美國(guó)外資審查制度的變遷及其對(duì)中國(guó)的影響?

李巍 趙莉

【內(nèi)容摘要】 特朗普上任以來(lái)，為了貫徹其“美國(guó)優(yōu)先”的理念，采取了一系列經(jīng)濟(jì)民族主義的政策措施。在投資領(lǐng)域，其以所謂“國(guó)家安全”為由強(qiáng)化了對(duì)外資的安全審查。2018年，美國(guó)政府完成了旨在進(jìn)一步加強(qiáng)外國(guó)投資委員會(huì)相關(guān)執(zhí)法功能的立法程序，這成為美國(guó)外資準(zhǔn)入制度的一次重大變革。目前，外國(guó)投資委員會(huì)日趨嚴(yán)格的國(guó)家安全審查機(jī)制正在成為中國(guó)對(duì)美投資的最大障礙。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的互補(bǔ)性正在減弱，競(jìng)爭(zhēng)性逐漸增強(qiáng)，美國(guó)正在構(gòu)建的投資壁壘和關(guān)稅壁壘就是對(duì)這種經(jīng)貿(mào)格局變化的反應(yīng)，它對(duì)雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展造成負(fù)面影響，從而進(jìn)一步削弱了經(jīng)貿(mào)關(guān)系作為中美關(guān)系“壓艙石”的作用。在此背景下，中國(guó)政府與企業(yè)都需要充分研究美國(guó)安全審查機(jī)制的變化以及美國(guó)投資保護(hù)主義興起的原因，精心準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)措施，確保中國(guó)的投資利益和投資安全都能得到有效保障。

【關(guān)鍵詞】 中國(guó)對(duì)美投資 外國(guó)投資委員會(huì) 國(guó)家安全審查 投資保護(hù)主義 戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)

【作者簡(jiǎn)介】 李巍，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授（北京 郵編：100872）；趙莉，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院碩士研究生（北京 郵編：100872）

【中圖分類號(hào)】 F837.124.8 D815 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】 1006-1568-（2019）01-0044-28

【DOI編號(hào)】 10.13851/j.cnki.gjzw.201901005

冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，經(jīng)貿(mào)關(guān)系被認(rèn)為是中美關(guān)系的“壓艙石”，但是近年來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系逐漸從過(guò)去的合作互補(bǔ)走向更加明顯的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，甚至成為雙邊關(guān)系的問(wèn)題來(lái)源。從奧巴馬政府推出“重返亞太”和“亞太再平衡”戰(zhàn)略組合，并推動(dòng)將中國(guó)排除在外的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）談判開(kāi)始，美國(guó)對(duì)華經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略已經(jīng)走在了從“接觸”向“防范”轉(zhuǎn)變的道路上。

特朗普上任后，美國(guó)官方文件已多次指稱中國(guó)為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，在保護(hù)主義和本土主義思想指導(dǎo)下，美國(guó)對(duì)華經(jīng)貿(mào)政策完成了上述重大轉(zhuǎn)變。2017年11月，美國(guó)明確否定中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系陷入緊張。從2018年3月22日美國(guó)發(fā)布針對(duì)中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的“301調(diào)查”報(bào)告，到4月17日美國(guó)宣布對(duì)中興通訊實(shí)施出口管制，再到7月6日打響中美“關(guān)稅戰(zhàn)”的第一槍， 中美經(jīng)貿(mào)摩擦愈演愈烈。2018年8月13日，美國(guó)完成了針對(duì)外國(guó)投資委員會(huì)（Committee on Foreign Investment in the United States， CFIUS）的立法改革程序，大大強(qiáng)化了中國(guó)對(duì)美投資的安全審查，雙方“戰(zhàn)火”進(jìn)一步蔓延，投資領(lǐng)域正悄然成為美國(guó)在經(jīng)濟(jì)上防范中國(guó)的“新邊疆”。

對(duì)此，中國(guó)需要審時(shí)度勢(shì)，對(duì)特朗普政府正在推行的投資保護(hù)主義保持高度警惕，評(píng)估可能的負(fù)面影響，采取相應(yīng)對(duì)策，維護(hù)中國(guó)在美投資利益，降低其對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的不利影響。

一、美國(guó)外資政策的演進(jìn)過(guò)程與制度設(shè)計(jì)

在美國(guó)的早期經(jīng)濟(jì)建設(shè)并逐漸走向繁榮的過(guò)程中，外國(guó)資本在解決就業(yè)、增加稅收、技術(shù)研發(fā)、擴(kuò)大出口等諸多方面均發(fā)揮了重大積極作用， 尤其是在19世紀(jì)下半葉，歐洲國(guó)家曾是美國(guó)推動(dòng)第二次工業(yè)革命的重要資本和技術(shù)來(lái)源。然而，隨著美國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)崛起，其相對(duì)開(kāi)放的外資準(zhǔn)入政策也開(kāi)始發(fā)生變化。一方面，由于外國(guó)投資可能導(dǎo)致美國(guó)技術(shù)及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的外泄；另一方面，外資的涌入也可能造成美國(guó)國(guó)內(nèi)關(guān)鍵行業(yè)受到控制。這些問(wèn)題都有可能對(duì)美國(guó)國(guó)家安全造成威脅。因此，從20世紀(jì)早期開(kāi)始，美國(guó)在繼續(xù)積極吸引外資的同時(shí)，也開(kāi)始動(dòng)用外資監(jiān)管程序來(lái)消除國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，試圖在自由開(kāi)放的投資環(huán)境與美國(guó)國(guó)家安全之間尋求一種適當(dāng)?shù)钠胶狻?/p>

（一）美國(guó)外資政策的歷史演進(jìn)

伴隨著美國(guó)對(duì)國(guó)家安全威脅和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的綜合評(píng)估，美國(guó)整體的外資政策始終在吸引外資與監(jiān)管外資之間徘徊。一方面，歷屆政府都采取各種措施吸引外資，比如發(fā)布積極友好的外資政策聲明、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、提供優(yōu)惠補(bǔ)貼、為投資者提供政策指導(dǎo)、加強(qiáng)與潛在投資者的聯(lián)系； 另一方面，美國(guó)又逐步形成了一套以CFIUS為核心的外資監(jiān)管體制，以應(yīng)對(duì)潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)。 因此，美國(guó)外資政策的歷史演進(jìn)主要體現(xiàn)在對(duì)外資的監(jiān)管部分，尤其是美國(guó)外資審查制度的建立和強(qiáng)化，而這一制度的變遷過(guò)程大致可劃分為三個(gè)階段。

第一，萌芽階段（1917—1973年）。美國(guó)對(duì)外資的監(jiān)管發(fā)端于第一次世界大戰(zhàn)時(shí)期。早在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國(guó)就開(kāi)始通過(guò)發(fā)行鐵路債券等方式吸收和利用外資，助力國(guó)內(nèi)工業(yè)發(fā)展，起初美國(guó)在外資問(wèn)題上始終奉行不干涉主義，既無(wú)限制和歧視，也無(wú)補(bǔ)貼和優(yōu)惠。直到一戰(zhàn)期間，德國(guó)公司在美進(jìn)行了大量直接投資，特別是在化學(xué)和制藥產(chǎn)業(yè)的投資，鑒于這些產(chǎn)業(yè)在作戰(zhàn)方面的重要性，美國(guó)國(guó)內(nèi)開(kāi)始擔(dān)憂外資引發(fā)的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，國(guó)會(huì)于1917年通過(guò)了《與敵貿(mào)易法》（Trading with the Enemy Act，TWEA），授予總統(tǒng)在戰(zhàn)爭(zhēng)期間或國(guó)際緊急狀態(tài)下處理與敵國(guó)的貿(mào)易關(guān)系以及沒(méi)收和征用外商在美資產(chǎn)的權(quán)力。 一戰(zhàn)后，國(guó)會(huì)又相繼通過(guò)幾部法律，對(duì)部分特殊產(chǎn)業(yè)設(shè)置了外資準(zhǔn)入限制，如無(wú)線電廣播、通信、航運(yùn)、海運(yùn)和石油領(lǐng)域。 二戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)企業(yè)依靠資金及技術(shù)優(yōu)勢(shì)在世界范圍內(nèi)大舉開(kāi)展海外并購(gòu)，而當(dāng)時(shí)很少有外國(guó)企業(yè)有實(shí)力在美國(guó)進(jìn)行大規(guī)模投資，因此在這一時(shí)期，美國(guó)國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域均對(duì)外資開(kāi)放，監(jiān)管也相對(duì)寬松。

