地建設(shè)起步較晚，目前仍面臨著保護目標(biāo)模糊、機構(gòu)責(zé)任不清、空間布局交叉重疊等問題，建立完善保護地體系是完善保護地礦業(yè)管理的前提條件。建議借鑒IUCN的保護層級和目標(biāo)，優(yōu)化整合各類自然保護地，構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系，建立統(tǒng)一框架下的自然保護地管理和監(jiān)管體制，形成多方參與的綜合性規(guī)劃。

4.2 實行保護地礦業(yè)權(quán)差別化管理

考慮到實際國情，澳大利亞對保護地內(nèi)的礦業(yè)權(quán)實施了嚴格監(jiān)管前提下的適度彈性管理政策，多措并舉協(xié)調(diào)生態(tài)保護和礦業(yè)發(fā)展之間的沖突和問題。與澳大利亞十分相似，我國也是兼具優(yōu)美生態(tài)環(huán)境和豐富礦產(chǎn)資源的大國，如何在生態(tài)保護的同時謀求礦業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展是當(dāng)前亟待解決的關(guān)鍵問題。鑒于澳大利亞的經(jīng)驗，我國可綜合考慮不同保護地層級和目標(biāo)、不同礦種的戰(zhàn)略定位、不同開發(fā)方式的環(huán)境擾動等因素，實行礦業(yè)權(quán)的差別化管理。具體而言，一是針對無法避免嚴重環(huán)境破壞的礦業(yè)活動，應(yīng)參考澳大利亞的做法，采用調(diào)整邊界、鼓勵資源退出和強制退出的多種方式，避免各方利益的直接沖突，強制退出應(yīng)給予相應(yīng)補償。二是研究制定保護地內(nèi)礦業(yè)權(quán)差別化準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，在滿足環(huán)境保護要求的條件下，允許保護地內(nèi)非核心生態(tài)功能區(qū)（如自然保護區(qū)的緩沖區(qū)）油氣、鈾礦等能源和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的勘探和開采活動，以保證國家資源安全，在礦業(yè)活動的同時，加強全過程的環(huán)境影響評估和監(jiān)測；三是地?zé)?、礦泉水等對環(huán)境影響十分有限的流體礦產(chǎn)，可考慮在允許人類活動級別的保護地內(nèi)開采，以便更好地開發(fā)旅游資源，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展帶動環(huán)境保護。

4.3 完善配套法律法規(guī)

澳大利亞的聯(lián)邦和各州關(guān)于保護地和礦業(yè)權(quán)的各類法律為保護地礦業(yè)權(quán)管理提供了有效的支撐。相比之下，我國僅有一部《自然保護區(qū)條例》明確規(guī)定了保護地內(nèi)禁止的相關(guān)活動，《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》等僅籠統(tǒng)地涉及了礦產(chǎn)資源開發(fā)活動中注重生態(tài)環(huán)境保護等約束性條款，法律層面缺乏生態(tài)保護與礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的協(xié)調(diào)，管理層面缺乏操作性強的實施細則，導(dǎo)致保護地涉及的礦業(yè)權(quán)管理無法可依，差別化管理政策難以落地。

為適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的需要，完善相關(guān)法律法規(guī)是未來的必然趨勢。一是出臺保護地管理相關(guān)法律，明確保護地內(nèi)礦業(yè)活動的準(zhǔn)入條件、礦山環(huán)境評估以及復(fù)墾等要求，為保護地礦業(yè)權(quán)管理提供法律支撐；二是建議修改完善《礦產(chǎn)資源法》，體現(xiàn)生態(tài)保護的原則，加強與保護地相關(guān)法律和制度的銜接；三是在國家層面的法律法規(guī)未出臺之前，可以由省級地方立法機關(guān)和地方政府出臺法規(guī)政策或地方規(guī)范性文件，明確生態(tài)保護、礦業(yè)權(quán)管理部門與礦山企業(yè)之間的權(quán)利義務(wù)。