區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的研究現(xiàn)狀及國外經(jīng)驗啟示*

袁驚柱

一、國內(nèi)外關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的研究現(xiàn)狀

總體而言，國內(nèi)外關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的研究主要集中于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的概念、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的評價、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對策與政策等（姜文仙等，2009；陳秀山等，2010；覃成林等，2011）。

1.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的概念

區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的主流認識具有三條共識：區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展描述的是一種區(qū)域之間經(jīng)濟關(guān)系的狀態(tài)；區(qū)域之間是開放的、聯(lián)系的，發(fā)展上是關(guān)聯(lián)的、互動的；相關(guān)區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展能夠持續(xù)或共同發(fā)展，相互之間的經(jīng)濟差異趨于縮小。彭榮勝（2009）基于系統(tǒng)理論、勞動地域分工理論和區(qū)域相互依賴理論，結(jié)合我國經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征，將區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵定義為：區(qū)域之間經(jīng)濟交往日益密切、相互開放、區(qū)域分工趨于合理，區(qū)域經(jīng)濟整體能保持高效增長，區(qū)域經(jīng)濟差距能得到合理適度控制且逐漸變小，區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)正向促進、良性互動的狀態(tài)。覃成林等（2011）認為，有的研究將區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展推演到社會、生態(tài)等方面，還有的理解為一個區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟、社會等多方面之間的協(xié)調(diào)，形成了對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展不準確的理解。覃成林等認為，區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展是指在區(qū)域開放條件下，區(qū)域之間經(jīng)濟相互依賴加深，經(jīng)濟聯(lián)系日益密切，經(jīng)濟發(fā)展上關(guān)聯(lián)互動和正向促進，各區(qū)域的經(jīng)濟均持續(xù)發(fā)展且區(qū)域經(jīng)濟差異趨于縮小的過程。魏后凱等（2011）從科學(xué)發(fā)展觀的角度，認為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有三方面的含義：全面的協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)的協(xié)調(diào)發(fā)展和新型的協(xié)調(diào)機制。范恒山、孫久文等（2012）按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，認為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵至少有四個要點：地區(qū)間人均生產(chǎn)總值差距保持在適度的范圍內(nèi)；各地區(qū)人民能享受到均等化的基本公共服務(wù)；各地區(qū)比較優(yōu)勢的發(fā)揮能夠促進區(qū)域間優(yōu)勢互補、互利互惠；各地區(qū)人與自然的關(guān)系處于協(xié)調(diào)和諧狀態(tài)。徐康寧（2014）在綜述郝守義、陳秀山、安虎森、范恒山等關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，認為：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是指在既定的環(huán)境和條件下，各地區(qū)的發(fā)展機會趨于均等、發(fā)展利益區(qū)域一致，總體上處于發(fā)展同步、利益共享的相對協(xié)調(diào)狀態(tài)。國家發(fā)展和改革委員會《關(guān)于貫徹落實區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改地區(qū)〔2016〕1771號）指出，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵包括：要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等和資源環(huán)境可承載。習近平總書記在2017年底的中央經(jīng)濟工作會議中指出，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要實現(xiàn)三大目標，包括：基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達程度比較均衡和人民生活水平大體相當。中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展課題組以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念為指導(dǎo)，認為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是在區(qū)域發(fā)展差距、區(qū)域一體化發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、社會協(xié)調(diào)發(fā)展和資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展五個方面的綜合協(xié)調(diào)水平。