第二，成型階段（1973—2001年）。美國(guó)外資監(jiān)管制度的建設(shè)始于20世紀(jì)70年代，當(dāng)時(shí)歐佩克（OPEC）國(guó)家將通過(guò)提高油價(jià)賺得的美元大量投資于美國(guó)，這隨即在美國(guó)公眾和媒體中引發(fā)了強(qiáng)烈疑慮，美國(guó)國(guó)內(nèi)輿論紛紛將這些投資渲染為由外國(guó)政府操縱的旨在攻擊美國(guó)經(jīng)濟(jì)的政治行動(dòng)。來(lái)自選民的抵觸情緒通過(guò)國(guó)會(huì)進(jìn)一步傳遞到了政策層面，國(guó)會(huì)議員紛紛提出議案，要求對(duì)外資進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。 例如，1974年的《外國(guó)投資研究法》（Foreign Investment Study Act）和1976年的《國(guó)際投資調(diào)查法》（International Investment Survey Act）。 行政部門對(duì)此也予以回應(yīng)，1975年福特總統(tǒng)通過(guò)11858號(hào)行政令設(shè)立了CFIUS這一跨部門委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)外資監(jiān)管。但初期的CFIUS并不活躍，在1975到1980年間僅召開(kāi)了10次會(huì)議， 只是一個(gè)“幾乎沒(méi)有執(zhí)行權(quán)的紙老虎” 。在誕生后的十多年里，CFIUS的實(shí)際功能在于調(diào)查和分析，審查和批準(zhǔn)功能并不明顯，財(cái)政部為其實(shí)際主導(dǎo)方，其他部門的參與并不深入，而且在實(shí)踐中也較少嚴(yán)格執(zhí)行審查法案。

20世紀(jì)80、90年代，伴隨著新的外來(lái)投資浪潮，美國(guó)國(guó)會(huì)相繼出臺(tái)兩部重要法案，對(duì)CFIUS的運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行了完善，這標(biāo)志著美國(guó)外資審查制度的逐步成型。20世紀(jì)80年代的美國(guó)還在為走出經(jīng)濟(jì)滯脹而掙扎，而當(dāng)時(shí)的日本正經(jīng)歷著制造業(yè)的強(qiáng)勢(shì)崛起以及國(guó)際貿(mào)易和對(duì)外投資的迅速增長(zhǎng)，一躍成為美國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。 伴隨著日本投資的大量涌入，以及由此形成的“購(gòu)買美國(guó)”狂潮，美國(guó)國(guó)內(nèi)的排日情緒和對(duì)CFIUS的改革呼聲甚囂塵上。1986年日本富士通計(jì)劃收購(gòu)美國(guó)軍用電腦芯片供應(yīng)商仙通半導(dǎo)體一案，被視為日本對(duì)美國(guó)國(guó)防工業(yè)獨(dú)立性的重大威脅，這直接促成了1988年的《?？松ヂ謇飱W修正案》（The “Exon-Florio” Provision）的出臺(tái)， 該法案授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)中止或禁止任何威脅美國(guó)國(guó)家安全的外國(guó)收購(gòu)、并購(gòu)或接管從事州際貿(mào)易的美國(guó)公司的行為。里根總統(tǒng)隨即通過(guò)12661號(hào)行政令將此權(quán)授予CFIUS，這意味著CFIUS不再只是一個(gè)調(diào)研機(jī)構(gòu)，而是開(kāi)始掌握?qǐng)?zhí)行審查的實(shí)權(quán)。 這是美國(guó)外資審查制度的一次重大強(qiáng)化。1990年中國(guó)航空技術(shù)進(jìn)出口總公司計(jì)劃收購(gòu)美國(guó)航空制造商MAMCO一案則直接促成了1992年的《伯德修正案》（The Byrd Amendment）的出臺(tái)，該法主要是將具有外國(guó)政府背景的外國(guó)企業(yè)納入CFIUS審查范圍。

第三，成熟階段（2001—2017年）。在《伯德修正案》之后，隨著“泡沫經(jīng)濟(jì)”的破滅，日本經(jīng)濟(jì)陷入長(zhǎng)期低迷，導(dǎo)致其對(duì)美投資萎靡不振，與此同時(shí)，美國(guó)在信息革命中搶占先機(jī)，大國(guó)自信重新恢復(fù)，美國(guó)外資監(jiān)管經(jīng)歷了一個(gè)相對(duì)松緩期。然而，2001年“9·11”恐怖襲擊事件使國(guó)家安全一躍成為美國(guó)國(guó)內(nèi)的首要關(guān)切，而2006年左右來(lái)自中國(guó)和海灣國(guó)家的大額并購(gòu)更是在美國(guó)激起了新一輪強(qiáng)化外資監(jiān)管的呼聲。 美國(guó)公眾和國(guó)會(huì)紛紛批評(píng)CFIUS在保障美國(guó)利益方面的失職，盡管當(dāng)時(shí)布什政府仍希望維持開(kāi)放友好的外資政策，但在輿論壓力下還是進(jìn)行了妥協(xié)，具體體現(xiàn)為2007年《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》（Foreign Investment and National Security Act， FINSA）的出臺(tái)。 該法案對(duì)外資審查規(guī)則、范圍和程序進(jìn)行了更細(xì)致的修訂，擴(kuò)展了國(guó)家安全的范疇，強(qiáng)化了國(guó)會(huì)對(duì)該委員會(huì)的監(jiān)督，標(biāo)志著美國(guó)外資審查制度逐漸走向成熟。

總體而言，伴隨著周期性的外資涌入和重大并購(gòu)案件的出現(xiàn)，美國(guó)國(guó)會(huì)借助國(guó)內(nèi)社會(huì)的巨大反彈力量，先后通過(guò)一系列法案收緊外資管制和加強(qiáng)自身對(duì)CFIUS日常運(yùn)作的介入。隨著CFIUS機(jī)構(gòu)權(quán)限不斷擴(kuò)展，美國(guó)外資安全審查也日趨嚴(yán)格（見(jiàn)表1）。

（二）美國(guó)外資安全審查的制度設(shè)計(jì)——CFIUS

CFIUS是美國(guó)對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行國(guó)家安全審查的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由16個(gè)行政部門的代表組成，其中由財(cái)政部長(zhǎng)擔(dān)任委員會(huì)主席。 歷經(jīng)數(shù)次立法改革，如今的CFIUS掌握著重要權(quán)力并承擔(dān)著核心職能，是美國(guó)外資議題中不可忽略的關(guān)鍵角色。

隨著《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》等一系列法案的出臺(tái)，CFIUS的審查程序日趨細(xì)致。CFIUS采用逐案審查方式，包括一個(gè)非正式協(xié)商階段和三個(gè)正式階段（包括審查期、調(diào)查期和總統(tǒng)決策期）。在交易各方提交正式的自愿申報(bào)前，皆為非正式階段，各方可事先與CFIUS進(jìn)行協(xié)商，或者先提交一份申報(bào)草案。非正式階段無(wú)時(shí)間期限，這一方面為企業(yè)爭(zhēng)取到了更多與CFIUS成員接觸的機(jī)會(huì)，使其盡早為可能接受的質(zhì)詢作好準(zhǔn)備，另一方面也給了CFIUS更充裕的時(shí)間進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以免在正式階段被迫延期。

