完善三治融合的治理模式

◎李若蘭

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。黨的十九屆四中全會(huì)提出要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系。當(dāng)前一些地方開(kāi)展的自治法治德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐是我國(guó)基層治理模式的有益探索，對(duì)健全鄉(xiāng)村治理體系，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有引領(lǐng)意義。

一、三治融合治理實(shí)踐的探索過(guò)程

黨的十八大以來(lái)，針對(duì)基層治理中出現(xiàn)的新問(wèn)題，地方已經(jīng)開(kāi)展了多種形式的創(chuàng)新實(shí)踐。如廣東清遠(yuǎn)推動(dòng)黨組織建設(shè)、村民自治、農(nóng)村公共服務(wù)“三個(gè)重心下移”，浙江寧海設(shè)立“村級(jí)小微權(quán)力清單”規(guī)范村民自治等。特別2013年開(kāi)始，浙江桐鄉(xiāng)市在楓橋經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上開(kāi)展自治、法治、德治相結(jié)合的治理實(shí)踐。在鄉(xiāng)村內(nèi)部設(shè)立百姓議事會(huì)、鄉(xiāng)賢參事會(huì)、法律服務(wù)團(tuán)、道德評(píng)判團(tuán)、百事服務(wù)團(tuán)等組織，同時(shí)健全完善村級(jí)鄉(xiāng)規(guī)民約，形成“一約二會(huì)三團(tuán)”。這一實(shí)踐形成了自治、法治和德治融合的治理模式，在化解鄉(xiāng)村矛盾，解決安全生產(chǎn)、環(huán)境污染、婚喪酒宴攀比、村民道德素質(zhì)提升等治理難題中發(fā)揮了積極作用。經(jīng)過(guò)持續(xù)實(shí)踐，桐鄉(xiāng)市已基本形成“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”的鄉(xiāng)村善治格局。由此，成為自治、德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的制度藍(lán)本，為鄉(xiāng)村振興和法治社會(huì)建設(shè)提供了有益的思路。

二、三治融合治理模式的實(shí)踐邏輯

自治、法治、德治是鄉(xiāng)村治理的三個(gè)基本要素。三治之間如何融合，如何在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中發(fā)揮作用，是需要深入研究的問(wèn)題。

（一）三治融合治理模式關(guān)鍵在于明確鄉(xiāng)村自治范圍

三治融合的核心在于自治。鄉(xiāng)村自治組織發(fā)揮作用的前置性條件是劃分村民自治和國(guó)家權(quán)力的界限。村委會(huì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的重要承接者，權(quán)力范圍不清導(dǎo)致其不堪重負(fù)。基層政府行使權(quán)力必須遵循“法無(wú)授權(quán)不可為”原則，防止權(quán)力越位，侵蝕自治空間。桐鄉(xiāng)拓寬鄉(xiāng)村自治的空間，堅(jiān)持基層群眾自治組織去行政化的改革方向，劃分行政權(quán)和基層自治的事權(quán)界限。三治融合的實(shí)踐依據(jù)憲法、法律和地方性法規(guī)，逐條梳理了基層自治組織的權(quán)責(zé)，確定了較為明晰的范圍。

桐鄉(xiāng)在村委會(huì)以外培育新的自治載體，村級(jí)議事機(jī)構(gòu)分擔(dān)了村委會(huì)的大量管理工作，進(jìn)一步為村委會(huì)“瘦身”。由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議授權(quán)，議事機(jī)構(gòu)吸納威望高、議事能力強(qiáng)、綜合素質(zhì)突出的村民作為成員，行使村級(jí)重大自治事務(wù)議事權(quán)，再交由村民大會(huì)表決。自治組織的民主程序保障村民對(duì)自治事項(xiàng)的知情權(quán)、參與權(quán)和建議權(quán)，經(jīng)議事機(jī)構(gòu)討論同意作出的決定更具正當(dāng)性和權(quán)威性，更容易被村民接受和執(zhí)行。村級(jí)自治組織，有效承接政府公共服務(wù)職能，在治理末端理順政府、社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系。通過(guò)為村莊“減負(fù)”和“培育載體”，釋放大量自治空間。