2.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論

國外區(qū)域經(jīng)濟理論的形成，從杜能的農(nóng)業(yè)區(qū)位理論到克魯格曼的新經(jīng)濟地理學(xué)理論，經(jīng)歷了一百多年的發(fā)展歷史。其中，有關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論主要包括區(qū)域經(jīng)濟均衡增長理論、區(qū)域經(jīng)濟非均衡增長理論、區(qū)域分工與協(xié)作理論、區(qū)域空間結(jié)構(gòu)理論、資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展理論和公共服務(wù)均等化理論，代表性的理論有：納爾遜的“低水平均衡陷阱”理論、羅丹的“大推進”理論、赫希曼的不平衡增長理論、威廉姆森的倒“U”形理論、繆爾達爾的循環(huán)累計因果論、區(qū)域經(jīng)濟梯度推移理論、絕對成本優(yōu)勢理論、比較成本優(yōu)勢理論、要素稟賦理論、相似條件下的地域分工理論、增長極模式理論、網(wǎng)絡(luò)型模式理論、區(qū)域經(jīng)濟空間一體化理論（范恒山、孫久文等，2012）、宇宙飛船理論、環(huán)境庫茲涅茨曲線理論、綠色發(fā)展理論、可持續(xù)發(fā)展理論（鐘世堅，2013）、羅爾斯公平理論、馬克思恩格斯的社會公平理論（王波，2016）。發(fā)展經(jīng)濟學(xué)中的平衡增長理論主要針對發(fā)展中存在的問題，如羅丹的“大推進理論”針對發(fā)展的瓶頸問題，認為發(fā)展中國家或地區(qū)應(yīng)該進行大規(guī)模投資來促進高速增長；基于馬爾薩斯理論，納爾遜的“低水平陷阱論”認為，發(fā)展中國家存在低水平人均收入反復(fù)輪回的均衡；賴賓斯坦的臨界最小努力論認為，發(fā)展中國家應(yīng)努力使經(jīng)濟大于最小規(guī)模的增長刺激，沖破低水平均衡狀態(tài)；納克斯的貧困惡性循環(huán)論和平衡增長理論認為，平衡增長可以擴大市場容量和形成投資驅(qū)動力，擺脫貧困惡性循環(huán)；斯特里頓“完善的”平衡增長理論綜合了羅丹和納克斯的理論特點，認為通過投資能最終實現(xiàn)國民經(jīng)濟各部門按適當?shù)谋壤胶庠鲩L。隨著產(chǎn)業(yè)集聚和地區(qū)之間發(fā)展的不平衡現(xiàn)象出現(xiàn)，區(qū)域經(jīng)濟非均衡發(fā)展理論逐漸形成，它主要解釋了產(chǎn)業(yè)的集聚、投資產(chǎn)業(yè)的選擇以及產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的轉(zhuǎn)移等問題。隨著要素的流動和貿(mào)易的發(fā)展，不同地區(qū)或國家之間產(chǎn)生了比較優(yōu)勢，區(qū)域分工與協(xié)作理論成為解釋比較優(yōu)勢和要素稟賦的新理論。在區(qū)域分工與協(xié)作發(fā)展到一定程度時，不同產(chǎn)業(yè)的布局以及企業(yè)的市場與工廠的布局都會發(fā)生變化，區(qū)域空間結(jié)構(gòu)理論即為解釋這種變化的理論。隨著經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，環(huán)境資源與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展以及不同地區(qū)之間的公平性發(fā)展成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的研究重點，促使可持續(xù)發(fā)展理論、公平理論等新的理論形成。

