全球能源治理的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析?

【內(nèi)容摘要】 目前，全球能源治理呈現(xiàn)出治理主體多層次、目標(biāo)多元化、機(jī)制碎片化的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，其中既有經(jīng)濟(jì)效率、能源獨(dú)立、環(huán)境保護(hù)和能源公平多種價(jià)值目標(biāo)間的競(jìng)爭(zhēng)，又有國(guó)家、國(guó)際組織、商業(yè)企業(yè)、民間社團(tuán)等多重利益集團(tuán)的相互博弈。全球能源治理的目標(biāo)是有效應(yīng)對(duì)全球能源挑戰(zhàn)，但在過(guò)去的全球能源治理研究中，人們對(duì)“治理什么”以及“如何治理”等問(wèn)題尚鮮有涉獵，對(duì)于全球能源挑戰(zhàn)的具體含義，學(xué)界也還沒(méi)有達(dá)成一致觀點(diǎn)。本文認(rèn)為，全球能源治理的范圍至少包含能源供需安全、能源可及性、國(guó)際安全、環(huán)境的可持續(xù)性和能源公平五個(gè)主要目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這些治理目標(biāo)，需要經(jīng)由各自所需的不同路徑。同時(shí)，在全球主要能源治理機(jī)制之間，也存在治理目標(biāo)的差異。在對(duì)全球能源治理認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，本文對(duì)中國(guó)積極參與全球能源治理，謀求合理發(fā)展空間與權(quán)益的可行性政策也進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】 全球能源治理 能源安全 治理目標(biāo) 國(guó)際合作 治理體系

【作者簡(jiǎn)介】 方婷婷，南京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授、南京大學(xué)亞太發(fā)展研究中心研究員（南京 郵編：210023）

【中圖分類號(hào)】 F416.2 D815 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】 1006-1568-（2019）01-0098-22

【DOI編號(hào)】 10.13851/j.cnki.gjzw.201901007

一、問(wèn)題的提出

能源是人類生存和社會(huì)發(fā)展的基石。近年來(lái)，人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到能源對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及環(huán)境可持續(xù)性方面的重要作用。當(dāng)然，過(guò)往研究的不足之處在于，能源政策的研究一直被自然科學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的“經(jīng)典”范式所主導(dǎo)，而社會(huì)科學(xué)卻長(zhǎng)期居于次要地位，僅僅處在能源研究的邊緣區(qū)域。 研究者們常常只關(guān)注于技術(shù)改造和革新，卻忽略了與能源技術(shù)相關(guān)的政策制定以及行動(dòng)“角色分配不當(dāng)”問(wèn)題。由于忽略了社會(huì)、政治和行為變量，難免會(huì)在能源政策研究中產(chǎn)生重大“盲點(diǎn)”。 然而，能源已成為世界面臨的重要公共政策挑戰(zhàn)， 這些挑戰(zhàn)包括全球能源需求不斷增長(zhǎng)而傳統(tǒng)能源的儲(chǔ)量分布極不平衡，能源系統(tǒng)對(duì)氣候的影響亟待減輕，新能源的開(kāi)發(fā)和利用。 所有這些挑戰(zhàn)都是巨大的、緊迫的、全球性的和系統(tǒng)性的， 這些挑戰(zhàn)對(duì)于社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者，尤其是國(guó)際關(guān)系研究領(lǐng)域的學(xué)者來(lái)說(shuō)也是不容忽視的。

在科學(xué)引文索引（Web of Science）數(shù)據(jù)庫(kù)中，以“能源政策”（energy policy）或“能源政治”（energy politics）為關(guān)鍵詞分別對(duì)自20世紀(jì)60年代以來(lái)的社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域和國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域文獻(xiàn)題目進(jìn)行搜索，遺憾的是，盡管搜索結(jié)果顯示出在第一次石油危機(jī)之后，許多社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者，包括國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域的學(xué)者都對(duì)能源政策和能源政治給予了高度關(guān)注，但很快又失去了興趣（見(jiàn)圖1、圖2）。自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，由于國(guó)際原油價(jià)格持續(xù)低迷，能源問(wèn)題漸漸被社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者所忽視。當(dāng)然，值得注意的是，能源在社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域中后來(lái)又逐步開(kāi)始受到重視。進(jìn)入21世紀(jì)以后，尤其是2008年以來(lái)，政治學(xué)者和國(guó)際關(guān)系學(xué)者再次發(fā)現(xiàn)能源是一項(xiàng)值得研究的課題。 再次激起人們研究興趣的一個(gè)原因是全球能源市場(chǎng)目前正發(fā)生著一系列引人注目的變化。

早期與全球能源治理相關(guān)的研究主要有兩個(gè)切入點(diǎn)。一個(gè)切入點(diǎn)是批判“過(guò)度關(guān)注能源安全的地緣政治層面”，并得到了大多數(shù)能源安全專家的支持。當(dāng)然，地理方面的作用對(duì)于理解全球能源政治無(wú)疑是重要的，無(wú)論是能源供應(yīng)國(guó)，還是能源消費(fèi)國(guó)，其能源的可獲得性都與“地理”密切相關(guān)。 然而，問(wèn)題在于，很多政治學(xué)和國(guó)際關(guān)系學(xué)者仍然生活在一個(gè)以國(guó)家為中心的世界，在這個(gè)世界中，國(guó)家是主要的行為體，國(guó)家的外交和軍事互動(dòng)被看作最重要的行為。他們無(wú)法想象在一個(gè)更為復(fù)雜的能源世界里，國(guó)家、國(guó)家石油公司、企業(yè)、消費(fèi)者（或公民）、地方性能源合作社和市場(chǎng)都扮演著關(guān)鍵角色。 因?yàn)椤皩?duì)能源安全地緣政治層面的過(guò)分關(guān)注，是基于對(duì)全球能源政治必然是一場(chǎng)零和博弈的短視和錯(cuò)誤的假設(shè)，即一國(guó)的能源安全是另一國(guó)缺乏能源安全的原因?！比欢?，地緣政治框架忽視了市場(chǎng)力量在國(guó)際能源貿(mào)易中的首要作用。這樣的觀點(diǎn)根植于市場(chǎng)自由主義和制度主義，認(rèn)為能源安全應(yīng)建立在市場(chǎng)交易和市場(chǎng)機(jī)制之上。與地緣政治觀點(diǎn)形成鮮明對(duì)比的是，以市場(chǎng)為中心的觀點(diǎn)認(rèn)為，能源安全是“由市場(chǎng)運(yùn)作決定的，因此只能在市場(chǎng)條件下定義——特別是供給（實(shí)物供應(yīng)）和價(jià)格” 。倘若采用全球治理的視角，便能更多關(guān)注到地緣政治所忽視的行為體和結(jié)構(gòu)，尤其是市場(chǎng)和機(jī)構(gòu)。