桐鄉(xiāng)在實(shí)踐探索中歸納總結(jié)了村民自治的事項(xiàng)，主要包括以下九項(xiàng)：管理集體土地、財(cái)產(chǎn)；發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、維護(hù)村民的合法權(quán)利和利益；辦理本地區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，開(kāi)展突發(fā)事件應(yīng)急演練，組織群眾開(kāi)展自救和互救，動(dòng)員和組織適齡公民參加獻(xiàn)血；宣傳法律、法規(guī)和國(guó)家政策；發(fā)展文化教育，普及科技知識(shí)，開(kāi)展社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)，推動(dòng)、幫助農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)組織和農(nóng)民技術(shù)人員開(kāi)展工作，組織開(kāi)展全民健身活動(dòng)；承擔(dān)民間糾紛、家庭暴力、遺棄家庭成員調(diào)解工作，調(diào)解土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛；保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；組織召開(kāi)村民會(huì)議并向村民會(huì)議報(bào)告工作，督促村民遵守村民自治章程、村規(guī)民約；預(yù)防未成年人犯罪，保護(hù)婦女、老年人權(quán)益，開(kāi)展殘疾人工作，擔(dān)任未成年人、無(wú)民事行為能力或者限制民事行為能力的精神病人的監(jiān)護(hù)人。這些事項(xiàng)由鄉(xiāng)村設(shè)立的新形式的自治組織承擔(dān)。

（二）三治融合治理模式重在強(qiáng)化法治實(shí)踐

鄉(xiāng)村長(zhǎng)期以來(lái)是法治的薄弱地帶。新形勢(shì)下農(nóng)村各類(lèi)矛盾增多，信訪案件逐步增加，村民對(duì)法律知識(shí)和法律服務(wù)產(chǎn)生巨大渴求。原先以基層司法所為主的制度供給不能有效滿(mǎn)足村民的需求。三治融合實(shí)踐引入專(zhuān)業(yè)的法律服務(wù)團(tuán)，為村民提供法律服務(wù)咨詢(xún)和矛盾糾紛化解。通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式變被動(dòng)為主動(dòng)，由專(zhuān)業(yè)法律人員為困難弱勢(shì)群體維權(quán)，開(kāi)展法治宣傳教育，提高村民運(yùn)用法律的能力和水平，將糾紛苗頭控制在萌芽階段，化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)民雖然期望獲得法律信息，但法治觀念沒(méi)有革新。根據(jù)情勢(shì)策略性地選擇法律，存在“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的思維定式。桐鄉(xiāng)通過(guò)在村建立法律顧問(wèn)制度，成立一百多個(gè)市、鎮(zhèn)、村三級(jí)法律服務(wù)團(tuán)，形成惠及全民的基本公共法律服務(wù)體系，厚植法治社會(huì)建設(shè)的組織基礎(chǔ)，在具體法律事務(wù)中引導(dǎo)村民自覺(jué)把法律作為自身行為規(guī)范。三治融合模式弱化宗法、人情、特權(quán)觀念在鄉(xiāng)村的根基，增強(qiáng)農(nóng)民的法治精神和法治觀念。

（三）三治融合治理模式貴在堅(jiān)持德治引領(lǐng)作用

農(nóng)村地區(qū)是中國(guó)傳統(tǒng)文化的主要承載場(chǎng)域。在鄉(xiāng)村生活中道德規(guī)范的威懾力不弱于法律權(quán)威。鄉(xiāng)村中，特別看重“面子”和“關(guān)系”，違反道德規(guī)范導(dǎo)致的“不名譽(yù)”會(huì)使個(gè)體失去在村莊共同體中享有的認(rèn)可和尊嚴(yán)。這種精神利益使道德更容易發(fā)揮軟約束的作用。三治實(shí)踐致力于將道德融貫于日常治理中。鄉(xiāng)村設(shè)立道德評(píng)審團(tuán)、評(píng)判團(tuán)等組織，把事情對(duì)錯(cuò)、德行好壞，交由村莊輿論來(lái)評(píng)判。道德評(píng)審團(tuán)的主要成員由德高望重、新鄉(xiāng)賢、村民小組組長(zhǎng)等固定成員組成。主要負(fù)責(zé)對(duì)評(píng)判團(tuán)成員搜集到的有關(guān)道德事項(xiàng)和村委會(huì)交由的道德事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)判，參與涉及村民的重大事項(xiàng)的監(jiān)督評(píng)議，參與化解引起糾紛的事項(xiàng)。通過(guò)道德評(píng)判團(tuán)、評(píng)審團(tuán)協(xié)商解決的事項(xiàng)被村兩委認(rèn)同，具有約束力。動(dòng)員和組織群眾參與鄉(xiāng)村末梢治理，用道德引導(dǎo)和約束村民個(gè)人行為促進(jìn)移風(fēng)易俗，有利于促進(jìn)公序良俗的形成。