從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論的研究脈絡(luò)來看，產(chǎn)業(yè)區(qū)位理論是最早的研究對象；其次是針對加速發(fā)展中的現(xiàn)實問題進行分析而提出的理論；發(fā)展到一定階段后，當不同區(qū)域的發(fā)展水平出現(xiàn)大的差距時，區(qū)域平衡發(fā)展理論和區(qū)域不平衡發(fā)展理論被提出來了。隨著數(shù)學(xué)被運用到經(jīng)濟分析中，一些學(xué)者開始將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進行模型化，從而形成了新的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵和外延不斷被拓展，一些新的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展前沿理論逐漸形成，如為了解釋經(jīng)濟活動空間區(qū)位選擇的集聚經(jīng)濟理論（藤田昌久等，2015）、為了解釋異質(zhì)性企業(yè)區(qū)位選擇的“新”新經(jīng)濟地理學(xué)理論、為了解釋不同區(qū)域發(fā)展的依賴路徑的演化經(jīng)濟地理學(xué)理論（Martina and Sunley，2014；Isaksen，2015）、解釋環(huán)境資源與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的理論和解釋區(qū)域之間公平發(fā)展的理論等。國內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟理論經(jīng)歷了將近40年的發(fā)展，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面也形成了一些理論，主要包括：生產(chǎn)力均衡布局理論、區(qū)域非均衡發(fā)展理論、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論、中國特有的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理論（安虎森等，2015）。隨著經(jīng)濟的進一步發(fā)展，為了促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)性，國內(nèi)在區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展方面提出的最新發(fā)展戰(zhàn)略有：“三大戰(zhàn)略+四大板塊”、城鎮(zhèn)化與城市群、精準扶貧等。

3.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的評價

學(xué)術(shù)界關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的評價主要是使用協(xié)調(diào)度、協(xié)調(diào)發(fā)展指數(shù)等判斷指標，通過構(gòu)建綜合性的指標體系來進行評價（姜文仙等，2009）。評價指標體系的建立是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究的一個熱點和難點，一般的研究多集中在經(jīng)濟、社會、人口、資源、環(huán)境等幾個系統(tǒng)之間協(xié)調(diào)度的測定上。國內(nèi)學(xué)者設(shè)置和篩選評價指標的方法主要有理論分析法、頻度統(tǒng)計法和指標評價法。其中，理論分析法主要是依靠理論分析的方法綜合評價者或?qū)＜业慕?jīng)驗判斷來進行評價，能夠平衡評價者較大主觀性的缺點；頻度統(tǒng)計法主要是使用概率分析等方法進行綜合評價；指標評價法主要分為綜合指標體系評價和層次性指標體系評價。另外，還有學(xué)者研究區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展定量評價理論模型，主要有協(xié)調(diào)度模型、發(fā)展度模型和協(xié)調(diào)發(fā)展度模型。從研究的趨勢來看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵和外延得到不斷拓展，因此評價目標出現(xiàn)了多元化，指標選擇也從傳統(tǒng)的經(jīng)濟指標向經(jīng)濟、社會、環(huán)境等多指標的方向演進（孫倩，2012）。由于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展系統(tǒng)是一個復(fù)合系統(tǒng)，只要子系統(tǒng)劃分的不同，研究結(jié)論就會不一樣。而且，基于不同的研究視角，對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)涵的定義不同，對同一區(qū)域的評價結(jié)果就會不同。如陳棟生（2005）認為，區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性應(yīng)該從地區(qū)發(fā)展水平、收入水平、公共產(chǎn)品享用水平和區(qū)際分工協(xié)作的發(fā)育水平幾個方面來測定。因此，研究范式的確定是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的評價研究需要首先解決的問題。另外，評價指標體系的構(gòu)建、權(quán)重的選擇、子系統(tǒng)之間關(guān)系的考慮等方面仍是需要進一步改進和完善的領(lǐng)域。如表1所示，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的評價研究，一般是從不同的維度，選擇不同的指標體系和權(quán)重，使用不同的方法，對不同地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展度進行評價。