一般而言，正式的審查程序在交易各方提交聯(lián)合自愿申報(bào)時(shí)啟動(dòng)。首先，由常務(wù)主席根據(jù)法規(guī)確定申報(bào)信息是否完整，如果信息完整，案件將進(jìn)入審查期，由常務(wù)主席把申報(bào)分發(fā)給所有委員會(huì)成員，成員將致力于識(shí)別并解決交易可能帶來(lái)的任何國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，只要有一位成員認(rèn)定交易存在風(fēng)險(xiǎn)且無(wú)法消除，案件就會(huì)進(jìn)入調(diào)查期。其次，調(diào)查期內(nèi)委員會(huì)將對(duì)案件進(jìn)行更加全面深入的調(diào)查，必要時(shí)可以通過(guò)與交易各方協(xié)商緩解協(xié)議（mitigation agreements） 以解決潛在風(fēng)險(xiǎn)。假如風(fēng)險(xiǎn)仍未消除，委員會(huì)將把案件提交總統(tǒng)決策，并且可以向總統(tǒng)提出暫緩或終止交易的建議。最后，總統(tǒng)需要在15天內(nèi)自主決定是否批準(zhǔn)該項(xiàng)交易。此外，交易各方可以在審查期和調(diào)查期的任何節(jié)點(diǎn)主動(dòng)放棄交易或重新提交申請(qǐng)，或通過(guò)與CFIUS達(dá)成緩解協(xié)議而獲得放行（見(jiàn)圖1）。

CFIUS的審查對(duì)象被定義為“受管轄的交易”（covered transaction），即“任何將導(dǎo)致外國(guó)人控制美國(guó)州際商業(yè)的兼并、收購(gòu)或接管行為” ，審查內(nèi)容主要是評(píng)估外來(lái)投資對(duì)美國(guó)國(guó)家安全可能造成的影響。然而，“國(guó)家安全”這一關(guān)鍵概念目前仍未在法律上得到明確定義，委員會(huì)對(duì)此擁有較大自由裁量權(quán)，但考慮因素一般包括美國(guó)核心基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、“特別關(guān)注國(guó)” 、外國(guó)政府的支持、外國(guó)人遵守美國(guó)法律的歷史記錄、網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)等。 從實(shí)踐來(lái)看，CFIUS的審查重點(diǎn)除了包括信息安全、國(guó)防、電信、航空航天、交通運(yùn)輸、軍事用品、能源等傳統(tǒng)上被認(rèn)為與國(guó)家安全相關(guān)的領(lǐng)域，還包括新近發(fā)展的高新技術(shù)領(lǐng)域，如人工智能、量子計(jì)算機(jī)、半導(dǎo)體等。

在美國(guó)利用外資的歷史中，CFIUS的確在平衡經(jīng)濟(jì)福利與安全風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮了重要作用。演變至今，CFIUS的運(yùn)作已經(jīng)擁有一套細(xì)致完整的法律基礎(chǔ)，但鑒于“國(guó)家安全”等核心概念依舊模糊，中立性與透明度的欠缺成為CFIUS機(jī)制的顯著特征，這為外國(guó)投資并購(gòu)帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。

二、特朗普政府的外資準(zhǔn)入政策

特朗普政府的外資政策反映了美國(guó)歷來(lái)的矛盾心態(tài)，一方面要吸引外資刺激就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，另一方面又擔(dān)憂外資會(huì)挑戰(zhàn)美國(guó)國(guó)家安全及科技優(yōu)勢(shì)。自特朗普上任以來(lái)，美國(guó)一方面出臺(tái)了史上最大規(guī)模減稅法案，積極推動(dòng)外資流入；另一方面又對(duì)CFIUS進(jìn)行立法改革，全面加強(qiáng)了外資監(jiān)管。

這種混合性政策主張看似雜亂無(wú)章，實(shí)則不然。在“美國(guó)優(yōu)先”和“讓美國(guó)再次偉大”理念的指導(dǎo)下，特朗普政府逐漸形成了一套內(nèi)外不同的主張和行為模式：對(duì)內(nèi)奉行新自由主義，強(qiáng)調(diào)減少國(guó)家管制、激發(fā)市場(chǎng)活力、減少國(guó)家福利；對(duì)外實(shí)行保護(hù)主義和本土主義，強(qiáng)調(diào)美國(guó)本土經(jīng)濟(jì)利益的“特朗普經(jīng)濟(jì)學(xué)”。 減輕稅負(fù)，旨在增強(qiáng)制造業(yè)投資吸引力，振興國(guó)內(nèi)就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；而收緊外資管制，則旨在限制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手對(duì)美國(guó)敏感行業(yè)的投資，維護(hù)美國(guó)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，二者實(shí)質(zhì)上共同服務(wù)于“美國(guó)優(yōu)先”的執(zhí)政理念。

（一）積極推動(dòng)外資流入

盡管美國(guó)國(guó)內(nèi)關(guān)于外資準(zhǔn)入政策的爭(zhēng)論從未間斷，但總體而言，美國(guó)始終還是將吸收外資作為發(fā)展國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的工作重點(diǎn)，這使美國(guó)的FDI流入量多年來(lái)穩(wěn)居世界第一。根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議（UNCTAD）《世界投資報(bào)告2018》所提供的數(shù)據(jù)，美國(guó)在2015年和2016年均吸收了全球約24%的FDI，盡管在2017年全球?qū)ν馔顿Y低迷的情況下，也還是以19.26%的占比保持首位。

特朗普政府延續(xù)了歷屆美國(guó)政府積極推動(dòng)外資流入的政策導(dǎo)向。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，美國(guó)的傳統(tǒng)制造業(yè)不斷外包給新興經(jīng)濟(jì)體，國(guó)內(nèi)制造業(yè)逐漸凋敝，失業(yè)人口增加，過(guò)去作為美國(guó)民主制度的根基、以中產(chǎn)階級(jí)為主體的扁平橄欖型社會(huì)結(jié)構(gòu)正在坍塌，這為民粹主義的興起以及特朗普的勝選提供了溫床。 因此，特朗普政府經(jīng)濟(jì)政策的首要目標(biāo)是振興國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和增加就業(yè)，為吸引制造業(yè)回流，特朗普多次對(duì)外國(guó)企業(yè)在美投資活動(dòng)表示歡迎，并鼓勵(lì)州政府對(duì)外資予以優(yōu)惠補(bǔ)貼。 富士康在威斯康星州投資案被視為響應(yīng)“美國(guó)制造”政策的范例，曾受到特朗普政府的高度重視。

減稅作為降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本的最佳手段，成為特朗普政府優(yōu)化國(guó)內(nèi)投資環(huán)境、吸引外資流入、振興國(guó)內(nèi)制造業(yè)的主要政策選項(xiàng)。2017年12月22日，經(jīng)特朗普總統(tǒng)簽署，《減稅和就業(yè)法案》（Tax Cuts and Job Act）完成立法程序。此次稅改為30年來(lái)美國(guó)施行的最大規(guī)模減稅，其中涉及國(guó)際投資的部分主要是把公司所得稅永久性地從35%降至21%，降幅高達(dá)40%，且在法案通過(guò)后立即實(shí)施，這將直接降低在美企業(yè)稅負(fù)。雖然稅負(fù)并非驅(qū)動(dòng)國(guó)際投資的唯一因素，但一直是削弱美國(guó)外資吸引力的短板。 在美國(guó)的市場(chǎng)規(guī)模、制度水平及創(chuàng)新資源本就極具優(yōu)勢(shì)的條件下，特朗普的稅改舉措有望大幅增加美國(guó)對(duì)外資的吸引力。