另一個(gè)切入點(diǎn)主要被全球治理專家廣泛采用，更多探討“能源政策領(lǐng)域與貿(mào)易、環(huán)境和氣候等政策領(lǐng)域密切相關(guān)的原因”，而多邊全球治理的研究多集中在公共衛(wèi)生 、氣候變化 和環(huán)境問(wèn)題 等領(lǐng)域，對(duì)能源方面的研究顯然是不夠的。這主要是因?yàn)樵谔接懭蚰茉磫?wèn)題的研究過(guò)程中，相關(guān)專家更多聚焦于能源安全，強(qiáng)調(diào)化石燃料供應(yīng)、能源儲(chǔ)量和地緣政治之間存在密切聯(lián)系。這是出于古典現(xiàn)實(shí)主義對(duì)國(guó)際關(guān)系和國(guó)際安全的假設(shè)，認(rèn)為國(guó)家之間資源爭(zhēng)奪難以避免，能源是國(guó)家獲取權(quán)力和開(kāi)展外交的一種手段。 依照這一思路，國(guó)家仍然是基本的分析單位，它們之間的相互作用被視為零和游戲，由此忽略了市場(chǎng)和國(guó)際機(jī)制的作用。

當(dāng)然，也有一些新的關(guān)于全球能源治理的學(xué)術(shù)著作將全球能源的治理作為各種機(jī)構(gòu)、組織和政權(quán)的混合，其中涉及國(guó)家和非國(guó)家行為體，以及諸如網(wǎng)絡(luò)或公司伙伴關(guān)系等混合體， 此類研究往往把重點(diǎn)放在評(píng)估現(xiàn)有的各種與全球能源治理相關(guān)的組織上（例如G8 、IEA ）。這樣一來(lái)，在探討有效全球能源治理的過(guò)程中往往研究的是“誰(shuí)來(lái)治理”，而更基本的問(wèn)題“治理什么”以及“如何治理”卻沒(méi)能得到很好的解決。

二、全球能源治理的目標(biāo)和范圍

如果說(shuō)在20世紀(jì)70、80年代，能源安全意味著確保以低廉的價(jià)格獲得充足的石油供應(yīng)，那么當(dāng)今能源安全觀則涵蓋了石油供應(yīng)以外的更廣泛的問(wèn)題。人們將能源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及氣候變化等其他全球性問(wèn)題聯(lián)系在一起。 當(dāng)今能源安全的概念和內(nèi)涵正隨著全球能源市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變而發(fā)生重大變化。

（一）能源安全概念和內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變及對(duì)能源治理的影響

第一個(gè)也是最重要的轉(zhuǎn)變與全球氣候變化和全球經(jīng)濟(jì)的“減碳”問(wèn)題相聯(lián)系。能源生產(chǎn)和消費(fèi)是溫室氣體最大的來(lái)源，占全球排放量近70%， 因此能源領(lǐng)域的減排是最主要的減排領(lǐng)域。由于國(guó)家和市場(chǎng)改變較慢，所以世界碳排放量持續(xù)上升。然而，在各國(guó)采取積極行動(dòng)減少溫室氣體排放的背景下，這極有可能為燃料選擇和能源生產(chǎn)模式的重大改變創(chuàng)造動(dòng)力。低碳經(jīng)濟(jì)雖然已成為未來(lái)各國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的必然選擇，但在全球低碳化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中則需要構(gòu)建新的治理機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)去促進(jìn)、協(xié)調(diào)和管理。國(guó)際可再生能源機(jī)構(gòu)（International Renewable Energy Agency）和可再生能源及能源效率伙伴關(guān)系計(jì)劃（Renewable Energy and Energy Efficiency Partnership）等機(jī)構(gòu)機(jī)制的出現(xiàn)，標(biāo)志著這一制度發(fā)展已進(jìn)入第一階段。

第二個(gè)主要的轉(zhuǎn)變來(lái)自能源地緣政治的改變。其中主要是國(guó)際能源格局由原來(lái)的“雙中心”向“多中心”轉(zhuǎn)變。非經(jīng)合組織國(guó)家在全球能源需求中所占份額從1970年的不到30%上升到2014年的將近60%。 在20世紀(jì)70年代，所有主要石油進(jìn)口國(guó)都是經(jīng)合組織（OECD）的成員國(guó)，而今天快速發(fā)展的發(fā)展中國(guó)家改變了這一狀況。例如，在1995年，中國(guó)每天進(jìn)口原油量約40萬(wàn)桶，2017年每天進(jìn)口原油量則已經(jīng)達(dá)到840萬(wàn)桶，并首次超過(guò)了美國(guó)的每天790萬(wàn)桶的水平，成為全球第一大原油進(jìn)口國(guó)。除了涌現(xiàn)出像中國(guó)、印度這樣的非國(guó)際能源署成員的石油消費(fèi)大國(guó)，還出現(xiàn)了俄羅斯等非歐佩克石油生產(chǎn)大國(guó)。此外，以美元主導(dǎo)的石油金融體系面臨挑戰(zhàn)，石油歐元、石油人民幣和石油盧布等正沖擊著石油美元。

第三個(gè)主要的轉(zhuǎn)變是石油和天然氣市場(chǎng)的波動(dòng)性增強(qiáng)。石油價(jià)格經(jīng)歷了1985年至2005年期間的低價(jià)格周期之后，在2005年至2014年期間，能源價(jià)格出現(xiàn)了一個(gè)攀高而不穩(wěn)定的周期。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)的高油價(jià)引發(fā)了一場(chǎng)關(guān)于“石油峰值”和地球上石油地質(zhì)儲(chǔ)量的激烈辯論。北美的頁(yè)巖氣革命在很大程度上使這場(chǎng)辯論轉(zhuǎn)入平寂狀態(tài)。不過(guò)，就目前而言，大部分石油儲(chǔ)量依舊位于特定地理區(qū)域、甚或是一些政局不穩(wěn)的地區(qū)。自從石油在全球一體化市場(chǎng)上進(jìn)行交易開(kāi)始，任何地方的動(dòng)蕩都可能在全球市場(chǎng)引起連鎖反應(yīng)。值得注意的是，能源安全威脅的性質(zhì)隨著時(shí)間而改變。在20世紀(jì)70年代，中東地區(qū)社會(huì)情勢(shì)的急劇變化和緊張的石油市場(chǎng)情況緊密相連，歐佩克（OPEC）的石油禁運(yùn)使能源進(jìn)口國(guó)家對(duì)能源供應(yīng)問(wèn)題感到擔(dān)憂。進(jìn)入21世紀(jì)以后，尤其是2015年以來(lái)，能源安全威脅的性質(zhì)發(fā)生了很大的變化，來(lái)自非國(guó)家行為體的威脅日益增大。索馬里的海盜，尼日利亞的盜竊和走私，以及在沙特阿拉伯、敘利亞和伊拉克等地發(fā)生的恐怖主義活動(dòng)都可能對(duì)其他國(guó)家的能源安全構(gòu)成威脅。