表1 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的評價研究

4.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制

姜文仙等（2009）認為，區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展機制是指主體、目標、客體、工具及程序等協(xié)調(diào)要素的有機結(jié)合，互相聯(lián)系、作用及制約的原理和方式。2005年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年計劃的建議》就已經(jīng)提出了實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略需要建立健全的機制，包括市場機制、互助機制、合作機制和扶持機制。中國學(xué)者以不同的案例區(qū)為研究對象，對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制的構(gòu)建進行了研究，研究的區(qū)域范圍逐漸突破了行政劃分板塊（胡超美等，2008）。中央文件雖然提出了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機制內(nèi)容，但學(xué)者們的研究內(nèi)容并不完全一致，如魏后凱等（2011）的研究表明，要促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要構(gòu)建完善協(xié)調(diào)機制，包括：市場機制、補償機制、扶持機制、合作機制、參與機制和共享機制。覃成林（2011）認為，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制是一個由若干相互聯(lián)系、制約和促進的機制所構(gòu)成的體系，包括市場機制、合作機制、空間組織機制、援助機制和治理機制。王一鳴（2017）認為，要促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，增強區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性、聯(lián)動性和整體性，關(guān)鍵在于深化改革和體制機制創(chuàng)新，他認為，首先要充分發(fā)揮市場機制作用，清除各種顯性和隱性的市場壁壘，促進生產(chǎn)要素跨區(qū)域有序自由流動；其次，要創(chuàng)新區(qū)域合作機制，支持產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移和共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)等合作平臺；再次，要完善區(qū)域互助機制，加強發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)在教育、科技和人才等方面的幫扶力度；最后，要建立健全區(qū)際補償機制，針對流域上中下游、重點生態(tài)功能區(qū)、資源開采地區(qū)和利用地區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)建立生態(tài)補償機制。

5.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對策與政策

促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的對策研究一般是基于兩個視角：一是針對區(qū)域發(fā)展中存在的不協(xié)調(diào)問題提出解決措施；二是基于國際經(jīng)驗的視角，借鑒吸收其他國家在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上的經(jīng)驗。如范恒山（2011）的研究表明，為了加快縮小我國地區(qū)差距，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要把實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略與推進形成主體功能區(qū)結(jié)合起來，把縮小地區(qū)發(fā)展差距與實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化結(jié)合起來，把優(yōu)化發(fā)達地區(qū)發(fā)展與扶持欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展結(jié)合起來，把深化國內(nèi)區(qū)域合作與擴大對外開放結(jié)合起來，把發(fā)揮優(yōu)勢、加快開發(fā)與節(jié)約資源、保護環(huán)境結(jié)合起來。姜文仙等（2009）總結(jié)了不同學(xué)者關(guān)于促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的對策，主要包括：引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進區(qū)域合理分工；消除體制和政策障礙，促進要素合理流動；重新劃分經(jīng)濟區(qū)域，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)；借鑒國外經(jīng)驗，發(fā)揮規(guī)劃和法律的作用。為了促使區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，學(xué)者們對促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策進行了研究。如在財稅政策方面，王曙光等（2017）的研究表明，財稅政策對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展正負效應(yīng)并存，正效應(yīng)主要是指通過稅收、轉(zhuǎn)移支付和財政支出等財稅政策工具對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展起到積極的促進作用，負效應(yīng)主要是指財稅政策會限制地方經(jīng)濟發(fā)展以及加劇地區(qū)之間的不平衡發(fā)展等。在公共服務(wù)均等化政策方面，王波（2016）認為，我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展可分為三個階段：二元供給模式階段、差異逐步擴大階段和發(fā)展一體化階段。主要通過在基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、基本社會保障發(fā)展等方面加強對欠發(fā)達地區(qū)的傾斜投入。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國際經(jīng)驗

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)象普遍存在于世界各國，因而使得區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為各國政府宏觀調(diào)控的重要目標之一。許多發(fā)達資本主義國家在經(jīng)濟快速發(fā)展時期，都經(jīng)歷了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異擴大的問題，如英國、美國、日本等。為了消除區(qū)域差異，實現(xiàn)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，各國都探索了一系列區(qū)域經(jīng)濟政策。一般說來，國外區(qū)域經(jīng)濟政策與實踐經(jīng)歷了四個階段：20世紀20年代到50年代的準備階段、60年代到70年代中期的興起階段、70年代末到80年代的調(diào)整階段、90年代以來的發(fā)展階段（廣東省政府發(fā)展研究中心調(diào)研組，2013）。改革開放以來，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的演變大致可分為三個階段：1979—1991年的向沿海傾斜的非均衡區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略階段、1992—1998年的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略初步形成階段、1999年至今的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略全面實施階段（陳秀山等，2008）。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要國際經(jīng)驗包括：有明確的區(qū)域開發(fā)目標、有區(qū)域發(fā)展管理機構(gòu)和完善的區(qū)域發(fā)展法律法規(guī)體系、有優(yōu)惠的財政稅收金融政策支持、有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持計劃、有技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整（杭海等，2011；范恒山、孫久文等，2012）。

