城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度的演進及機理
——基于制度變遷理論的分析

黃錦東

（福建省國土資源廳，福建 350001）

1 引言

在我國人多地少的國情背景下，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，城市建設用地供需矛盾愈加突出，亂占濫用耕地問題頻發(fā)，特別是在經(jīng)濟發(fā)達、人口密度大的地區(qū)。為了平衡經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護，1999年《國土資源部關于切實做好耕地占補平衡工作的通知》明確提出耕地“占補平衡”的原則[1]。但隨著耕地后備資源緊缺、占優(yōu)補劣以及農(nóng)村集體建設用地大量低效利用和閑置浪費等問題出現(xiàn)，2004年國務院28號文提出了“鼓勵農(nóng)村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”[2]。2008年國土資源部明確提出“增減掛鉤”具體內(nèi)涵：“依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標”[3]。2017年，十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手，實施好增減掛鉤項目，對于保證區(qū)域耕地總量動態(tài)平衡、改善農(nóng)村人居環(huán)境和滿足城鎮(zhèn)建設用地需求具有重要意義。

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度出臺以來，國內(nèi)學者從多個方面進行了研究，主題包括增減掛鉤實施具體模式[4-5]、增減掛鉤實施方法和細節(jié)[6-7]、增減掛鉤制度效果[8]、農(nóng)戶參與增減掛鉤滿意度[9]、增減掛鉤制度存在的問題及對策[10-11]和國外土地配置經(jīng)驗借鑒[12]等。從以上可以看出，現(xiàn)有研究主要關注某個時間點增減掛鉤制度本身，包括執(zhí)行、效益和存在的問題，較少關注長時間跨度增減掛鉤制度的演進過程及內(nèi)在機理，即在不同時間段，增減掛鉤制度有怎樣不同的特點？為什么出現(xiàn)演變？本文嘗試梳理增減掛鉤制度的演進過程，并基于制度經(jīng)濟學的制度變遷理論，分析其演變的內(nèi)在邏輯，為制度進一步優(yōu)化提供方向。

2 理論分析框架——制度變遷理論

新制度經(jīng)濟學認為制度是影響經(jīng)濟績效的關鍵因素，諾斯提出的制度變遷理論是新制度經(jīng)濟學的核心組成部分。制度是支配經(jīng)濟單位之間可能合作與競爭方式的一種安排[13]。制度并非始終保持穩(wěn)定，諾斯認為制度變遷就是對構成制度框架的規(guī)則、準則和實施的組合所做的邊際調(diào)整，其過程可以分為以下三個階段。

2.1 第一階段——“外部利潤”出現(xiàn)

在初始制度框架下，外部事件能導致要素相對價格的變化，相對價格的變化包括土地、勞動及資本等要素價格比率的變化、信息成本的變化以及技術的變化等。隨著相對價格變化，會有潛在利潤的產(chǎn)生，但在現(xiàn)有制度安排下，這些利潤無法獲得，被稱為“外部利潤”[14]。當相對價格的變化被人們認知到時，人們的偏好會變化，即認為改變現(xiàn)有制度框架能夠比維持現(xiàn)狀帶來更多收益，從而采取行動，因此相對價格和偏好的變化是制度變遷的微觀源泉。

2.2 第二階段——兩個行動集團博弈

初級行動集團（一個決策單位，它們的決策支配了安排創(chuàng)新的進程，可能是單個人或由個人組成的團體[14]）最早認識到“外部利潤”，只要它們改變安排的結構，這些收入就可能實現(xiàn)。在城鄉(xiāng)建設用地利用這一問題上，最早感知到“外部利潤”的往往是地方政府。次級行動集團會對初級行動集團突破現(xiàn)有制度安排的行為做出反應。次級行動集團也是一個決策單位，是用于幫助初級行動集團獲取收入所進行一些制度安排變遷的集團，次級行動集團可能會使初級行動集團的部分“外部利潤”轉化到他們手中[14]。在本研究中，次級行動集團是中央政府，是我國各類正式制度的唯一合法來源。初級與次級行動集團會就新的制度安排進行博弈，衡量制度變遷的成本與收益，在多種可能的新制度方案中進行選擇。

2.3 第三階段——新的制度均衡形成

當初級與次級行動集團的博弈出現(xiàn)均衡時，新制度安排就會產(chǎn)生。在新制度下，行動集團可以將“外部利潤”內(nèi)部化，此時沒有一個行為者認為將資源用于再建立協(xié)約有利可圖，這一均衡狀態(tài)并不表明每個人對現(xiàn)有規(guī)則都滿意，只是改變現(xiàn)有規(guī)則的成本和收益使得這樣做不值得。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度正式出臺十余年來，不斷調(diào)整和演進，也是外部環(huán)境變化和各個行動主體互動的結果，利用該理論框架有利于深入分析其演進的內(nèi)在邏輯。