這些轉(zhuǎn)變既與化石燃料利用的外部性相關(guān)，又與全球能源系統(tǒng)相互依存加深密切相連。在這種情況下，國(guó)家設(shè)計(jì)和控制自身能源系統(tǒng)的能力正在減弱，很少有國(guó)家能夠僅僅依靠自身能源資源謀求發(fā)展。同時(shí)，很多國(guó)家并不具備充足的資金和知識(shí)去實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型。不少學(xué)術(shù)著述將這些特征與國(guó)家之外的治理需求相聯(lián)系，通常稱之為“全球治理”。 治理概念在20世紀(jì)80年代被廣泛應(yīng)用于發(fā)展政策領(lǐng)域，并由此擴(kuò)展到其他社會(huì)科學(xué)學(xué)科，包括政治學(xué)、法學(xué)、公共行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、地理學(xué)和歷史學(xué)。 這個(gè)詞的出現(xiàn)以及快速運(yùn)用到多個(gè)學(xué)科與新自由主義興起和全球化進(jìn)程密切相關(guān)，這一進(jìn)程標(biāo)志著從20世紀(jì)70年代開(kāi)始全球轉(zhuǎn)向了金融自由化、貿(mào)易自由化和全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)相融合的階段。 這些轉(zhuǎn)變削弱了傳統(tǒng)國(guó)家監(jiān)管模式引導(dǎo)國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)的能力。 盡管在全球化過(guò)程中“國(guó)家撤退”的可能被夸大，但有大量證據(jù)表明，非國(guó)家行為體在公共政策問(wèn)題上發(fā)揮了更為重要的作用。治理曾一度被認(rèn)為是政府行為，而在今天還包括地區(qū)和國(guó)際非政府組織乃至公司的行為以及全球會(huì)議和公司董事會(huì)的決議。當(dāng)然，“政府”和“治理”的關(guān)鍵區(qū)別在于，前者行使權(quán)力有強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)制作為基礎(chǔ)，而后者是以共同目標(biāo)為基礎(chǔ)的行動(dòng)，有可能不依賴于正式權(quán)力和強(qiáng)權(quán)。

（二）對(duì)全球能源挑戰(zhàn)的認(rèn)識(shí)

全球能源治理的目標(biāo)就是應(yīng)對(duì)全球能源挑戰(zhàn)，但是對(duì)于全球能源挑戰(zhàn)到底是什么，并沒(méi)有達(dá)成一致的觀點(diǎn)。因而，全球能源治理的范圍至今還沒(méi)有形成統(tǒng)一的框架。有學(xué)者指出，全球能源治理中存在“政策三難”（policy trilemma）困境。這主要是因?yàn)槿齻€(gè)目標(biāo)之間不僅是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，而且很難同時(shí)實(shí)現(xiàn)這三個(gè)目標(biāo)。全球能源領(lǐng)域的“政策三難”主要圍繞如何確保能源供應(yīng)、保護(hù)全球氣候和減少能源貧困，尤其是發(fā)展中國(guó)家的問(wèn)題。 然而，就具體實(shí)踐來(lái)講，存在不同版本的三難能源困境。例如，世界能源理事會(huì)（World Energy Council， WEC）提出，能源三難問(wèn)題主要在如何在能源安全、能源公平和環(huán)境可持續(xù)性之間找到平衡。 《里斯本條約》（Lisbon Treaty）明確闡明了歐盟能源政策的中心目標(biāo)是能源供應(yīng)安全、能源市場(chǎng)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。 與世界能源理事會(huì)提出的能源三難問(wèn)題相比，在全球范圍內(nèi)沒(méi)有提到能源貧困問(wèn)題。

然而，之所以沒(méi)有達(dá)成對(duì)“全球能源挑戰(zhàn)”認(rèn)識(shí)的一致，最重要的是決策者持有不同的世界觀和價(jià)值觀。本杰明·索瓦庫(kù)爾（Benjamin Sovacool）和瑪麗蓮·布朗（Marilyn Brown）按照不同領(lǐng)域的學(xué)者以及所持有的不同世界觀提出了八種與能源相關(guān)的認(rèn)知框架。 物理學(xué)家、科學(xué)家和工程師基本屬于“技術(shù)樂(lè)觀主義者”，他們大都認(rèn)為人類可以通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新解決任何能源問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)學(xué)家基本同樣持有這種樂(lè)觀態(tài)度，即“市場(chǎng)自由主義者”，他們認(rèn)為能源是商品，最好由自由市場(chǎng)來(lái)管理。但是，有些學(xué)者則較為悲觀，強(qiáng)調(diào)能源的戰(zhàn)略屬性（“國(guó)家安全的捍衛(wèi)者”）、組建社會(huì)共同體（“能源慈善家”）、能源對(duì)環(huán)境的不良影響（“環(huán)境保護(hù)者”）、制定公平合理的能源政策（“能源正義倡導(dǎo)者”）、勞動(dòng)關(guān)系（“新馬克思主義者”）和改變社交價(jià)值觀和消費(fèi)方式（“有良知的消費(fèi)者”）。這一認(rèn)知框架與珍妮弗·科萊普（Jennifer Clapp）和彼得·道維哥尼（Peter Dauvergne）提出的國(guó)際環(huán)境政治經(jīng)濟(jì)學(xué)存在的四種世界觀類似。一是市場(chǎng)自由主義觀（Market Liberalism），認(rèn)為全球化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是改善或修復(fù)環(huán)境的積極力量，市場(chǎng)自由主義者相信現(xiàn)代科學(xué)和技術(shù)能夠幫助社會(huì)擺脫可能出現(xiàn)的任何一種環(huán)境困境。二是制度主義觀（Institutionalism），指出缺乏全球合作是環(huán)境退化的主要原因，制度主義論者主張構(gòu)建強(qiáng)有力的全球機(jī)構(gòu)和更為嚴(yán)格的全球規(guī)范。三是生物環(huán)境主義觀（Bioenvironmentalism），強(qiáng)調(diào)地球的承載能力即將捉襟見(jiàn)肘，生物環(huán)境主義者倡議應(yīng)該限制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人口增長(zhǎng)，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)。四是綠色社會(huì)觀（Social Greens），綠色社會(huì)論者將社會(huì)和環(huán)境問(wèn)題看作是不可分割的，一致反對(duì)全球化。在他們看來(lái)，全球資本主義以剝削社會(huì)群體（工人、婦女、窮人等）和環(huán)境為代價(jià)，應(yīng)當(dāng)予以拒絕。

由此不難看出，出于不同的能源認(rèn)知框架和世界觀，人們關(guān)注的能源焦點(diǎn)問(wèn)題也各不相同，這也是“能源安全”成為有爭(zhēng)議議題的重要原因。國(guó)際能源政治經(jīng)濟(jì)學(xué)至少存在四種世界觀，基于這四種主導(dǎo)世界觀，能夠得出四種不同的關(guān)鍵能源問(wèn)題，其能源安全對(duì)象、基本價(jià)值觀和追求目標(biāo)也各不相同（見(jiàn)表1）。市場(chǎng)自由主義者（Market liberalists）往往關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)的承受能力，強(qiáng)調(diào)能源市場(chǎng)的穩(wěn)定，卡特爾組織、油價(jià)的劇烈波動(dòng)等都會(huì)造成能源市場(chǎng)的失靈。新重商主義者（Neo-mercantilists）更多關(guān)注的是能源地緣政治的穩(wěn)定，追求國(guó)家能源的獨(dú)立。生物環(huán)境主義者（Environmentalists）主要關(guān)注環(huán)境的可持續(xù)性，倡導(dǎo)保護(hù)自然環(huán)境，應(yīng)加大可再生能源的利用，以此防止不可再生能源的全面枯竭。綠色社會(huì)論者高度關(guān)注社會(huì)接受度，強(qiáng)調(diào)在能源分配和利用的過(guò)程中應(yīng)尊重個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體的人權(quán)和尊嚴(yán)。