特朗普減稅的核心目的是推動(dòng)外資流入，中國(guó)作為全球?qū)ν馔顿Y大國(guó)，自然也是稅改政策的目標(biāo)對(duì)象之一。近年來(lái)，中國(guó)企業(yè)赴美投資，對(duì)美國(guó)各州就業(yè)、稅收和經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)不小。美中關(guān)系全國(guó)委員會(huì)與榮鼎咨詢（Rhodium）在2018年4月發(fā)布的報(bào)告顯示，中資在美直接雇傭的員工總?cè)藬?shù)在2017年底達(dá)到139 600人，這一數(shù)據(jù)還只統(tǒng)計(jì)了中方投資人持有50%以上股權(quán)的美國(guó)公司直接雇傭的全職雇員人數(shù)。截至2017年底，中資持有少數(shù)股份（10%—50%）的美國(guó)公司還另外提供了10 000人的就業(yè)機(jī)會(huì)，與2016年底相比，這一數(shù)字大幅增長(zhǎng)，主要?dú)w功于中國(guó)海航集團(tuán)收購(gòu)了希爾頓酒店25%的股權(quán)。 因此，無(wú)論是總統(tǒng)還是州政府都十分歡迎中國(guó)企業(yè)家前往美國(guó)建立工廠，以創(chuàng)造更多就業(yè)崗位。此次稅改將有助于吸引更多中國(guó)企業(yè)選擇投資美國(guó)，尤其是汽車零部件、裝備制造等面向美國(guó)市場(chǎng)的制造業(yè)企業(yè)。相比于高科技產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，盡管中低端制造業(yè)對(duì)成本更加敏感，而且可以帶動(dòng)就業(yè)和出口，受到的審查限制也相對(duì)更少，但近年來(lái)中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資越來(lái)越多地涉及先進(jìn)制造、金融業(yè)或高科技產(chǎn)業(yè)，伴隨著CFIUS安全審查的日趨嚴(yán)格，減稅對(duì)于吸引中國(guó)資本的效果已相對(duì)有限。

（二）全面加強(qiáng)外資監(jiān)管

盡管特朗普推出大規(guī)模減稅法案來(lái)吸引外資，但這并不意味著美國(guó)就此對(duì)外資敞開(kāi)大門，關(guān)于外資并購(gòu)可能損害國(guó)家安全和引發(fā)技術(shù)外泄的擔(dān)憂仍然存在，尤其是來(lái)自中國(guó)的投資并購(gòu)。雖然特朗普曾多次表態(tài)歡迎中國(guó)企業(yè)赴美投資，但近年來(lái)中國(guó)在產(chǎn)業(yè)升級(jí)與科技創(chuàng)新上展現(xiàn)出強(qiáng)勁發(fā)展勢(shì)頭與堅(jiān)定決心，對(duì)美國(guó)的科技創(chuàng)新霸權(quán)和高端產(chǎn)業(yè)壟斷形成了壓力。來(lái)自得克薩斯州的美國(guó)參議院共和黨黨鞭約翰·科寧（John Cornyn）就曾多次公開(kāi)指責(zé)中國(guó)政府利用投資手段“吸空”美國(guó)先進(jìn)技術(shù)、侵蝕美國(guó)國(guó)家安全，呼吁CFIUS加強(qiáng)對(duì)中國(guó)投資的審查。 伴隨著中國(guó)在美國(guó)科技投資的日益增多，美國(guó)迫切需要保護(hù)自身的知識(shí)產(chǎn)權(quán)和尖端技術(shù)不被他國(guó)借助投資美國(guó)業(yè)務(wù)而輕易獲取。于是，美國(guó)在2018年加速完成了旨在加強(qiáng)外資監(jiān)管的新立法。

新法案為《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act，F(xiàn)IRRMA），該法案于2018年7月26日以359票贊成、54票反對(duì)的結(jié)果在美國(guó)眾議院獲得通過(guò)，并于8月1日以87票贊成、10票反對(duì)的結(jié)果獲得參議院批準(zhǔn)，最終于8月13日由特朗普總統(tǒng)簽署生效。 FIRRMA是CFIUS歷經(jīng)的第四次立法改革，旨在加強(qiáng)CFIUS權(quán)能以限制特定外資，主要包含以下幾點(diǎn)核心內(nèi)容。

首先，擴(kuò)大了CFIUS的管轄范圍。在以往的實(shí)踐中，股權(quán)比例少于10%的被動(dòng)投資不會(huì)受到CFIUS審查，但根據(jù)新法案，只要投資者可能獲得美國(guó)企業(yè)的非公開(kāi)技術(shù)信息、董事會(huì)成員或觀察員權(quán)利，以及涉及關(guān)鍵技術(shù) 、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施 、美國(guó)公民敏感數(shù)據(jù) ，就屬于受審范圍。 此外，靠近港口等敏感軍事區(qū)的房地產(chǎn)投資、外國(guó)投資人就其投資的美國(guó)業(yè)務(wù)享有的權(quán)利變更以及某些旨在規(guī)避CFIUS審查的交易，今后都將受到審查。

其次，增強(qiáng)了CFIUS的審查權(quán)。一是授權(quán)CFIUS建立某種機(jī)制來(lái)識(shí)別屬于其管轄范圍但沒(méi)有提交簡(jiǎn)短通知或正式通知的交易。二是授予CFIUS中止交易權(quán)和豁免權(quán)，在審查期或調(diào)查期內(nèi)即可暫停交易而無(wú)須獲得總統(tǒng)指令，還可自行決定免除對(duì)某些交易的審查。三是授權(quán)CFIUS對(duì)緩解協(xié)議的履行情況進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督，以保證切實(shí)消除國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)于已經(jīng)自愿放棄的交易，CFIUS同樣有權(quán)對(duì)交易方實(shí)施緩解協(xié)議，以確保放棄交易的行為實(shí)質(zhì)有效。

最后，修訂了CFIUS的審查程序。一是允許交易雙方在提交正式材料前，先提交一份涵蓋交易基本信息的簡(jiǎn)易申請(qǐng)。二是規(guī)定任何由外國(guó)政府控制的投資者對(duì)美國(guó)公司超過(guò)25%以上股權(quán)的投資，均須強(qiáng)制申報(bào)。三是延長(zhǎng)審查時(shí)限，審查期從30天延長(zhǎng)至45天，其后的45天調(diào)查期維持不變但允許在特殊情況下額外延長(zhǎng)15天。四是授權(quán)CFIUS對(duì)提交書面通知的交易收取不超過(guò)交易價(jià)值的1%或30萬(wàn)美元的申報(bào)費(fèi)用。

總之，這一輪改革不僅進(jìn)一步有力強(qiáng)化了CFIUS的職權(quán)范圍，還通過(guò)改革審查程序，為CFIUS開(kāi)展審查工作提供了更多便利、時(shí)間與資金，這些措施意味著美國(guó)的外資審查變得更加嚴(yán)厲。雖然新法案名義上適用于所有國(guó)家，但鑒于近年來(lái)中國(guó)對(duì)美投資顯著上升，特別是在投資科技類和金融服務(wù)類產(chǎn)業(yè)方面增長(zhǎng)迅速，此次改革針對(duì)中國(guó)的意圖十分明顯。這顯示出美國(guó)的外資政策超越了以往對(duì)經(jīng)濟(jì)福利與安全風(fēng)險(xiǎn)的單純考量，而是納入了更多的大國(guó)戰(zhàn)略博弈因素。

三、中國(guó)對(duì)美投資的特點(diǎn)和障礙

在中國(guó)企業(yè)“走出去”的浪潮下，中國(guó)對(duì)美投資經(jīng)歷了十多年的長(zhǎng)足發(fā)展，并成為中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系中繼貿(mào)易和金融外的第三根支柱。然而，隨著特朗普政府內(nèi)外經(jīng)濟(jì)政策的重新調(diào)整，中國(guó)對(duì)美投資在近一兩年也出現(xiàn)新動(dòng)向。

（一）中國(guó)對(duì)美投資的特點(diǎn)

美國(guó)相對(duì)優(yōu)越的投資環(huán)境近年來(lái)吸引了大批中國(guó)企業(yè)赴美進(jìn)行并購(gòu)和投資活動(dòng)，投資行業(yè)持續(xù)多元化，美國(guó)多年來(lái)穩(wěn)居中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資并購(gòu)十大目的地榜首。然而，自2017年以來(lái)，受到中美經(jīng)貿(mào)摩擦以及雙方政策調(diào)整的沖擊，中國(guó)對(duì)美投資呈現(xiàn)出顯著下滑之勢(shì)。