3 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度的演進歷程

本文以“占補平衡”和“增減掛鉤”為關鍵詞，從自然資源部網(wǎng)站搜集了所有正式文件，按時間順序進行梳理分析（表1）。本文認為城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度經(jīng)歷了發(fā)端、初步試點、正式出臺和調(diào)整完善四個階段，以下進行詳細闡述。

3.1 發(fā)端階段

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度是耕地占補平衡這一大框架下衍生出來的。1997年中發(fā)〔1997〕11號文、1999年的《土地管理法》和1999年的國土資發(fā)〔1999〕39號文明確了耕地占用補償制度，要求非農(nóng)業(yè)建設確需占用耕地的，必須開發(fā)、復墾不少于所占面積且符合質(zhì)量標準的耕地。在制度上允許先占后補、先補后占和邊補邊占并存，但在實際執(zhí)行中占多補少、占優(yōu)補劣問題突出。面對這些問題，2006年《耕地占補平衡考核辦法》要求耕地占用項目和補償項目掛鉤，2008年國土資發(fā)〔2008〕176 號文要求從2009年起，除國家重大工程可以暫緩外，非農(nóng)建設占用耕地全面實行“先補后占”。但經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)耕地后備資源不足，耕地開墾困難、成本攀升，而經(jīng)濟發(fā)展對新增建設用地的需求十分迫切，在占補平衡制度不斷收緊的情況下，這些地區(qū)急需一種新的渠道來獲取建設用地指標。

與此同時，城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村大量集體建設用地低效利用、閑置浪費，中央政府開始注重建設用地內(nèi)部結構的調(diào)整。中發(fā)〔2000〕11號文和國土資發(fā)〔2000〕337號文提出對以遷村并點和土地整理等方式進行小城鎮(zhèn)建設的，可在建設用地計劃中予以適當支持。鼓勵農(nóng)民進鎮(zhèn)購房或按規(guī)劃集中建房，節(jié)約的宅基地可用于小城鎮(zhèn)建設用地。這一提法便是增減掛鉤制度的雛形。

3.2 初步試點階段

占補平衡制度收緊的背景下，地方面臨著建設用地供需矛盾，存在較強的違法違規(guī)動機。為平衡地方經(jīng)濟發(fā)展的建設用地需求和耕地保護，2004年《關于深化改革嚴格土地管理的決定》首次提出“鼓勵農(nóng)村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”。2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北和四川五省市被國土資源部列為城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤第一批試點地區(qū)。增減掛鉤為地方政府提供了每年新增建設用地指標之外的指標來源，規(guī)模受到國土資源部增減掛鉤周轉指標限制。但在執(zhí)行過程中，地方政府存在借增減掛鉤擴大建設用地規(guī)模、擅自突破周轉指標、強迫農(nóng)民“上樓”和跨行政區(qū)域設置掛鉤項目等傾向，2007～2008年國土資源部連續(xù)下發(fā)通知，對這些行為進行整頓和明令禁止。

3.3 正式出臺階段

在經(jīng)過初步試點和整頓后，2008年《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》出臺。在2008年和2009年又批準了河北、內(nèi)蒙古、遼寧、上海等19?。ㄊ校┘尤朐鰷p掛鉤試點。截至目前，已有29個?。ㄊ校┏蔀樵圏c，增減掛鉤制度實質(zhì)上從局部推廣到了全國。從上述管理辦法來看，增減掛鉤制度有四大特點。第一，可以先占后補。由于拆舊和復墾可能會有較長的周期，通過增減掛鉤周轉指標，可以先在建新區(qū)進行建設，在規(guī)定時間內(nèi)用拆舊地塊整理復墾的耕地面積歸還，歸還的期限一般不超過三年。這一規(guī)定相較耕地占補平衡的先補后占更符合地方政府的需求。第二，總量平衡，指標控制。通過拆舊和建新保持建設用地的總量不增加，耕地不減少，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地結構優(yōu)化。國土資源部以掛鉤周轉指標的方式控制地方政府建新拆舊規(guī)模。第三，項目封閉管理。拆舊和建新區(qū)一一對應，實行行政轄區(qū)和項目區(qū)建新拆舊雙層審批、考核和管理。這一規(guī)定可以避免“算大賬”導致的不精確問題。第四，嚴禁跨縣（市）域設置掛鉤項目。