（三）全球能源治理的目標(biāo)和范圍

上述能源安全認(rèn)知框架雖不能涵蓋所有的能源安全問(wèn)題，但基本可以體現(xiàn)當(dāng)前能源安全領(lǐng)域中最優(yōu)先關(guān)注的相關(guān)問(wèn)題。然而，這些問(wèn)題都是全球性的，解決這些問(wèn)題需要突破單一的國(guó)家界限和范圍，要求國(guó)際組織與國(guó)家和非國(guó)家行為體配合協(xié)作。因而，解決上述問(wèn)題、應(yīng)對(duì)全球能源挑戰(zhàn)，將成為全球能源治理的主要目標(biāo)。由此，我們可以看出，全球能源治理的范圍至少包含以下五個(gè)主要目標(biāo)：能源供需安全（security of energy supply and demand）、能源可及性（energy access）、國(guó)際安全（international security）、環(huán)境的可持續(xù)性（environmental sustainability）和能源公平（energy equity），實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)又分別擁有各自不同的路徑（見(jiàn)表2）。

第一個(gè)全球能源治理領(lǐng)域集中在能源供需安全問(wèn)題上，而這個(gè)問(wèn)題治理的主要對(duì)象是能源（主要是石油和天然氣）市場(chǎng)失靈。油價(jià)的劇烈波動(dòng)以及油氣管道的鋪設(shè)和運(yùn)輸問(wèn)題顯然與外部性有關(guān)，同時(shí)也表現(xiàn)出公共產(chǎn)品的特點(diǎn)，因此需要超越國(guó)家層面采取行動(dòng)，以避免與此類貨物相關(guān)的集體行動(dòng)困境， 如搭便車、囚徒困境或公地悲劇。這個(gè)治理領(lǐng)域多由民族國(guó)家及其聯(lián)盟所主導(dǎo)。第二個(gè)能源治理領(lǐng)域關(guān)注于能源可及性方面，這與全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)?！澳茉纯杉靶浴敝冈谌蚍秶鷥?nèi)讓每一位地球村村民都能享受到能源帶來(lái)的福祉。這一治理領(lǐng)域除了關(guān)注國(guó)家能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還致力于現(xiàn)代能源的普及和應(yīng)用，這個(gè)領(lǐng)域主要由國(guó)際組織主導(dǎo)。不過(guò)，發(fā)達(dá)國(guó)家政府除了通過(guò)他們的國(guó)際援助機(jī)構(gòu)外，大都不積極參與這一領(lǐng)域的治理。第三個(gè)能源治理領(lǐng)域與能源運(yùn)輸和使用的安全密切相關(guān)，這一治理領(lǐng)域與第一個(gè)治理領(lǐng)域相似，例如核恐怖主義的應(yīng)對(duì)也表現(xiàn)出公共產(chǎn)品的特點(diǎn)。第四個(gè)能源治理領(lǐng)域主要是減少能源系統(tǒng)對(duì)氣候和環(huán)境的負(fù)面影響。這個(gè)治理領(lǐng)域的參與者包括國(guó)家、政府間組織和非政府組織，而且這個(gè)領(lǐng)域的目標(biāo)很多雖然是國(guó)際性的，但由于國(guó)家通過(guò)國(guó)際機(jī)構(gòu)相互學(xué)習(xí)或者勸誘，從而改變了自己的國(guó)內(nèi)治理政策。第五個(gè)能源治理領(lǐng)域與能源公平正義相關(guān)。這一治理領(lǐng)域的有些目標(biāo)，如保護(hù)人權(quán)，主要涉及國(guó)家境內(nèi)的個(gè)人，但引起關(guān)切和解決問(wèn)題（或引起問(wèn)題）的行為都來(lái)自國(guó)際方面。

三、全球能源治理體系“碎片化”

顯然，全球能源系統(tǒng)面臨的棘手問(wèn)題，包括保障所有國(guó)家能源供需安全、確保所有國(guó)家獲取能源、保護(hù)地球的環(huán)境和氣候以及維護(hù)能源公平公正。雖然能源部門仍主要是指國(guó)家一級(jí)政府，但由于能源市場(chǎng)和外部性日益全球化，越來(lái)越多的能源問(wèn)題需要在區(qū)域或全球?qū)用娌扇〖w行動(dòng)，故而全球能源治理勢(shì)在必行。然而，就目前而言全球能源治理在國(guó)家和國(guó)際層面都存在治理缺陷。在國(guó)家層面，即使每個(gè)國(guó)家政府能夠很好地管理能源問(wèn)題，但很少能有效地參與全球能源治理。 盡管各個(gè)國(guó)家可以從國(guó)際能源合作中獲益，但各國(guó)傳統(tǒng)上將能源部門視為國(guó)家主權(quán)的重要組成部分，因而政府常常干預(yù)能源部門以保障能源獨(dú)立或者至少保證自身能源供應(yīng)。這意味著，實(shí)際上，國(guó)家能源治理依然高于多邊或跨國(guó)能源治理。即使在歐盟這樣區(qū)域一體化較高的組織內(nèi)，成員國(guó)在能源政策制定方面依然十分謹(jǐn)慎地保護(hù)著自己的主權(quán)。與能源部門有關(guān)的政治和經(jīng)濟(jì)敏感性使得國(guó)家不愿意將控制能源政策交給全球機(jī)構(gòu)或通過(guò)國(guó)際協(xié)議。這就出現(xiàn)了“主權(quán)悖論”，即由于能源市場(chǎng)的全球化和相關(guān)的外部性，各國(guó)的能源監(jiān)管能力逐漸下降，但依然不愿采取聯(lián)合行動(dòng)。 在國(guó)際層面，全球能源治理呈現(xiàn)出“碎片化”的特點(diǎn)。非國(guó)家行為體包括公司、民間社會(huì)組織、政府間組織等出臺(tái)了一系列旨在解決全球能源問(wèn)題的舉措，但是這些舉措較為零碎，而政府缺乏充分的參與也造成了一個(gè)不協(xié)調(diào)的政策環(huán)境。