第一，中國(guó)對(duì)美投資在過(guò)去10年迅速增長(zhǎng)，但總體規(guī)模仍然相對(duì)有限。從1980年到2000年，中美投資合作主要是美國(guó)向中國(guó)的單向投資。進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)對(duì)美投資逐漸興起，并在過(guò)去十多年內(nèi)迅速增長(zhǎng)。據(jù)中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2008—2016年，中國(guó)對(duì)美投資總體呈上升趨勢(shì)，流量和存量均在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到較高水平，其中流量年均增速高達(dá)64%（見(jiàn)表2、表3）。2016年，美國(guó)穩(wěn)居中國(guó)對(duì)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體投資流量的首位，總流量達(dá)到169.81億美元，較上年增長(zhǎng)112%，創(chuàng)中國(guó)對(duì)美直接投資歷史新高，占流量總額8.7%，大幅領(lǐng)先位居第二的歐盟（99.94億美元，占比5.1%）。

雖然美國(guó)是中國(guó)對(duì)外投資的主要目的地，但由于開(kāi)始得較晚，中國(guó)并非美國(guó)最主要的投資來(lái)源地，中國(guó)對(duì)美直接投資在美國(guó)吸收外資總量中的占比相對(duì)有限。據(jù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)分析局統(tǒng)計(jì)，2016年，中國(guó)對(duì)美直接投資流量?jī)H占美國(guó)吸收外資總流量的2.26%，而歐盟、加拿大和日本分別為56.87%、11.36%、7.32%；投資存量的差距則更為明顯，截至2016年底，中國(guó)對(duì)美直接投資存量只占美國(guó)吸收外資總存量的0.74%，不足日本的1/10。

第二，中國(guó)對(duì)美投資涉及領(lǐng)域廣泛，制造業(yè)比重最大，近年來(lái)向高科技及高端服務(wù)業(yè)集中。在行業(yè)分布上，中國(guó)對(duì)美投資幾乎覆蓋了國(guó)民經(jīng)濟(jì)所有行業(yè)類別，其中制造業(yè)占比最大。2016年，中國(guó)對(duì)美投資流量在10億美元以上的行業(yè)有6個(gè)，其中前三位分別為制造業(yè)、信息傳輸/軟件與信息技術(shù)服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)。從存量行業(yè)分布情況看，截至2016年底，存量超過(guò)百億美元的行業(yè)有2個(gè)，制造業(yè)以151.82億美元高居榜首，金融業(yè)則以104.92億美元位居第二。 近年來(lái)，中國(guó)企業(yè)越來(lái)越青睞于收購(gòu)美國(guó)的科技創(chuàng)新型企業(yè)，尤其是在軟件、醫(yī)藥、互聯(lián)網(wǎng)金融、商業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域，而這一趨勢(shì)在2014年后愈發(fā)明顯，針對(duì)這些行業(yè)的投資額在過(guò)去4年內(nèi)年均高達(dá)90億美元（見(jiàn)表4）。

第三，2017年以來(lái)，中國(guó)對(duì)美投資呈銳減趨勢(shì)，主要原因是受到了中美雙方政策的沖擊。美中關(guān)系全國(guó)委員會(huì)與榮鼎咨詢2018年4月發(fā)布的《雙行道：2018中美直接投資趨勢(shì)》報(bào)告稱，中國(guó)對(duì)美直接投資在2016年接近460億美元， 2017年銳減至290億美元，年降幅超過(guò)三分之一，而且2017年投資額中還有很大部分來(lái)自2016年宣布簽訂但在2017年才交割完畢的交易，若只計(jì)算2017年新披露的交易，投資減少將更為明顯。 這一下降趨勢(shì)一直持續(xù)到2018年，2018年前5個(gè)月中國(guó)企業(yè)在美并購(gòu)與綠地投資總額僅18億美元，同比銳減92%，是2010年以來(lái)的最低水平；而且，萬(wàn)達(dá)、安邦和海航等中國(guó)企業(yè)在去杠桿壓力下拋售了96億美元的美國(guó)資產(chǎn)，將這些資產(chǎn)剝離計(jì)算在內(nèi)，截至2018年5月，中國(guó)對(duì)美直接投資凈額為負(fù)78億美元。交易數(shù)量從自2014年每半年平均85起下降到2017年下半年的69起，以及2018上半年的39起，這是六年來(lái)的最低水平。

政策變化而非商業(yè)因素是導(dǎo)致中國(guó)對(duì)美投資銳減的主要原因。從中方來(lái)看，中國(guó)政府于2016年底非正式收緊對(duì)“非理性”海外投資的管控，來(lái)抑制大規(guī)模資本外流導(dǎo)致的外匯儲(chǔ)備下降；2017年5月，為降低金融風(fēng)險(xiǎn)并減少杠桿，中國(guó)監(jiān)管層開(kāi)始審查大型民營(yíng)企業(yè)對(duì)外投資活動(dòng)；2017年8月，中國(guó)官方發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了六類投資受鼓勵(lì)、五類被限制、五類被禁止。從美方來(lái)看，特朗普政府威脅援引“301調(diào)查”對(duì)華發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)，而國(guó)會(huì)兩黨也達(dá)成共識(shí)來(lái)加強(qiáng)CFIUS安全審查的法律授權(quán)，估計(jì)2017年至少有80億美元的交易由于CFIUS問(wèn)題而被取消，這些都加劇了中國(guó)企業(yè)對(duì)赴美投資的負(fù)面預(yù)期。在中美關(guān)系日趨惡化的背景下，預(yù)計(jì)未來(lái)短期內(nèi)中國(guó)對(duì)美投資仍將處于低迷狀態(tài)。

（二）中國(guó)對(duì)美投資遭遇的障礙

隨著中國(guó)對(duì)美投資規(guī)模的不斷擴(kuò)大和中國(guó)企業(yè)并購(gòu)美國(guó)企業(yè)的愈發(fā)活躍，中國(guó)企業(yè)投資美國(guó)面臨的阻力也在與日俱增。除了市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘、高勞動(dòng)力成本、意識(shí)形態(tài)與文化沖突外，來(lái)自CFIUS的安全審查已經(jīng)成為中國(guó)企業(yè)投資美國(guó)的最大障礙。

近年來(lái)，中國(guó)日益成為美國(guó)國(guó)家安全審查的重點(diǎn)對(duì)象。CFIUS的2015年度報(bào)告顯示，涉及中資的案件數(shù)在CFIUS年度審查案件總數(shù)中的占比在2015年連續(xù)第四年位居首位。美國(guó)歷史上共發(fā)生過(guò)5次由總統(tǒng)親自否決一項(xiàng)外資交易的情況，而這5起案件全部與中國(guó)相關(guān)。 自2017年特朗普上任至2018年7月底，CFIUS頻頻以國(guó)家安全為由阻礙中國(guó)并購(gòu)美國(guó)企業(yè)，共有十多項(xiàng)投資交易因此流產(chǎn)，并且主要集中在半導(dǎo)體、信息通訊、金融服務(wù)、大數(shù)據(jù)、新材料等新興高科技領(lǐng)域，例如，2017年6月TCL收購(gòu)諾華達(dá)無(wú)線通訊（Novatel Wireless），2018年1月螞蟻金服收購(gòu)速匯金（Money Gram），2018年5月新綸科技收購(gòu)阿克倫聚合物體系（Akron Polymer System），等等（見(jiàn)表5）。

由于美國(guó)并未在法案中就核心概念、判定標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方法等關(guān)鍵問(wèn)題給予足夠明晰的規(guī)定，所以審查過(guò)程存在較強(qiáng)主觀性，CFIUS可以較為輕易地對(duì)特定投資施加管制。自2017年1月至2018年7月底，共有14項(xiàng)中國(guó)對(duì)美投資交易被其以國(guó)家安全為由拒絕，具體原因大致可分為三類：一是投資業(yè)務(wù)被認(rèn)為涉及新興技術(shù)領(lǐng)域、敏感數(shù)據(jù)與網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域，二是投資方被認(rèn)為涉及政府背景，三是投資各方被認(rèn)為涉及國(guó)防供應(yīng)鏈。