3.4 調(diào)整完善階段

增減掛鉤制度的實施對緩解地方建設用地緊張、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展起到了積極作用，但在土地經(jīng)營巨大收益驅動下，地方政府利用增減掛鉤擴大建設用地規(guī)模、突破國土資源部周轉指標、違背農(nóng)民意愿大拆大建等問題依然突出。國土資源部在2010～2011年連續(xù)下發(fā)三個文件，對上述問題進行清查和嚴格規(guī)范。通過該輪清查，多個試點省份的違規(guī)行為被處理。比如，山東省停止實施項目區(qū)174個、拆舊規(guī)模8.39萬畝、周轉指標7.28萬畝，核減周轉指標項目區(qū)84個，核減周轉指標1.68萬畝；廣東省對拆舊區(qū)無進展但建新區(qū)已動工的3個項目區(qū)，撤銷試點項目區(qū)，收回掛鉤周轉指標，相應扣減該地區(qū)2011年度土地利用計劃指標，并按違法用地處理；浙江省暫停了城鄉(xiāng)增減掛鉤節(jié)余指標跨縣調(diào)劑[15]。2011～2016年，增減掛鉤制度沒有出現(xiàn)大的變化，處于制度穩(wěn)定期。2016～2017年，隨著精準扶貧的深入開展，增減掛鉤成為脫貧的重要手段，國土資源部開始允許集中連片特困地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區(qū)的增減掛鉤節(jié)余指標在省內(nèi)流轉。比如，福建省積極支持原中央蘇區(qū)縣（市、區(qū)）開展“造福工程”舊村復墾工作，2017年全省原中央蘇區(qū)縣（市、區(qū)）實施舊村復墾和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目216個，先行核定新增耕地掛鉤指標7400畝，簽訂指標交易合同80份，交易資金24.6億元，為農(nóng)村基礎設施建設和扶貧工作提供了資金保障。2017年，《關于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》進一步允許深度貧困地區(qū)節(jié)余的增減掛鉤指標在東西部扶貧協(xié)作和對口支援框架內(nèi)跨省域流轉使用。2017年12月28日，四川省樂山市馬邊縣與浙江省紹興市越城區(qū)正式簽訂增減掛鉤節(jié)余指標流轉協(xié)議，簽約流轉節(jié)余指標共計7000畝，協(xié)議總金額50.4億元，實現(xiàn)了全國第一宗跨省流轉成功案例。這項制度變遷打破了區(qū)位對土地價值的限制，利用指標流轉充分實現(xiàn)了貧困地區(qū)的土地價值。在城鄉(xiāng)二元土地制度和保證建設用地總體規(guī)模不擴大下實現(xiàn)了全國范圍內(nèi)城鄉(xiāng)建設用地的空間結構優(yōu)化。

表1 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度演變歷程及關鍵文件

4 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度演進的機理

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度從雛形到現(xiàn)階段，經(jīng)歷了兩次較大的制度變遷，第一次是從耕地占補平衡制度衍生出城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度，第二次是2016～2018年開始允許部分貧困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標跨地域流轉，以下對兩次制度變遷進行詳細分析。

4.1 從耕地占補平衡到城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤

要素相對價格變化所產(chǎn)生的“外部利潤”及人們認知變化是制度變遷的微觀源泉。在增減掛鉤制度的第一次變遷中，導致要素相對價格變化的外部事件主要是城市化、工業(yè)化快速推進和其他制度變遷（城鄉(xiāng)二元土地制度、國有土地有償使用制度和分稅制）。隨著城市化和工業(yè)化的快速推進，城市的土地價值得到充分實現(xiàn)，特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的土地價格，持續(xù)快速增長。而在分稅制改革之后，地方政府的財政壓力逐漸增大，逐漸認知到土地這一生產(chǎn)要素的重要性，土地出讓收入成為財政收入的重要來源。在土地經(jīng)營的巨大利益驅使下，地方政府違法占用耕地、擴大城市建設用地規(guī)模的傾向十分明顯。為此，中央政府出臺了多個文件，要求嚴格實行耕地占補平衡制度，并對地方違法行為進行查處。由于存在巨大的“外部利潤”，初級行動集團（地方政府）仍不斷突破現(xiàn)有制度框架，想方設法擴大建設用地規(guī)模，獲取“外部利潤”。次級行動集團（中央政府）保護耕地和經(jīng)濟發(fā)展的雙重目標和地方政府追求經(jīng)濟發(fā)展的單一目標發(fā)生沖突，兩者之間展開博弈。為了平衡兩者之間的關系，中央政府在嚴格管制地方政府占用耕地行為的同時，必須要為地方政府謀求經(jīng)濟發(fā)展的土地和資金需求放開新的渠道（圖1）。