盡管在全球化和自由化的背景下政府對(duì)能源部門的管制有所放松，但政府在管理能源部門中的作用仍然至關(guān)重要。能源投資和能源消費(fèi)依然主要由國(guó)家層面制定的能源政策和監(jiān)管機(jī)制來(lái)引導(dǎo)。然而，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同所關(guān)注的能源挑戰(zhàn)也不同。對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家的高能耗社會(huì)來(lái)說(shuō)，主要協(xié)調(diào)減緩氣候變化的脫碳必要性與能源安全的可承受性之間的關(guān)系。對(duì)于新興經(jīng)濟(jì)體而言，確保充足的能源以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展通常比節(jié)能減排重要。對(duì)發(fā)展中國(guó)家來(lái)講，能源可及性問(wèn)題往往優(yōu)先于發(fā)展清潔能源。當(dāng)然，在這些不同類別的國(guó)家中，能源出口國(guó)與進(jìn)口國(guó)之間的戰(zhàn)略也各有不同，每個(gè)國(guó)家都面臨著不同的能源困境。 這些國(guó)家在制定能源戰(zhàn)略時(shí)，主要依照新重商主義或者市場(chǎng)自由主義，而受環(huán)保主義和綠色社會(huì)的影響較小。這也是政府在很大程度上沒(méi)能在氣候變化、跨界污染等關(guān)鍵國(guó)際問(wèn)題上實(shí)施有效治理的重要原因之一。

國(guó)家利益和權(quán)力的分散是能源部門沒(méi)有讓位于國(guó)際制度的主要原因之一。目前，在全球范圍內(nèi)沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的全球性能源管理機(jī)構(gòu)。相反，是由一系列并行、嵌套和重疊的國(guó)際機(jī)構(gòu)機(jī)制來(lái)共同管理的。這些國(guó)際機(jī)構(gòu)機(jī)制從合作權(quán)力和合作程度來(lái)看，國(guó)際能源機(jī)構(gòu)機(jī)制還可以分為同盟型、協(xié)作型、協(xié)調(diào)型和對(duì)話型。 從參與主體和合作形式來(lái)劃分，主要包括五種類型：政府間組織（inter-governmental organization）、峰會(huì)進(jìn)程（summit process）、多邊發(fā)展銀行（multilateral development bank）、公私合作伙伴關(guān)系（public–private partnerships）和私人制度（private regimes）。

政府間組織是最容易被認(rèn)可的全球治理體制形式，這類組織中同盟型的主要是國(guó)際能源機(jī)構(gòu)（IEA）和石油輸出國(guó)組織。國(guó)際能源機(jī)構(gòu)有可能是20世紀(jì)70年代以來(lái)在能源領(lǐng)域最具影響力的政府間組織之一。IEA成立于1974年，成立的初衷是為了協(xié)調(diào)各國(guó)應(yīng)對(duì)石油供應(yīng)可能的重大中斷，為此建立了兩大核心管理機(jī)制，即國(guó)家石油儲(chǔ)備項(xiàng)目（IEP）和緊急協(xié)調(diào)應(yīng)急機(jī)制（CRM），由此改變了全球石油市場(chǎng)，促使其進(jìn)入了自由化的時(shí)代。如今，IEA工作的一個(gè)關(guān)鍵方向仍然是避免石油中斷的風(fēng)險(xiǎn)，但其功能已明顯被發(fā)展和擴(kuò)大了。目前，IEA主要關(guān)注四個(gè)領(lǐng)域，即能源安全（促進(jìn)所有燃料和能源來(lái)源的多樣化、效率、靈活性和可靠性）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展（支持自由市場(chǎng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，消除能源貧困）、環(huán)境意識(shí)（減少能源生產(chǎn)和使用對(duì)環(huán)境的影響，尤其是對(duì)氣候變化和空氣污染的影響）、全球參與（與合作伙伴國(guó)，尤其是主要新興經(jīng)濟(jì)體密切合作，尋求能源和環(huán)境問(wèn)題的解決方案）。除了促進(jìn)全球能源對(duì)話，IEA還出版了一系列權(quán)威能源分析報(bào)告，包括世界能源展望（World Energy Outlook）、IEA市場(chǎng)報(bào)告（IEA Market Reports）、世界能源統(tǒng)計(jì)（Key World Energy Statistics）等。這些報(bào)告已經(jīng)成為政府和能源私營(yíng)部門的主要信息來(lái)源。 提到IEA，不得不說(shuō)1960年成立的OPEC。OPEC和IEA曾經(jīng)是對(duì)立的，但進(jìn)入21世紀(jì)以后雙方加強(qiáng)了交流與磋商，甚至聯(lián)合舉辦新聞發(fā)布會(huì)，并在石油危機(jī)時(shí)期進(jìn)行非正式協(xié)調(diào)，以共同促進(jìn)全球石油市場(chǎng)的穩(wěn)定。為了維護(hù)天然氣出口國(guó)的利益，2001年俄羅斯、伊朗等國(guó)共同成立了類似于OPEC的機(jī)構(gòu)——天然氣輸出國(guó)論壇（GECF），不過(guò)該組織的影響還一直比較有限。

其他政府間能源組織以協(xié)調(diào)型和對(duì)話型居多。其中包括國(guó)際能源論壇（IEF），該機(jī)構(gòu)成立于2002年，旨在促進(jìn)能源出口國(guó)與進(jìn)口國(guó)之間的對(duì)話，增加油氣市場(chǎng)交易的透明度；國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)（IAEA），該機(jī)構(gòu)于1957年成立，其任務(wù)是促進(jìn)和平和安全使用核能；能源憲章條約（ECT），成立于20世紀(jì)90年代，旨在促進(jìn)國(guó)際能源開(kāi)發(fā)合作，涵蓋了石油、天然氣、煤炭及可再生能源的勘探、開(kāi)發(fā)、運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域；國(guó)際可再生能源機(jī)構(gòu)（IRENA），成立于2009年，主要目標(biāo)為在全球范圍內(nèi)積極推動(dòng)太陽(yáng)能、風(fēng)能、水能等可再生能源的開(kāi)發(fā)和使用。

在政府間組織之外，峰會(huì)進(jìn)程也同樣成為全球能源治理的平臺(tái)，這一類機(jī)制多為協(xié)作型的。西方七國(guó)集團(tuán)（G7）首腦會(huì)議在1975年創(chuàng)立時(shí)就與能源密切相關(guān)，能源問(wèn)題在該組織創(chuàng)立后的最初幾年曾一度成為其議程中的核心議題之一。雖然在20世紀(jì)80、90年代能源問(wèn)題沒(méi)有作為核心議題，但在進(jìn)入21世紀(jì)以后，能源問(wèn)題在該組織內(nèi)部再次引發(fā)了關(guān)注，能源安全也逐漸與氣候變化結(jié)合起來(lái)。G7在全球能源治理中占有重要地位，但由于其本身的結(jié)構(gòu)性缺陷，且在關(guān)鍵問(wèn)題上存在內(nèi)部分歧，又沒(méi)能將新興經(jīng)濟(jì)體納入其中，因此G7的全球能源治理行動(dòng)并沒(méi)有收到預(yù)期的成效。 二十國(guó)集團(tuán)（G20）近年來(lái)也在不斷深化對(duì)全球能源問(wèn)題的關(guān)注，與G7不同的是，G20為發(fā)達(dá)國(guó)家與新興經(jīng)濟(jì)體之間提供了對(duì)話與合作的平臺(tái)。盡管如此，在對(duì)全球能源治理的議程和規(guī)則制定方面，發(fā)達(dá)國(guó)家依然占據(jù)主導(dǎo)地位。雖然G20近年來(lái)的首腦峰會(huì)議題對(duì)能源治理領(lǐng)域很多方面都有涉及，但G20本身缺少執(zhí)行機(jī)制，依舊需要依靠IEA、IEF等機(jī)構(gòu)去執(zhí)行相關(guān)的能源決議，且能源議題并沒(méi)有在制度上常態(tài)化。