1.美國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗

美國典型的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展案例是西進運動，西部地區(qū)經(jīng)歷了以農(nóng)業(yè)為主的初步開發(fā)、以工業(yè)為主的高速發(fā)展和以高新技術(shù)為主的深度開發(fā)階段后，實現(xiàn)了均衡發(fā)展（馬浩，2013）。概言之，美國在開發(fā)不發(fā)達地區(qū)時，采取的是包括有7個主要措施的均衡戰(zhàn)略：實行優(yōu)惠稅制，政府組建開發(fā)區(qū)，以交通運輸為重點扶持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，利用財政金融手段引導(dǎo)私人企業(yè)投資，政策支持和法律支持，引導(dǎo)人力資源流向，保護生態(tài)環(huán)境。具體表現(xiàn)為：（1）優(yōu)惠稅制措施。政府對北部發(fā)達地區(qū)多征稅，把增量部分轉(zhuǎn)移支付給落后地區(qū)，培養(yǎng)其發(fā)展能力。（2）政府組建開發(fā)區(qū)。為了發(fā)展落后地區(qū)，政府打破行政區(qū)劃，組建經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，進行區(qū)域綜合治理。（3）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府以交通運輸為重點，加速鐵路網(wǎng)和公路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展逐步均衡化提供了良好的運輸條件。（4）引導(dǎo)私人企業(yè)投資。利用財政融資手段引導(dǎo)私人企業(yè)向落后地區(qū)投資，在稅收、補貼、信貸等多方面給予政策支持。（5）設(shè)立權(quán)威的區(qū)域管理機構(gòu)并構(gòu)建協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的法律法規(guī)體系。如在區(qū)域管理機構(gòu)方面，美國聯(lián)邦政府涉及區(qū)域政策的機構(gòu)主要有經(jīng)濟分析局和經(jīng)濟發(fā)展署，前者主要負責區(qū)域劃分和區(qū)域分析，后者主要負責確定問題區(qū)域框架和實施對問題區(qū)域的援助。美國政府的扶持重點是阿拉巴契亞地區(qū)、田納西河流域等問題最嚴重的連片貧困地區(qū)。主要方式為選擇一些發(fā)展水平較高且具有較大發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)作為增長中心，進行政策扶持，通過增長中心的發(fā)展帶動周圍腹地的增長，增加貧困人口的就業(yè)機會。在法律法規(guī)方面，1933年，美國通過了《田納西河流域管理局法》，成立了田納西河流域管理局，由羅斯?？偨y(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)，負責田納西河流域的綜合開發(fā)，使得田納西河流域成功擺脫貧困。20世紀60年代，又成立了地區(qū)再開發(fā)署、經(jīng)濟開發(fā)署等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展管理機構(gòu)。1965年，通過了《阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)法》，幫助阿巴拉契亞區(qū)域脫貧。1993年，克林頓總統(tǒng)簽署了《聯(lián)邦受援區(qū)和受援社區(qū)法案》，成為美國第一個系統(tǒng)解決欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展問題的法案。（6）引導(dǎo)勞動力轉(zhuǎn)移。落后地區(qū)的發(fā)展需要引導(dǎo)人力資源的流入，聯(lián)邦政府通過高科技中心和高等教育投資等手段，不斷優(yōu)化落后地區(qū)的人力資本。（7）生態(tài)環(huán)境保護。在開發(fā)和促進落后地區(qū)發(fā)展的政策中，政府也考慮了對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的保護。