城市化的快速推進也使得農(nóng)村大量勞動力向城市轉移，中央和地方政府發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體建設用地存在大量的低效利用和閑置浪費，其制度關注點由單純的耕地保護轉向農(nóng)村集體建設用地集約利用。2000年《關于加強土地管理促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》便是增減掛鉤制度的雛形。隨著地方的實踐探索和中央的支持，2004年城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度正式提出并逐步開展試點。在新制度下，地方政府獲得了年度新增建設用地指標之外的建設用地周轉指標。通過拆舊與建新，可以在保持建設用地總量不變和耕地數(shù)量增加的同時，通過空間布局的優(yōu)化，緩解地方政府城市建設的土地短缺問題，使得部分“外部利潤”內(nèi)部化。地方政府增減掛鉤的規(guī)模仍在周轉指標控制之下，各個行動集團間的利益得到較好的平衡，制度變遷自此完成，暫時的制度均衡得以實現(xiàn)。

圖1 增減掛鉤制度第一次變遷的過程

4.2 從嚴禁增減掛鉤節(jié)余指標跨地域流轉到部分允許

2008年《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》規(guī)定拆舊建新項目區(qū)應在試點市、縣行政轄區(qū)內(nèi)設置，嚴禁跨行政區(qū)域進行增減掛鉤。然而在實際中卻存在一些問題：首先，隨著城鄉(xiāng)建設的推進，部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)拆舊區(qū)的潛力降低但建新區(qū)的需求仍較大，而部分地區(qū)拆舊區(qū)的潛力大但建新區(qū)的需求少，由此產(chǎn)生了周轉指標供需的錯配；其次，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)拆舊區(qū)和建新區(qū)的級差地租較為明顯，建新區(qū)的土地出讓收益足以彌補拆舊區(qū)的安置和復墾工作，而在欠發(fā)達地區(qū)，拆舊區(qū)和建新區(qū)的級差地租差距小，可能難以保障資金的平衡，導致增減掛鉤難以開展。這兩種外部環(huán)境的變化使得跨行政區(qū)域的周轉指標交易能產(chǎn)生大量的“外部利潤”，因此作為初級行動集團的部分地方政府開始突破制度框架，嘗試跨行政區(qū)域設置拆舊建新區(qū)或流轉周轉指標以獲取“外部利潤”，比如重慶和成都的“地票”交易。但該種模式只在少數(shù)地區(qū)試行，并未被允許在全國推廣。2016年開始，隨著扶貧工作到了攻堅階段，中央認知到利用土地資源為貧困地區(qū)提供資金的重要性，經(jīng)過兩個行動集團的博弈，制度開始允許集中連片特困地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區(qū)的增減掛鉤節(jié)余指標在省內(nèi)流轉，并進一步擴展到允許“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣跨省流轉，但其他地區(qū)的節(jié)余指標跨行政區(qū)域交易仍是被禁止的。這一制度變遷使得少數(shù)地方政府的“外部利潤”內(nèi)部化，一定程度上解決了指標供需和資金錯配的問題，體現(xiàn)出中央政府對地方政府嚴管與平衡并行的態(tài)度。由于廣大其他地區(qū)節(jié)余指標供需錯配的問題仍然存在，“外部利潤”并未完全內(nèi)部化；而且隨著城鄉(xiāng)建設的推進，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)供需錯配的問題會不斷加劇，地方政府突破制度框架的傾向仍會比較明顯，新的制度均衡尚未完全形成。

5 結語

本文首先對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度文本進行了梳理，認為增減掛鉤制度分為發(fā)端、初步試點、正式出臺和調(diào)整完善四個階段。在四個階段中，該制度有兩次較大的變遷，第一次由耕地占補平衡制度衍生出城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度，第二次從禁止增減掛鉤節(jié)余指標跨地域流轉到允許部分貧困地區(qū)流轉。然后運用新制度經(jīng)濟學的制度變遷理論框架對兩次制度變遷的內(nèi)在邏輯進行了分析，發(fā)現(xiàn)兩次制度變遷符合理論框架的一般過程，均是由外部環(huán)境改變導致“外部利潤”的產(chǎn)生，在初級行動集團即地方政府認知到“外部利潤”存在時開始突破初始制度框架，作為次級行動集團的中央政府打壓與激勵并行，通過不斷博弈使得兼顧兩個行動集團利益的新制度產(chǎn)生。由于當前新制度均衡尚未完全形成，探索增減掛鉤節(jié)余指標交易流轉如何在更大范圍內(nèi)推廣是該制度成功變遷的重點。