在全球能源治理中，世界銀行和其他多邊開(kāi)發(fā)銀行的作用也是不容忽視的。盡管這些國(guó)際組織不是為了管理能源創(chuàng)建的，但在能源領(lǐng)域依然具有一定的影響力。世界銀行是全球最大的發(fā)展援助機(jī)構(gòu)之一，其中很重要的內(nèi)容便是實(shí)施能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的援助，并且還倡導(dǎo)能源產(chǎn)業(yè)公平。亞洲開(kāi)發(fā)銀行（ADB）自1979年發(fā)生第二次石油危機(jī)之后更多地將其貸款用來(lái)支持區(qū)域內(nèi)國(guó)家能源項(xiàng)目建設(shè)。亞洲開(kāi)發(fā)銀行的核心目標(biāo)之一就是為貧困人口和邊緣化人群，尤其是農(nóng)村貧困人口提供電力和天然氣服務(wù)。亞洲開(kāi)發(fā)銀行還提出了一項(xiàng)有爭(zhēng)議的目標(biāo)，為在押服刑人員提供公平獲得能源服務(wù)的機(jī)會(huì)，這是政府或私營(yíng)部門通常無(wú)法解決的問(wèn)題。 總之，這些銀行的貸款對(duì)發(fā)展中國(guó)家能源基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

除了國(guó)家政府創(chuàng)建的國(guó)際組織和主導(dǎo)的峰會(huì)進(jìn)程之外，非國(guó)家行為體（如商業(yè)企業(yè)、民間社團(tuán)和科學(xué)組織等）在全球能源治理中也發(fā)揮了日益重要的作用。這些非國(guó)家行為體開(kāi)始參與政府間進(jìn)程。例如，2015年12月在巴黎召開(kāi)的氣候大會(huì)上，有大量民間社團(tuán)和商業(yè)組織參加，他們都試圖影響談判進(jìn)程。非國(guó)家行為體還圍繞全球政策目標(biāo)建立了跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)。雖然這種網(wǎng)絡(luò)可能涉及政府行為者，但其特征是不需經(jīng)過(guò)國(guó)家批準(zhǔn)或支持。如果這種網(wǎng)絡(luò)采取更加制度化的形式并開(kāi)始制定更廣泛的規(guī)范和規(guī)則，它們本身就形成了跨國(guó)倡議網(wǎng)絡(luò)。

這種跨國(guó)倡議網(wǎng)絡(luò)以各種形式出現(xiàn)，其中一種為“公私合作伙伴關(guān)系”，這種機(jī)制將企業(yè)行為者，社會(huì)團(tuán)體和政府行為者聚集在一起，共同解決具體的公共政策問(wèn)題?？稍偕茉醇澳茉葱驶锇殛P(guān)系計(jì)劃（REEEP）就是一個(gè)例子，這是一個(gè)在可再生能源、氣候變化和可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域開(kāi)展合作的多方利益平臺(tái)，它的成員包括政府、商業(yè)企業(yè)、民間組織代表以及其他國(guó)內(nèi)和國(guó)際組織。跨國(guó)治理的另一種組織結(jié)構(gòu)是“私人制度”，是指非國(guó)家行為體自愿在特定問(wèn)題領(lǐng)域承諾遵守自律規(guī)范和準(zhǔn)則。采掘業(yè)透明度行動(dòng)計(jì)劃（EITI）就是一個(gè)例子，其目的是讓跨國(guó)公司自愿公布其向出口國(guó)的支付細(xì)節(jié)，以減少上游石油和天然氣行業(yè)中的腐敗和貪污問(wèn)題。采掘業(yè)透明度行動(dòng)計(jì)劃可以看作是全球能源和氣候治理領(lǐng)域信息化治理的一部分。

表3列出了目前全球主要能源治理機(jī)制的治理目標(biāo)，雖然其中只反映了機(jī)構(gòu)活動(dòng)的重點(diǎn)，沒(méi)能呈現(xiàn)這些活動(dòng)的功效和目標(biāo)差異，但是依然不難看出主要政府間能源組織都將確保能源供需安全作為重要的行動(dòng)目標(biāo)，對(duì)能源可及性和國(guó)際安全的關(guān)注度次之，而對(duì)緩解氣候變化和維護(hù)能源公平的關(guān)注反倒不如世界銀行等非能源國(guó)際機(jī)構(gòu)。因此，政府間能源組織在很大程度上反映了市場(chǎng)自由主義的觀點(diǎn)，而類似多邊發(fā)展銀行這樣的組織受環(huán)保主義和綠色社會(huì)認(rèn)知框架的影響更大。與其不同的是，大多數(shù)跨國(guó)倡議網(wǎng)絡(luò)都把能源安全問(wèn)題與環(huán)境可持續(xù)性結(jié)合起來(lái)，將市場(chǎng)自由主義和環(huán)保主義的認(rèn)知框架相結(jié)合，倡導(dǎo)和推進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。值得注意的是，這些機(jī)構(gòu)在相同目標(biāo)上的行動(dòng)力也是不同的。比如，國(guó)際能源機(jī)構(gòu)、國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)、國(guó)際可再生能源機(jī)構(gòu)和世界銀行都在關(guān)注氣候變化問(wèn)題，但是其行動(dòng)效果存在實(shí)質(zhì)性差異。即使這些機(jī)構(gòu)具有相同的目標(biāo)，但其關(guān)注點(diǎn)卻各不相同。例如，國(guó)際能源機(jī)構(gòu)、石油輸出國(guó)組織、國(guó)際可再生能源機(jī)構(gòu)都關(guān)注能源供需安全，但國(guó)際能源機(jī)構(gòu)關(guān)注的是石油和其他能源的供應(yīng)安全，石油輸出國(guó)組織側(cè)重于石油需求的安全性，而國(guó)際可再生能源機(jī)構(gòu)則專注于替代石油市場(chǎng)。