美國(guó)頻頻以國(guó)家安全為由對(duì)中國(guó)對(duì)美高科技領(lǐng)域投資活動(dòng)設(shè)限，先進(jìn)半導(dǎo)體行業(yè)與金融服務(wù)行業(yè)首當(dāng)其沖。以2017年9月特朗普否決峽谷橋基金（Canyon Bridge）收購(gòu)萊迪思半導(dǎo)體（Lattice） 為例，白宮新聞稿稱該交易的國(guó)家安全顧慮主要來(lái)自四個(gè)方面——將知識(shí)產(chǎn)權(quán)潛在轉(zhuǎn)移給外國(guó)收購(gòu)者，中國(guó)政府對(duì)此交易的支持，完整的半導(dǎo)體供應(yīng)鏈對(duì)于美國(guó)政府的重要性，美國(guó)政府對(duì)Lattice產(chǎn)品的使用。 然而，交易失敗的根本原因在于中美圍繞半導(dǎo)體的技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)雖然目前在半導(dǎo)體領(lǐng)域明顯領(lǐng)先，但仍擔(dān)憂有朝一日這種技術(shù)優(yōu)勢(shì)將被“雄心勃勃”的中國(guó)取代。 在金融服務(wù)領(lǐng)域，轟動(dòng)一時(shí)的案件莫過(guò)于2018年1月螞蟻金服在CFIUS阻撓下放棄收購(gòu)美國(guó)速匯金一案， 除了涉及敏感數(shù)據(jù)，這起案件的失敗還由于互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)屬于新興高附加值產(chǎn)業(yè)，是中美技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)之一，美國(guó)不愿本國(guó)先進(jìn)的匯款技術(shù)輕易被螞蟻金服引進(jìn)（見(jiàn)表6）。

在中美經(jīng)貿(mào)摩擦愈演愈烈之際，美國(guó)在2018年加速推動(dòng)CFIUS立法改革，鑒于美國(guó)延續(xù)了對(duì)“國(guó)家安全”概念的寬泛解釋，CFIUS可能正在從一個(gè)審查國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的中立機(jī)構(gòu)演變?yōu)榇驂和鈬?guó)科技企業(yè)的戰(zhàn)略工具，這為中國(guó)企業(yè)赴美投資與雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系蒙上了一層新的陰影。在日趨嚴(yán)格的安全審查之下，中國(guó)企業(yè)并購(gòu)美國(guó)科技企業(yè)將愈發(fā)艱難。

首先，新法案的出臺(tái)將增加中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資的難度與風(fēng)險(xiǎn)。管轄范圍的擴(kuò)大意味著許多過(guò)去不需要申報(bào)的交易也將面臨CFIUS的考驗(yàn)，審查時(shí)限延長(zhǎng)與申報(bào)費(fèi)用則增加了投資者的時(shí)間和資金成本，此外，法案對(duì)“國(guó)家安全”“關(guān)鍵技術(shù)”“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”等核心概念的解釋依然不夠明晰，其中蘊(yùn)含的自由裁量權(quán)使CFIUS可以更輕易地對(duì)中國(guó)投資施加特別限制。因此，單從法案文本來(lái)看，預(yù)計(jì)中國(guó)對(duì)美投資會(huì)面臨更嚴(yán)格、更頻繁、更具針對(duì)性的審查限制，尤其是在人工智能、虛擬現(xiàn)實(shí)、機(jī)器人、大數(shù)據(jù)分析、半導(dǎo)體、金融科技等敏感技術(shù)領(lǐng)域，即使中國(guó)投資者的資金只占很小部分，而且對(duì)公司運(yùn)營(yíng)沒(méi)有發(fā)言權(quán)，也可能遭受審查甚至慘遭否決。

其次，在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)和貿(mào)易摩擦持續(xù)不斷的背景下，中國(guó)對(duì)美正常商業(yè)投資可能面臨更嚴(yán)重的泛政治化障礙。一方面，從美國(guó)在國(guó)際體系中的整體經(jīng)濟(jì)與安全利益來(lái)看，為遏制中國(guó)的技術(shù)趕超與產(chǎn)業(yè)升級(jí)，由行政部門主導(dǎo)的CFIUS將更頻繁地以國(guó)家安全之名對(duì)中國(guó)科技企業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略打壓。雖然FIRRMA沒(méi)有明確將中國(guó)列為“特別關(guān)注國(guó)”，但其針對(duì)中國(guó)的意圖已較為明顯，而且不排除美國(guó)未來(lái)聯(lián)合盟友協(xié)同限制中國(guó)海外投資的可能。FIRRMA要求美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)在法案生效后到2026年期間，每?jī)赡晗驀?guó)會(huì)和CFIUS提交一份中國(guó)對(duì)美投資的分析報(bào)告，同時(shí)指示CFIUS建立與盟國(guó)和伙伴國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息共享機(jī)制。另一方面，從國(guó)內(nèi)社會(huì)分散的特殊利益來(lái)看，國(guó)會(huì)有權(quán)對(duì)CFIUS的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督，這為特殊利益影響外資命運(yùn)提供了制度渠道，某些排斥外來(lái)競(jìng)爭(zhēng)的商業(yè)團(tuán)體或?qū)θA鷹派政治人士可以通過(guò)游說(shuō)國(guó)會(huì)向行政部門施壓，迫使后者對(duì)特定外資施加限制。

最后，改革更重要的影響在于對(duì)交易各方的心理沖擊，它所導(dǎo)致的負(fù)面預(yù)期可能會(huì)導(dǎo)致中國(guó)對(duì)美投資的持續(xù)低迷。事實(shí)上，此次法案只是將CFIUS在過(guò)去兩年內(nèi)的實(shí)際操作以法律形式確定下來(lái)，在法案頒布前，CFIUS就已經(jīng)開(kāi)始對(duì)涉及半導(dǎo)體、芯片、個(gè)人敏感數(shù)據(jù)的交易進(jìn)行阻撓。因此，法案出臺(tái)與否對(duì)審查通過(guò)率影響并不大，但可能會(huì)顯著提高中國(guó)投資者和美國(guó)公司對(duì)CFIUS安全審查的風(fēng)險(xiǎn)成本預(yù)期，從而使之對(duì)潛在的投資交易望而卻步。據(jù)榮鼎咨詢發(fā)布的數(shù)據(jù)，在中國(guó)整體對(duì)外投資狀況良好的情況下，2017年中國(guó)對(duì)美投資出現(xiàn)10年來(lái)首次下降，2018年上半年更是驟降九成，可見(jiàn)新法案正在冷卻中國(guó)企業(yè)赴美投資的熱情。

四、中國(guó)赴美投資遇阻的原因及對(duì)策

中國(guó)赴美投資遇阻表面上是觸及了美國(guó)國(guó)家安全的相關(guān)規(guī)定，但根本原因在于中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系從互補(bǔ)合作向相互競(jìng)爭(zhēng)的轉(zhuǎn)變，特別是中國(guó)在高端產(chǎn)業(yè)方面的快速崛起加劇了美國(guó)的焦慮感。對(duì)此，中國(guó)政府與企業(yè)都需要充分研究美國(guó)安全審查機(jī)制的變化，以及美國(guó)投資保護(hù)主義興起的原因，精心準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)措施。

（一）中國(guó)赴美投資遇阻的原因

投資壁壘只是特朗普對(duì)華“貿(mào)易戰(zhàn)”的一個(gè)方面，此外還有關(guān)稅壁壘和技術(shù)出口限制，雖然手段不同，但是邏輯相同，本質(zhì)上都是基于經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略訴求。此外，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)計(jì)劃和美國(guó)的國(guó)內(nèi)政治也在某種程度上起到了推波助瀾的作用。

第一，美國(guó)《國(guó)家安全戰(zhàn)略》對(duì)中國(guó)作為美國(guó)“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者”的新定位從根本上奠定了美國(guó)對(duì)華投資政策的負(fù)面基調(diào)。自1979年中美建交以來(lái)，中美戰(zhàn)略關(guān)系的總體基調(diào)以“合作伙伴”為主，只有小布什政府在2001年短暫地將中國(guó)稱為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，但在“9·11”恐怖襲擊事件后又將中美關(guān)系調(diào)整為“建設(shè)性合作關(guān)系”。然而，2017年白宮公布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》、美國(guó)國(guó)防部發(fā)表的《2018美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略報(bào)告》以及特朗普提交國(guó)會(huì)的2018國(guó)情咨文，都再次將中國(guó)明確定義為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，這意味著美國(guó)對(duì)華接觸戰(zhàn)略的終結(jié)，而新的“競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略”正在成型之中。