此外，鄉(xiāng)村設(shè)立道德紅黑榜，借助道德模范評(píng)選等活動(dòng)來(lái)弘揚(yáng)孝道文化、仁愛(ài)文化、家國(guó)文化以及社會(huì)主義核心價(jià)值觀，有助于激活德治的文化基因，改造農(nóng)村特有的鄉(xiāng)土價(jià)值體系，整合鄉(xiāng)村中的非正式制度，使其與社會(huì)主義核心價(jià)值觀相結(jié)合，引導(dǎo)村民形成積極向上的道德規(guī)范，形成鄉(xiāng)風(fēng)文明的治理格局。

三、三治融合治理模式存在的問(wèn)題

三治融合的治理模式是基層社會(huì)治理的重要?jiǎng)?chuàng)新，但可能存在融合不力、融合不當(dāng)?shù)蕊L(fēng)險(xiǎn)。

（一）三治融合機(jī)制尚未建立

鄉(xiāng)村治理中三治結(jié)合，自治中貫穿法治和德治，法治中體現(xiàn)自治德治，德治引領(lǐng)自治法治。自治、法治、德治弱化會(huì)導(dǎo)致治理效果減弱。道德失范會(huì)導(dǎo)致秩序成本大幅度攀升，法治或自治缺失，鄉(xiāng)村就會(huì)陷入混亂和時(shí)序，內(nèi)部也會(huì)失去生機(jī)。

桐鄉(xiāng)等地三治實(shí)踐創(chuàng)造新形式，但實(shí)踐中三治融合的具體機(jī)制尚未厘清。地方政府部門(mén)推進(jìn)三治融合，有“政法委模式”“民政模式”等。由黨政部門(mén)來(lái)主導(dǎo)三治融合工作也仍然折射出國(guó)家主導(dǎo)的建構(gòu)思路。三治融合模式容易“走形”，變成政府支持，或政府主導(dǎo)。三治融合旨在激發(fā)社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制，村級(jí)治理行政化色彩嚴(yán)重，無(wú)法在內(nèi)部激發(fā)自我生長(zhǎng)的鄉(xiāng)村秩序。

當(dāng)前，三治融合實(shí)踐依托不同的組織載體開(kāi)展，但多為單一模式簡(jiǎn)單相加，融合程度不足。如桐鄉(xiāng)的“八二”三治融合法，即基層治理各項(xiàng)中80%的事項(xiàng)應(yīng)通過(guò)自治解決，20%是通過(guò)法治、德治解決。這種簡(jiǎn)單區(qū)隔劃分的做法沒(méi)有真正體現(xiàn)三治融合的思路，治理效應(yīng)無(wú)法發(fā)揮出來(lái)。

（二）三治融合保障機(jī)制不健全

三治融合模式是我國(guó)鄉(xiāng)村治理的重要?jiǎng)?chuàng)新。這一模式要深入推廣還需要治理人才、財(cái)政能力等諸多要素的支撐和保障。

三治融合治理實(shí)踐需要提高村民自身的治理能力，激發(fā)自治的內(nèi)在動(dòng)力。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，東部沿海和中西部鄉(xiāng)村的治理人才存在不協(xié)調(diào)不均衡的現(xiàn)象。東部發(fā)達(dá)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)吸納了大量的外來(lái)人口，本地村民也被吸附在村，龐大的人口數(shù)量為三治融合提供了充足的自治人才。中西部鄉(xiāng)村中青壯年農(nóng)民大量進(jìn)城務(wù)工，留在鄉(xiāng)村的主要是以務(wù)農(nóng)為生的中老年農(nóng)民。[1]“空心化”的鄉(xiāng)村治理人才不足，缺乏治理基礎(chǔ)，自治也就成了無(wú)源之水，無(wú)本之木。