顯然，全球能源治理呈現(xiàn)出主體多層次、目標(biāo)多元化、機(jī)制碎片化的治理網(wǎng)絡(luò)， 這其中既有經(jīng)濟(jì)效率、能源獨(dú)立、環(huán)境保護(hù)和能源公平多種價(jià)值目標(biāo)相競(jìng)爭(zhēng)，又有國(guó)家、國(guó)際組織、商業(yè)企業(yè)、民間社團(tuán)等多重利益相博弈。就治理結(jié)構(gòu)而言，在全球能源治理網(wǎng)絡(luò)中，代表發(fā)達(dá)國(guó)家利益的國(guó)際能源機(jī)構(gòu)居于主導(dǎo)地位，其次是石油輸出國(guó)組織、天然氣出口國(guó)論壇（GECF）等代表生產(chǎn)國(guó)利益的能源組織，最弱的是世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等提出的一系列消除能源貧困計(jì)劃，主要代表發(fā)展中國(guó)家利益。這三方形成了全球能源治理的不對(duì)稱“三角”結(jié)構(gòu)（見(jiàn)圖3）。與此同時(shí)，能源憲章條約、國(guó)際能源論壇等機(jī)構(gòu)為三方構(gòu)建起對(duì)話平臺(tái)，G7和G20峰會(huì)進(jìn)程豐富了“三角”結(jié)構(gòu)的功能并促成其行動(dòng)，各類跨國(guó)倡議網(wǎng)絡(luò)則成為推動(dòng)全球能源治理的重要力量。當(dāng)然，全球能源治理是由國(guó)際、國(guó)家和國(guó)家以下各方之間互動(dòng)形成的。因而，在能源領(lǐng)域的國(guó)際與國(guó)內(nèi)互動(dòng)也是至關(guān)重要的。例如，國(guó)際能源機(jī)構(gòu)與其成員國(guó)之間的合作，其中包括分享能源政策的最佳實(shí)踐，以改善成員國(guó)的國(guó)家能源治理。

四、中國(guó)參與全球能源治理的戰(zhàn)略選擇

目前，中國(guó)與全球主要能源治理機(jī)制的合作表現(xiàn)出合作對(duì)象多層次、范圍多元化、領(lǐng)域多樣化的特點(diǎn)。具體來(lái)講，中國(guó)與全球能源治理機(jī)制的合作對(duì)象包括各國(guó)政府、國(guó)際組織、非政府組織或跨國(guó)公司等，合作范圍涵蓋石油、天然氣、煤炭、核能、可再生能源等，合作領(lǐng)域涉及能源生產(chǎn)、能源信息統(tǒng)計(jì)、能源技術(shù)、能源運(yùn)輸、能源轉(zhuǎn)型、能源環(huán)境等。不過(guò)，中國(guó)參與全球能源治理機(jī)制總體上合作的程度不深，基本處于積極對(duì)話和政策協(xié)調(diào)階段，在全球能源治理中的主導(dǎo)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)有待加強(qiáng)。

第一，構(gòu)建新的能源安全觀，以表明中國(guó)意在積極參與全球能源治理的態(tài)度。中國(guó)傳統(tǒng)的能源安全觀具有明顯的“重商主義”心態(tài)，采取了戰(zhàn)略性方案， 更多強(qiáng)調(diào)國(guó)家安全屬性，而不是對(duì)全球能源市場(chǎng)的依賴。為了破解“馬六甲困局”而不遺余力地打通陸路能源通道，雖規(guī)避了傳統(tǒng)上的安全風(fēng)險(xiǎn)，但依然存在政治風(fēng)險(xiǎn)，以及可能面臨的巨大的經(jīng)濟(jì)損失，這并非保障中國(guó)能源供應(yīng)的最佳方案。此外，在實(shí)施鼓勵(lì)能源企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略背景下，中國(guó)國(guó)有能源公司在與國(guó)外企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中采用高于市場(chǎng)價(jià)格的出價(jià)并承諾大量經(jīng)濟(jì)和社會(huì)投資捆綁銷售，這不僅會(huì)讓國(guó)外企業(yè)對(duì)中國(guó)國(guó)有能源企業(yè)表現(xiàn)出不信任，還使西方國(guó)家對(duì)中國(guó)產(chǎn)生了“鎖定全球能源供應(yīng)”這樣的質(zhì)疑。 這樣的能源安全觀念和能源外交手段勢(shì)必會(huì)影響與西方國(guó)家開(kāi)展能源對(duì)話與合作。

國(guó)際能源貿(mào)易和境外能源開(kāi)發(fā)都與國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系密切相關(guān)，在國(guó)際政治層面與軍事因素不可分割，在國(guó)際經(jīng)濟(jì)層面，究其本質(zhì)則是相互依賴。所以，對(duì)于從境外獲取能源的政治風(fēng)險(xiǎn)既不能忽視也不應(yīng)過(guò)分夸大，國(guó)際能源運(yùn)輸通道不應(yīng)被視為大國(guó)爭(zhēng)霸的工具，而應(yīng)看作國(guó)際能源貿(mào)易的公共產(chǎn)品， 與其他國(guó)家共同維護(hù)。自2006年起，中國(guó)提出要構(gòu)建一種新的能源安全觀，倡導(dǎo)通過(guò)國(guó)際合作來(lái)解決能源安全問(wèn)題。自黨的十八大明確提出“人類命運(yùn)共同體”理念以來(lái)，中國(guó)主張權(quán)責(zé)共擔(dān)，加強(qiáng)與其他國(guó)家在能源資源安全、全球氣候變化等全球性問(wèn)題上的對(duì)話與合作，這都體現(xiàn)了中國(guó)希望參與全球能源治理的積極意愿。中國(guó)參與全球能源治理的目標(biāo)相信也將會(huì)逐步提升到相應(yīng)高度。

第二，倡導(dǎo)全球能源公平，維護(hù)新興經(jīng)濟(jì)體與發(fā)展中國(guó)家的共同利益，推進(jìn)全球能源治理體系的公平性和民主化建設(shè)。中國(guó)的全球能源治理觀應(yīng)立足于發(fā)展中國(guó)家的角度，應(yīng)致力于能源可及性問(wèn)題。在所謂的經(jīng)濟(jì)金字塔底層的40億人中，能源貧困是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的發(fā)展中國(guó)家尤為突出。中國(guó)可以將消除全球能源貧困作為保障人權(quán)的一個(gè)路徑，從而獲得發(fā)展中國(guó)家的支持，在某種程度上可以增加中國(guó)在全球能源治理中的話語(yǔ)權(quán)。事實(shí)上，中國(guó)已開(kāi)始在這方面進(jìn)行努力，2016年，國(guó)家能源局在北京舉辦了G20能源部長(zhǎng)會(huì)議，達(dá)成了《加強(qiáng)亞太地區(qū)能源可及性：關(guān)鍵挑戰(zhàn)與G20自愿合作行動(dòng)計(jì)劃》，中國(guó)表示將積極支持能源可及性推動(dòng)工作。此外，中國(guó)應(yīng)積極與其他新興經(jīng)濟(jì)體在全球能源治理領(lǐng)域展開(kāi)合作。目前，西方發(fā)達(dá)能源大國(guó)依然掌控著全球能源市場(chǎng)化進(jìn)程，主導(dǎo)著國(guó)際議程的設(shè)置權(quán)、能源規(guī)則的制定權(quán)、執(zhí)行決議的行動(dòng)權(quán)。因而，中國(guó)應(yīng)盡快推動(dòng)新興經(jīng)濟(jì)體之間構(gòu)建能源合作的制度性框架，努力拓展參與全球多邊能源合作的渠道，以此提升新興經(jīng)濟(jì)體在全球能源治理體系中的話語(yǔ)權(quán)。