目前，中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的核心主要聚焦于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，讓美國(guó)倍感壓力的是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭，雙方經(jīng)貿(mào)關(guān)系中的競(jìng)爭(zhēng)色彩日益突出。 改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)通過(guò)積極融入美國(guó)主導(dǎo)的全球化，成長(zhǎng)為世界工廠，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)騰飛。雖然目前中國(guó)的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力和人均GDP距離美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家仍有差距，但中國(guó)的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)實(shí)力正沿著全球價(jià)值鏈不斷向上游攀升。近年來(lái)，中國(guó)在高鐵、電子商務(wù)、移動(dòng)支付等領(lǐng)域的發(fā)展卓有成效，也催生了華為、阿里巴巴和騰訊這樣全球領(lǐng)先的通信技術(shù)公司，盡管中國(guó)在航空發(fā)動(dòng)機(jī)、軟件、半導(dǎo)體、集成電路等方面還落后于美國(guó)，但追趕勢(shì)頭強(qiáng)勁。

第二，“中國(guó)制造2025”計(jì)劃直接引發(fā)了美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)中國(guó)投資的疑慮與警惕。這項(xiàng)計(jì)劃提出于2015年，確定了新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高檔數(shù)控機(jī)床和機(jī)器人、航空航天裝備、海洋工程裝備及高技術(shù)船舶、先進(jìn)軌道交通裝備、節(jié)能與新能源汽車、電力裝備、農(nóng)機(jī)裝備、新材料、生物醫(yī)藥及高性能醫(yī)療器械十大重點(diǎn)發(fā)展的高科技產(chǎn)業(yè)，增加科研支出，強(qiáng)調(diào)自主創(chuàng)新，計(jì)劃分三步，用三個(gè)十年左右時(shí)間，實(shí)現(xiàn)從世界制造大國(guó)向世界制造強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變。然而，這項(xiàng)計(jì)劃引發(fā)了美國(guó)政治精英對(duì)自身的科技優(yōu)勢(shì)地位的焦慮。美方曾多次公開(kāi)指責(zé)中國(guó)這項(xiàng)“雄心勃勃”的產(chǎn)業(yè)計(jì)劃，“美國(guó)真正擔(dān)憂的是‘中國(guó)制造2025”，白宮高層官員如此表示，在自動(dòng)駕駛技術(shù)等領(lǐng)域，中國(guó)將迅速追趕美國(guó)，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（USTR）官員也表示，“已無(wú)法允許向中國(guó)企業(yè)轉(zhuǎn)讓技術(shù)?！?/p>

由于擔(dān)心中國(guó)在技術(shù)進(jìn)步與產(chǎn)業(yè)升級(jí)方面實(shí)現(xiàn)趕超，美國(guó)接二連三地制裁中國(guó)科技企業(yè)，阻撓它們進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)。以華為和中興為例，作為中國(guó)信息通訊的龍頭企業(yè)，二者均遭受了美國(guó)的沉重打壓。2018年4月16日，美國(guó)宣布禁止美國(guó)公司向中興通訊銷售零部件等，直接導(dǎo)致了供應(yīng)鏈的中斷；4月26日，美國(guó)又以涉及違反美國(guó)制裁令為由對(duì)華為展開(kāi)司法調(diào)查，使其被迫退出美國(guó)市場(chǎng)。2017年華為以27%的份額占據(jù)全球通信設(shè)備市場(chǎng)第一，中興以10%位居第四，但二者在美國(guó)的市場(chǎng)份額均低于1%，這與美國(guó)對(duì)兩家企業(yè)在美投資活動(dòng)的長(zhǎng)期打壓密切相關(guān)。 2018年10月29日，美國(guó)又以國(guó)家安全為由將福建晉華集成電路有限公司納入禁售名單，但真正原因在于美國(guó)對(duì)該公司具備大規(guī)模生產(chǎn)動(dòng)態(tài)隨機(jī)存取存儲(chǔ)器（DRAM）能力的焦慮。

第三，投資保護(hù)主義有利于特朗普獲得政治支持。從美國(guó)內(nèi)政來(lái)看，經(jīng)濟(jì)全球化加劇了精英階層與底層民眾間的分化，而特朗普的勝選很大程度上得益于其旗幟鮮明地提出保護(hù)主義與“美國(guó)優(yōu)先”的理念，這為他吸引了大批正在走向沒(méi)落的美國(guó)中產(chǎn)階級(jí)的支持。作為全球化的利益受損者，他們普遍追捧保護(hù)主義與單邊主義，將自己的利益受損歸咎于自由開(kāi)放的對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策，尤其詬病中國(guó)對(duì)美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的竊取，認(rèn)為這將削弱美國(guó)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，因此支持加強(qiáng)投資限制，應(yīng)對(duì)所謂中國(guó)“威脅”。

特朗普大力推行的投資保護(hù)主義迎合了中下層選民的心理。在“通俄門”“臉書門”的持續(xù)壓力下，繼續(xù)在投資領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)“開(kāi)火”，有望幫助特朗普轉(zhuǎn)移民眾注意力和國(guó)內(nèi)矛盾。2018年7月，特朗普履職支持率平均值為44.3%，從2017年12月因“通俄門”調(diào)查而跌至37.3%后又恢復(fù)到上任初期水平， 對(duì)華發(fā)動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn)和支持外資審查嚴(yán)厲化是其中的重要因素。

總之，連同投資審查在內(nèi)的一系列對(duì)華經(jīng)貿(mào)施壓舉措，并非是特朗普勝選導(dǎo)致的意外結(jié)果，而是基于美國(guó)對(duì)華認(rèn)知及戰(zhàn)略定位的根本性變化。在經(jīng)濟(jì)上防范中國(guó)已成為美國(guó)政界商界的共識(shí)，對(duì)華強(qiáng)硬將在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)主導(dǎo)美國(guó)對(duì)華政策的基調(diào)。

（二）中國(guó)赴美投資的對(duì)策建議

雖然美國(guó)對(duì)中國(guó)企業(yè)赴美投資總體上依然表示歡迎，但是以安全審查為由設(shè)置的投資壁壘，仍然對(duì)中國(guó)企業(yè)的海外利益、中國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展乃至中美雙邊關(guān)系施加了負(fù)面影響，對(duì)此中國(guó)應(yīng)當(dāng)高度重視，精心準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)措施。

第一，保持戰(zhàn)略定力，堅(jiān)定改革開(kāi)放的方向不動(dòng)搖，同時(shí)提升自主創(chuàng)新能力。無(wú)論是美國(guó)對(duì)華貿(mào)易戰(zhàn)還是對(duì)華投資限制，均與20世紀(jì)80年代美日經(jīng)貿(mào)摩擦的情形類似，本質(zhì)上都是美國(guó)應(yīng)對(duì)他國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起的戰(zhàn)略回應(yīng)，具有一定的歷史必然性，中國(guó)應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到中美經(jīng)貿(mào)摩擦的長(zhǎng)期性與復(fù)雜性，目前美國(guó)已經(jīng)先后通過(guò)關(guān)稅壁壘、投資壁壘及出口管制對(duì)中美之間的商品、資本及技術(shù)的流動(dòng)施加了諸多限制，而且不排除未來(lái)在金融領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)“采取措施”的可能。對(duì)此，中國(guó)在保持警惕的同時(shí)，還須保持強(qiáng)大的戰(zhàn)略定力，穩(wěn)固國(guó)內(nèi)的政治環(huán)境，堅(jiān)定既有的改革開(kāi)放方向。在這個(gè)過(guò)程中，中國(guó)需要適當(dāng)降低通過(guò)并購(gòu)等方式來(lái)獲取外國(guó)高新技術(shù)的期望，致力于核心技術(shù)的自主創(chuàng)新，除了加大科研投入，更要加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，為創(chuàng)新提供法律保障與制度激勵(lì)。