三治融合需要發(fā)揮治理精英的帶頭作用，從外部引才，為鄉(xiāng)村注入活力。桐鄉(xiāng)三治實(shí)踐引入了新鄉(xiāng)賢。新鄉(xiāng)賢不同于以往的村莊能人。這一群體具有以下特征：從鄉(xiāng)村走入城市；在鄉(xiāng)村外部具有一定社會(huì)影響力和社會(huì)資源；心系家鄉(xiāng)發(fā)展并愿意投身村莊建設(shè)。但實(shí)踐中部分新鄉(xiāng)賢面臨長(zhǎng)期“不在鄉(xiāng)”，無(wú)法深度參與鄉(xiāng)村具體事務(wù)，而長(zhǎng)期在鄉(xiāng)、享有較高聲望、處事公允的普通黨員或村民則被未被納入鄉(xiāng)賢范圍。這一定程度上削弱了鄉(xiāng)村治理的中堅(jiān)力量。

三治融合的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐還面臨財(cái)政自主能力不足的難題。東部沿海地區(qū)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)活躍，財(cái)政實(shí)力雄厚，能夠負(fù)擔(dān)村級(jí)內(nèi)部自治組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)難題。如桐鄉(xiāng)市通過(guò)項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)、項(xiàng)目補(bǔ)貼、項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)等形式，推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)。全年購(gòu)買(mǎi)經(jīng)費(fèi)近15億元。不少中西部農(nóng)村地區(qū)處于脫貧階段，集體經(jīng)濟(jì)后勁不足，基層政府財(cái)政補(bǔ)助有限，鄉(xiāng)村財(cái)力不足。除村兩委以外，村級(jí)自治組織發(fā)育不足，村民治理參與度不足，極大影響了自治熱情。

（三）鄉(xiāng)規(guī)民約的法律效力尚不明確

在國(guó)家法律直達(dá)鄉(xiāng)村前，在鄉(xiāng)村自然形成的自治章程、村規(guī)民約發(fā)揮著重要的規(guī)范作用。三治融合下的鄉(xiāng)村更需要明確自治和法治的邊界，厘清鄉(xiāng)規(guī)民約的法律效力。村規(guī)民約是村民會(huì)議基于《村民委員會(huì)組織法》授權(quán)而制定的，規(guī)定的事項(xiàng)范圍較廣，且關(guān)系到村民的切身利益。近年來(lái)，農(nóng)村土地征收、房屋拆遷、外嫁女土地歸屬、村集體經(jīng)濟(jì)利益分配、鄉(xiāng)村干部“微腐敗”等矛盾多發(fā)，其中不少與村規(guī)民約的規(guī)定密切相關(guān)。村規(guī)民約必須準(zhǔn)確界定村規(guī)民約中村民的“權(quán)利”和“義務(wù)”，確保村民自治不突破法律的底線(xiàn)，保障村民的合法權(quán)益。

四、完善三治融合治理模式的機(jī)制

在鄉(xiāng)村振興的背景下，形成你中有我，我中有你，相互融合的治理模式需要完善相應(yīng)的機(jī)制和路徑。

（一）建立三治融合機(jī)制

建立三治融合機(jī)制需要基層政府完成權(quán)力“瘦身”，厘清基層政府的事權(quán)和職能，從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，真正還權(quán)于鄉(xiāng)村。地方的三治融合實(shí)踐要明確列舉基層群眾自治組織管理事項(xiàng)。我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》第五條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助”，“村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作”。在國(guó)家治理法治化的背景下，有必要通過(guò)《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)一步明確劃分基層政府和鄉(xiāng)村自治組織的事權(quán)，使兩者形成有益互補(bǔ)。

三治融合必須扎根鄉(xiāng)村。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自治法治德治相融合需要明確村委會(huì)在鄉(xiāng)村自治中的主導(dǎo)地位。當(dāng)前“政法委模式”和“民政模式”都是自上而下的行政推動(dòng)模式。層級(jí)式且不在村的指導(dǎo)無(wú)法調(diào)動(dòng)自治熱情。將村委會(huì)塑造成連接國(guó)家與村民關(guān)系的樞紐，激發(fā)村兩委在鄉(xiāng)村三治融合實(shí)踐中的推動(dòng)作用。村兩委是鄉(xiāng)村法理型權(quán)威的主要載體，具有豐富的自治經(jīng)驗(yàn)和資源，夯實(shí)村兩委在基層治理中的核心地位也才有助于加強(qiáng)聯(lián)系群眾。