第三，推動(dòng)世界能源轉(zhuǎn)型，將全球能源治理重點(diǎn)轉(zhuǎn)向環(huán)境的可持續(xù)性。根據(jù)國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，全球能源治理體系的上層建筑國(guó)際能源機(jī)構(gòu)和機(jī)制，應(yīng)該隨著國(guó)際能源經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和環(huán)境氣候變化而變化。比如，傳統(tǒng)的國(guó)際能源治理制度應(yīng)該向綜合性國(guó)際能源治理制度轉(zhuǎn)變。究其本質(zhì)，當(dāng)今全球能源治理的根本問(wèn)題就是如何處理化石燃料的利用與其外部性之間的矛盾，換句話說(shuō)只有推動(dòng)清潔能源和可再生能源的開(kāi)發(fā)利用，加強(qiáng)環(huán)境和氣候治理，才能為全球能源治理提供持續(xù)動(dòng)力。中國(guó)在能源轉(zhuǎn)型和應(yīng)對(duì)氣候變化方面的努力是有目共睹的。“十三五”規(guī)劃中明確指出，到2020年實(shí)現(xiàn)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2015年下降18%，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%。由于該指標(biāo)為約束性指標(biāo)，可以通過(guò)政治保障得以執(zhí)行，因而多個(gè)國(guó)際組織對(duì)中國(guó)的能源轉(zhuǎn)型政策給予高度好評(píng)，同時(shí)也激勵(lì)了大量社會(huì)資本投資清潔能源。2017年中國(guó)的清潔能源投資達(dá)到了1 326億美元，同比增長(zhǎng)了24%，成為全球第一大清潔能源市場(chǎng)。然而，目前中國(guó)在國(guó)際碳市場(chǎng)的話語(yǔ)權(quán)仍然缺失，非化石能源消費(fèi)量與發(fā)達(dá)國(guó)家相比依舊存在差距，這都會(huì)阻礙中國(guó)提升在全球能源治理中的話語(yǔ)權(quán)。

第四，推進(jìn)全球能源治理制度機(jī)制創(chuàng)新，加強(qiáng)全球能源治理的執(zhí)行力。一方面，中國(guó)應(yīng)大力發(fā)展“一帶一路”區(qū)域能源治理平臺(tái)，使之融入當(dāng)前主流全球能源治理體系；另一方面，應(yīng)推進(jìn)G20全球能源治理的機(jī)制化，增強(qiáng)其在全球能源治理中的執(zhí)行力。“一帶一路”建設(shè)為中國(guó)與國(guó)際社會(huì)合作構(gòu)建了一個(gè)新的平臺(tái)，同時(shí)也為中國(guó)探索全球能源治理路徑提供了新思路。“一帶一路”沿線國(guó)家多為世界主要能源生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，中國(guó)深化與沿線國(guó)家的能源合作，尤其是多邊能源合作，有利于歐亞能源格局由傳統(tǒng)的“雙邊”能源合作向“多邊”全球能源治理轉(zhuǎn)變。中國(guó)一直致力于在“一帶一路”框架下開(kāi)展能源合作，為能源生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)搭建一個(gè)開(kāi)放共享的對(duì)話平臺(tái)。這個(gè)平臺(tái)不同于IEA和OPEC，將充分考慮到發(fā)展中國(guó)家的利益。中國(guó)在“一帶一路”建設(shè)中應(yīng)努力推進(jìn)沿線國(guó)家之間的多邊能源合作，搭建區(qū)域內(nèi)互聯(lián)互通的能源基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，建立有效的能源投資金融保障體系，創(chuàng)造該倡議沿線能源資源整合產(chǎn)業(yè)鏈，確立跨境能源運(yùn)輸安全的相關(guān)保障制度等。

除了“一帶一路”建設(shè)中的能源合作，G20是目前中國(guó)最適合開(kāi)拓全球能源治理的平臺(tái)。從G20目前的非正式論壇的制度性質(zhì)來(lái)看，它尚難成為同盟型或協(xié)作型國(guó)際能源組織，因而，替代IEA這樣的國(guó)際能源組織還很困難。不過(guò)，G20涵蓋了全球最有影響力的各個(gè)經(jīng)濟(jì)體，其中包括非IEA正式成員國(guó)，因?yàn)镚20是一個(gè)可以將新興經(jīng)濟(jì)體納入全球能源治理的平臺(tái)，而且G20具有多層次能源治理主體之間的政策協(xié)調(diào)能力，這也是其他國(guó)際能源合作機(jī)制所不具備的。隨著G20從危機(jī)應(yīng)對(duì)向常態(tài)化治理機(jī)制轉(zhuǎn)型，中國(guó)應(yīng)深化G20框架下各類能源組織的合作，以通過(guò)G20平臺(tái)推動(dòng)更多國(guó)家在全球能源領(lǐng)域形成共識(shí)。

第五，提高國(guó)內(nèi)能源治理能力，解決本國(guó)能源外部性問(wèn)題，并增強(qiáng)能源統(tǒng)計(jì)工作透明度。全球能源治理與國(guó)內(nèi)能源治理是分不開(kāi)的。全球能源治理面臨的一個(gè)最大的挑戰(zhàn)就是對(duì)外部性的治理，因而中國(guó)首先應(yīng)該處理好外部性問(wèn)題，應(yīng)積極推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高能源利用效率，鼓勵(lì)新能源技術(shù)的開(kāi)發(fā)和利用。另外，由于中國(guó)公布的能源數(shù)據(jù)與IEA等機(jī)構(gòu)的能源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)存在不小的差異，常常受到外界的質(zhì)疑，此類問(wèn)題的妥善解決，將有助于降低國(guó)際合作的邊際成本。

總之，全球能源治理正面臨著治理主體多層次、治理目標(biāo)多元化和治理機(jī)制碎片化的三重挑戰(zhàn)。在全球能源治理過(guò)程中既要積極推動(dòng)全球能源市場(chǎng)化，并努力消除能源貧困，又要避免能源全球化和市場(chǎng)化產(chǎn)生的環(huán)境破壞和社會(huì)不公。就目前而言，構(gòu)建一個(gè)全新的、全面的、權(quán)威的全球能源治理機(jī)制并不現(xiàn)實(shí)，但并非不能實(shí)現(xiàn)全球能源治理的主要目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的關(guān)鍵問(wèn)題在于協(xié)調(diào)各國(guó)之間的能源政策。因而，中國(guó)在參與和推進(jìn)全球能源治理的過(guò)程中，應(yīng)積極融入現(xiàn)有的全球能源治理機(jī)制，即使出于身份和國(guó)家利益的考慮，暫時(shí)無(wú)法加入同盟型國(guó)際能源組織，但至少應(yīng)加快與這些組織機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性合作。唯有如此，中國(guó)方可有效促進(jìn)和協(xié)調(diào)主要國(guó)際能源組織之間的合作，從而在全球能源治理中發(fā)揮自己應(yīng)有的作用。

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