第二，加強(qiáng)與美國(guó)社會(huì)的接觸，爭(zhēng)取地方政府與議員對(duì)中國(guó)投資活動(dòng)的支持，并積極應(yīng)對(duì)各種可能的風(fēng)險(xiǎn)。相對(duì)于聯(lián)邦政府對(duì)美國(guó)國(guó)家安全與全球科技競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的優(yōu)先考量，各州政府更關(guān)注外資對(duì)當(dāng)?shù)囟愂张c就業(yè)的貢獻(xiàn)，因此普遍歡迎外來(lái)投資。美中關(guān)系全國(guó)委員會(huì)與榮鼎咨詢?cè)?018年4月發(fā)布的《新鄰居：中國(guó)在美國(guó)各國(guó)會(huì)選區(qū)投資現(xiàn)狀一覽（2018更新報(bào)告）》公布了截至2017年獲得中國(guó)在美累計(jì)直接投資的國(guó)會(huì)選區(qū)排名，紐約州第12選區(qū)名列榜首，伊利諾伊州第7選區(qū)和北卡羅來(lái)納州第4選區(qū)緊隨其后，而中資公司在美提供就業(yè)機(jī)會(huì)最多的國(guó)會(huì)選區(qū)分別是肯塔基州第3選區(qū)，北卡羅來(lái)納州第9選區(qū)，密歇根州第5選區(qū)，以及北卡羅來(lái)納州第4選區(qū)。 對(duì)此，中方可以有針對(duì)性地鞏固與這些選區(qū)國(guó)會(huì)議員的關(guān)系，合法利用美國(guó)國(guó)內(nèi)的游說(shuō)制度，緩解中企赴美投資的阻力。此外，中國(guó)企業(yè)在海外投資時(shí)也需保持審慎并備好預(yù)案，努力做到合規(guī)經(jīng)營(yíng)，學(xué)習(xí)利用法律武器保障自身的合法權(quán)益。要增加CFIUS審查的通過(guò)率，企業(yè)一方面可以靈活選擇投資策略，如在投資方式上優(yōu)先選擇綠地投資而非并購(gòu)，綜合考慮被動(dòng)投資、少數(shù)股權(quán)投資或逐步進(jìn)行的小規(guī)模投資，在投資時(shí)機(jī)上盡量避開(kāi)選舉等政治敏感期，在沒(méi)有把握時(shí)考慮事先剝離敏感業(yè)務(wù)或資產(chǎn)；另一方面可以尋求專業(yè)顧問(wèn)與機(jī)構(gòu)的幫助，盡量選擇美國(guó)本土或世界頂尖律師事務(wù)所或公關(guān)公司。

第三，推動(dòng)重啟中美雙邊投資協(xié)定談判（BIT），在國(guó)際法層面為雙邊投資關(guān)系的良性發(fā)展開(kāi)拓新的渠道。中美BIT談判自2008年啟動(dòng)至今歷經(jīng)10年，幾經(jīng)曲折，截至2016年11月，第31輪談判終于完成針對(duì)雙方負(fù)面清單的第三次修訂，然而自特朗普上任以來(lái)，中美BIT再次被擱置至今。歷時(shí)8年的BIT談判之所以未能在奧巴馬總統(tǒng)任期內(nèi)完成，主要的分歧集中在國(guó)有企業(yè)、投資者和東道國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)及勞工和環(huán)保等四個(gè)方面。 目前，中國(guó)正在堅(jiān)定不移地深化改革開(kāi)放，以適應(yīng)高標(biāo)準(zhǔn)的投資協(xié)定條款。2018年10月14日，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)易綱在G30國(guó)際銀行業(yè)研討會(huì)上明確指出，“為解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)中存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，我們將加快國(guó)內(nèi)改革和對(duì)外開(kāi)放，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，并考慮以‘競(jìng)爭(zhēng)中性原則對(duì)待國(guó)有企業(yè)。我們將大力促進(jìn)服務(wù)部門的對(duì)外開(kāi)放，包括金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放?！?這意味著中美雙方可望就重啟BIT談判凝聚更多共識(shí)。在美國(guó)外資審查日益嚴(yán)格的形勢(shì)下，中國(guó)政府可以向美方要求重啟BIT談判，在談判中要求美國(guó)明確“國(guó)家安全”概念，致力于在BIT框架下減緩美國(guó)外資審查制度對(duì)中國(guó)企業(yè)的鉗制，并解決其他利益分歧。

第四，加速推動(dòng)與其他國(guó)家的雙邊投資協(xié)定談判，以及加速構(gòu)建自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，拓展經(jīng)濟(jì)合作伙伴，積極推動(dòng)WTO改革，維護(hù)多邊經(jīng)貿(mào)體制，參與新一代國(guó)際投資規(guī)則的制定，為中國(guó)企業(yè)的海外投資創(chuàng)造更好的外部條件。由于全球多邊投資規(guī)則的缺失，除了依靠雙邊投資協(xié)定外，許多多邊和區(qū)域自貿(mào)協(xié)定中包含了投資條款，比如目前美日歐韓越等經(jīng)濟(jì)體都在積極推進(jìn)雙邊、多邊自貿(mào)協(xié)定或經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定的談判，這些貿(mào)易協(xié)定中都包括大量投資條款。面對(duì)這一背景，中國(guó)需要采取雙管齊下的措施，一方面，以2018年11月剛簽署的中國(guó)—新加坡《自由貿(mào)易協(xié)定升級(jí)議定書》為樣板， 加速構(gòu)建中國(guó)的高水平自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，以弱化對(duì)美國(guó)市場(chǎng)包括出口市場(chǎng)和投資市場(chǎng)的依賴，并在國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的制定中爭(zhēng)取話語(yǔ)權(quán)；另一方面，積極參與WTO改革進(jìn)程，為改革方案建言獻(xiàn)策，團(tuán)結(jié)歐盟，調(diào)動(dòng)其他發(fā)展中國(guó)家積極性，共同推動(dòng)WTO改革，使WTO能夠在跨國(guó)投資中發(fā)揮更大的作用。

此外，中國(guó)在企業(yè)“走出去”尤其是“一帶一路”建設(shè)的宣傳上還應(yīng)注意弱化國(guó)家戰(zhàn)略色彩，強(qiáng)化企業(yè)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)以及對(duì)東道國(guó)經(jīng)濟(jì)福利的積極影響。在對(duì)外投資活動(dòng)中，國(guó)家應(yīng)該明確自身角色定位，不宜過(guò)多干預(yù)企業(yè)的自主投資行為。尤其是中國(guó)國(guó)有企業(yè)的對(duì)外投資行為，應(yīng)該始終堅(jiān)持市場(chǎng)化的基本方向，謹(jǐn)言慎行，切忌張揚(yáng)高調(diào)。而面對(duì)愈演愈烈的中美經(jīng)貿(mào)紛爭(zhēng)，在適當(dāng)采取反制措施的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡量避免沖突升級(jí)乃至經(jīng)濟(jì)脫鉤的局面，致力于通過(guò)協(xié)商談判解決分歧，即便不能徹底解決分歧，也應(yīng)該將分歧和摩擦管控在一定范圍之內(nèi)。

總之，隨著中美經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)特別是技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)的全面加劇，美國(guó)很有可能將投資壁壘與關(guān)稅壁壘、出口管制甚至是金融制裁進(jìn)行議題聯(lián)系，從而增加對(duì)華經(jīng)濟(jì)博弈的籌碼。一方面，中國(guó)在某種程度上必須逐步接受赴美投資環(huán)境惡化的事實(shí)；另一方面，中國(guó)也需要苦練內(nèi)功，嚴(yán)于律己，始終堅(jiān)持合規(guī)經(jīng)營(yíng)，同時(shí)提升自身的獨(dú)立研發(fā)能力，以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)壓力。

[責(zé)任編輯：石晨霞]