2.歐盟區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗

歐盟在促進成員國之間協(xié)調(diào)發(fā)展方面采取了一系列的均衡戰(zhàn)略措施，主要有：（1）制定明確的政策目標和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，如1994—1999年的“六年規(guī)劃”、2000—2006年的“七年規(guī)劃”和2007—2013年的“七年支出計劃”。（2）形成了超國家、國家、地方等多個層次的區(qū)域協(xié)調(diào)體系，形成了分層治理的區(qū)域政策治理結(jié)構(gòu)。如在超國家層面，有歐盟委員會、歐洲理事會和歐洲議會等重要機構(gòu)，針對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展設(shè)立權(quán)威的區(qū)域管理機構(gòu)；歐盟下設(shè)了24個部，其中的第16部為區(qū)域政策事務(wù)部，主管區(qū)域協(xié)調(diào)。在歐盟的預(yù)算中，有2/3都用在區(qū)域政策里。（3）建立健全協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的法律法規(guī)體系。1958年，歐盟簽訂了《歐洲經(jīng)濟共同體條約》，強調(diào)“縮小存在于各區(qū)域間的差距和降低較貧困區(qū)域的落后程度，加強各國經(jīng)濟的一致性和保證他們的協(xié)調(diào)發(fā)展”。（4）區(qū)域政策金融工具助力區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。歐盟設(shè)有基金工具和貸款工具兩方面的金融工具，其中，基金工具包括結(jié)構(gòu)基金、聚合基金、歐盟團結(jié)基金和預(yù)備接納基金，貸款工具主要以歐洲投資銀行為主。借助以上金融工具，歐盟能夠更好地實施區(qū)域協(xié)調(diào)政策，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。問題區(qū)域模式、跨境合作模式、創(chuàng)新區(qū)域模式和流域治理模式等多樣化的區(qū)域協(xié)調(diào)模式共同促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。（5）區(qū)域政策的客體明確，將目標區(qū)域問題劃分了普遍性和特殊性相結(jié)合進行治理，使得區(qū)域政策目標明確，針對性強，能夠產(chǎn)生更好的政策效果（陳瑞蓮，2006；袁驚柱，2011；秦長江，2015）。作為歐盟典型成員國的德國，在其區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，也采取了大量的措施，主要包括：制定促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律法規(guī)；明確劃分“促進地區(qū)”；應(yīng)用財政、補貼手段；扶持中小企業(yè)等。如德國出臺了《聯(lián)邦空間布局法》《聯(lián)邦改善區(qū)域結(jié)構(gòu)共同任務(wù)法》《聯(lián)邦財政平衡法》等一系列法規(guī)，協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展的不平衡。

3.日本區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗

為了縮小區(qū)域發(fā)展差距，日本政府根據(jù)《國土綜合開發(fā)法》先后制定了五次全面綜合開發(fā)計劃，采取“據(jù)點”開發(fā)戰(zhàn)略和建設(shè)“定居圈”“技術(shù)集成城市”等措施來促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展?？傮w看來，采取的具體措施主要包括：法律措施、行政管理措施、財政金融措施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)措施、科教事業(yè)措施、特色經(jīng)濟措施等（范恒山、孫久文等，2012）。具體表現(xiàn)為：（1）法律措施。日本通過立法和設(shè)立開發(fā)計劃，為開發(fā)落后地區(qū)提供了法律保障和方向指導(dǎo)。如在法律方面，出臺了《國土綜合開發(fā)法》《國土利用計劃法》《北海道開發(fā)法》《東北開發(fā)促進法》等。在開發(fā)計劃方面，制訂了全國綜合開發(fā)計劃、都道府縣綜合開發(fā)計劃、地方綜合開發(fā)計劃和特定地域綜合開發(fā)計劃等不同層次、針對性強的規(guī)劃。（2）行政管理措施。為落后地區(qū)設(shè)立專門的行政管理機構(gòu)，指導(dǎo)開發(fā)工作。如北海道地區(qū)是日本發(fā)展較落后的地區(qū)，為了促進北海道地區(qū)開發(fā)，日本在中央政府中設(shè)立北海道開發(fā)廳，下設(shè)北海道開發(fā)局。除此之外，還有沖繩開發(fā)廳等。（3）財政金融措施。為落后地區(qū)設(shè)立專門金融機構(gòu)，實施稅收優(yōu)惠和貸款優(yōu)惠政策。（4）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。中央和地方政府加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，為人力資本和資金流入創(chuàng)造條件。（5）科教事業(yè)措施。在落后地區(qū)加大教育投資，提高教育津貼，設(shè)立國立科研機構(gòu)。（6）特色經(jīng)濟措施。根據(jù)落后地區(qū)的資源稟賦情況，制定適合各地經(jīng)濟發(fā)展的振興計劃。