三治融合不是簡(jiǎn)單的模式相加，不是機(jī)械地套用某種做法，而是要在解決矛盾問(wèn)題的過(guò)程中靈活運(yùn)用多種手段，結(jié)合當(dāng)?shù)氐闹卫碣Y源，根據(jù)實(shí)際情況摸索出適合本地的方法。

（二）完善鄉(xiāng)村三治融合的保障機(jī)制

我國(guó)鄉(xiāng)村存在巨大的區(qū)域發(fā)展差距，在治理水平和能力上也存在著不平衡不協(xié)調(diào)的矛盾。推進(jìn)三治融合新模式需要國(guó)家建立良好的保障機(jī)制，補(bǔ)齊鄉(xiāng)村發(fā)展的歷史欠賬，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?xún)?yōu)先政策的落實(shí)。

三治融合治理模式的核心在自治，而自治的關(guān)鍵在于人才。鄉(xiāng)村振興背景下需要發(fā)揮政策優(yōu)勢(shì)，有效吸附農(nóng)民留鄉(xiāng)，吸引人才回鄉(xiāng)，同時(shí)拓寬新鄉(xiāng)賢的范圍，將在鄉(xiāng)村中享有較高聲望的、廣受贊譽(yù)的、具有道德感召力、熱心集體事務(wù)的黨員、普通村民吸納進(jìn)入治理群體中，發(fā)揮其在鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)，深度引領(lǐng)和參與鄉(xiāng)村事務(wù)的管理。值得注意的是，這些新鄉(xiāng)賢區(qū)別于傳統(tǒng)村莊經(jīng)濟(jì)能人，更能著眼村莊公共事務(wù)和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，其影響力能輻射更多村民，助力鄉(xiāng)村善治格局的形成。

只有興旺發(fā)達(dá)、鄉(xiāng)風(fēng)文明的村莊才可能吸引農(nóng)民回流。國(guó)家應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度，整治鄉(xiāng)村環(huán)境污染，興建鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化，縮小地區(qū)間鄉(xiāng)村發(fā)展的差異。有條件的鄉(xiāng)村應(yīng)大力發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村財(cái)政自主能力。同時(shí)，在確保村兩委自治組織核心地位的前提下，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村建立社會(huì)組織，村級(jí)兩委對(duì)社會(huì)組織加強(qiáng)引導(dǎo)和支持，孕育和培育鄉(xiāng)村自治力量。

（三）激活村規(guī)民約的認(rèn)可機(jī)制

鄉(xiāng)村自治是社會(huì)治理法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)規(guī)民約也是法律體系的重要組成部分。村規(guī)民約為村民提供了完整的行為規(guī)范，規(guī)定村民的“權(quán)利”和“義務(wù)”，捍衛(wèi)鄉(xiāng)村生活的倫理道德。同時(shí)，也能在鄉(xiāng)村范圍內(nèi)發(fā)揮定分止?fàn)?，解決矛盾的作用。重視鄉(xiāng)規(guī)民約能有效拓寬法律體系的范疇。馬克思主義經(jīng)典法律觀認(rèn)為“法律是國(guó)家制定或認(rèn)可的規(guī)范”。法治實(shí)踐承認(rèn)國(guó)家制定的規(guī)范，但作為“認(rèn)可的法律”機(jī)制尚未激活。在正式國(guó)家法以外，鄉(xiāng)村自治形成的自治章程、村規(guī)民約等非正式規(guī)范仍能發(fā)揮秩序的彌散作用，填補(bǔ)正式法的疏漏。這些“軟法”屬于法秩序的重要組成部分，往往比國(guó)家法更能發(fā)揮治理效能，我國(guó)不少民族地區(qū)的鄉(xiāng)規(guī)民約被納入仲裁規(guī)則就是一種有益的嘗試。我國(guó)的立法機(jī)制中應(yīng)通過(guò)”認(rèn)可“程序承認(rèn)其法律效力。

《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。但現(xiàn)實(shí)中這一備案機(jī)制很少被激活，部分鄉(xiāng)規(guī)民約處于效力的“灰色地帶”。這就需要法律明確備案審查的部門(mén)、權(quán)限、程序、內(nèi)容、形式和效力，糾正違法的鄉(xiāng)規(guī)民約，為鄉(xiāng)村自治劃定法律紅線(xiàn)。

[注 釋]

[1]賀雪峰.農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷四十年：1978—2018.[J].學(xué)習(xí)與探索，2018(11).