三、國外經(jīng)驗的中國啟示

借鑒美國、歐盟和日本在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上的經(jīng)驗，對中國可以產(chǎn)生如下啟示：

在制度安排上，出臺系統(tǒng)化的法律法規(guī)和設(shè)立專門的管理機構(gòu)來明確區(qū)域協(xié)調(diào)政策主體，促進區(qū)域協(xié)調(diào)政策實施的規(guī)范性。加強立法，注重長遠規(guī)劃的制定，不斷完善區(qū)域政策的實施機制，不僅要有堅實的法律基礎(chǔ)、專門的區(qū)域政策工具，還要有嚴格的區(qū)域政策的運行機制；應(yīng)建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)互動專項法律制度，完善區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展法律制定程序，并完善相關(guān)領(lǐng)域的法律制度；設(shè)立專門機構(gòu)，強化政府干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的能力，促使區(qū)域政策主體采用分層治理的結(jié)構(gòu)，形成完備的組織機構(gòu)，保證區(qū)域政策運作的規(guī)范性；中央與地方各司其職，發(fā)揮政府在區(qū)域協(xié)調(diào)中的重要作用；另外，應(yīng)該協(xié)調(diào)區(qū)域外生發(fā)展與區(qū)域內(nèi)生發(fā)展關(guān)系，強調(diào)區(qū)域內(nèi)生發(fā)展，積極培育區(qū)域內(nèi)生發(fā)展能力，加快區(qū)域內(nèi)生發(fā)展相關(guān)立法。

針對落后地區(qū)構(gòu)建傾斜的政策體系是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。加強立法，以制度來保障落后地區(qū)的開發(fā)；注重發(fā)揮市場的決定性作用，實施大規(guī)模的財政轉(zhuǎn)移支付和金融支持；在改善基礎(chǔ)設(shè)施條件、公共服務(wù)能力提高、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)等方面加大對貧困地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)和邊疆地區(qū)的支持力度；強化西部大開發(fā)力度；深化東北等老工業(yè)基地振興；推動中部地區(qū)崛起。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策的客體明確是提高政策有效性的有力措施。在實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策過程中，應(yīng)確保區(qū)域政策的客體明確，且將目標區(qū)域問題劃分了普遍性和特殊性相結(jié)合進行治理；針對貧困問題，應(yīng)該有傾斜地實施財政轉(zhuǎn)移政策，對落后地區(qū)進行基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)的支持。

在具體政策方面，應(yīng)結(jié)合我國的發(fā)展階段特征和不同地區(qū)的發(fā)展階段特征實施有針對性的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策。當前，我國已經(jīng)進入了社會主義新時代，為進一步促進我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要加強對“三個繁榮”的正確認識；深化要素跨區(qū)域流動的體制機制改革；創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移協(xié)作；增強特殊區(qū)域的發(fā)展能力；促進區(qū)域互動發(fā)展；完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展配套政策；健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制。