美國路易斯安那州自然資源損害評估制度及其啟示

廖 華，潘佳宇

（中南民族大學(xué)，湖北武漢 430074）

2015 年12 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》開啟了我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的序幕。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在美國被稱為“自然資源損害賠償”①美國《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》（CE R CLA 法案）及其授權(quán)其內(nèi)政部制定的關(guān)于自然資源損害賠償規(guī)則，即 DOI 規(guī)則，共同構(gòu)成了美國自然資源損害賠償制度體系”。引自朱凌珂.美國自然資源損害賠償范圍制度及其借鑒，學(xué)術(shù)界，2018 年第3 期。制度，兩者所指向的對象都是因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成環(huán)境要素和生物要素的不利改變及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化。

生態(tài)環(huán)境損害賠償不同于傳統(tǒng)侵權(quán)法意義上的損害賠償，其必須適用完全賠償?shù)脑瓌t來賠償受損害物的完整利益，包括物的再生費用和物的非市場價值[1]，這里的物就是組成生態(tài)環(huán)境的各類自然資源。這些費用的量化必須通過專業(yè)的鑒定評估人員，按照特定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法定的評估標(biāo)準(zhǔn)及程序，運用科學(xué)的方法，對生態(tài)環(huán)境修復(fù)的費用、損害期間生態(tài)價值損失的費用進(jìn)行估算。我國正在開展的生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，將推動立法機(jī)關(guān)建構(gòu)生態(tài)環(huán)境損害評估制度。美國作為較早進(jìn)行自然資源損害賠償實踐的國家，從聯(lián)邦政府到部分地方政府都出臺了相關(guān)立法，在環(huán)境聯(lián)邦主義傳統(tǒng)的影響下，地方立法以聯(lián)邦環(huán)境法為準(zhǔn)，對聯(lián)邦法律進(jìn)行細(xì)化和補充。路易斯安那州根據(jù)自身的特點出臺了對口法律，構(gòu)建了一套完整的自然資源損害賠償制度，其中包括較為完善的自然資源損害鑒定評估體系，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

1 路易斯安那州自然資源損害評估制度的背景

1.1 美國聯(lián)邦自然資源損害評估制度

美國從20 世紀(jì)70 年代開始構(gòu)建自然資源損害賠償規(guī)則體系，在聯(lián)邦層面已有《清潔水法》（Clean Water Act）、《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》（CERCLA）、《石油污染條例》（Oil Pollution Act Regulations，簡稱C.F.R.§990②《石油污染條例》是《石油污染法》的配套聯(lián)邦行政法規(guī)（Code of Federal Regulations），旨在細(xì)化程序性規(guī)定。英文簡稱C.F.R.§990 的由來是聯(lián)邦行政法規(guī)的英文簡稱加上《石油污染條例》在聯(lián)邦行政法規(guī)中所在部分。）?！肚鍧嵥ā芬?guī)定了水污染排放標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行、許可證管理、行政監(jiān)督管理體制、公民訴訟、行政程序等[2]，并首次規(guī)定了水污染的評估和修復(fù)；《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》又被稱為《超級基金法》（Superfund），主要針對釋放危險物質(zhì)的污染物造成的土地資源損害，建立了比較完善的自然資源損害賠償制度，規(guī)定了評估主體、賠償范圍、評估方法和程序的指導(dǎo)等；《石油污染條例》有專門一個規(guī)則，即自然資源損害評估條款。

聯(lián)邦的《石油污染條例》從評估參與主體和評估程序、評估資金幾個方面做出規(guī)定。首先，評估的管理機(jī)構(gòu)被稱為受托人，是指代表公眾行事，對職責(zé)范圍內(nèi)管理的環(huán)境資源向責(zé)任人提出索賠并且追回?fù)p害賠償?shù)臋C(jī)構(gòu)。該法條規(guī)定在各個受托人機(jī)構(gòu)聯(lián)合評估的情況下，應(yīng)當(dāng)指定一名或者多名牽頭行政受托人擔(dān)任協(xié)調(diào)員，受托人可以根據(jù)自己職能的不同獨立行事，但要保證不會雙重獲得損害賠償，即不得對同一自然資源進(jìn)行兩次以上的損害評估。其次，關(guān)于評估的參與方，受托人必須以書面形式邀請責(zé)任方參與自然資源損害評估，責(zé)任方書面答復(fù)是否參與自然資源損害評估。責(zé)任方如果參與評估過程，則根據(jù)參與方是否為評估活動提供資金、應(yīng)急事件發(fā)生時的合作程度等，來決定責(zé)任方的參與范圍大小。當(dāng)然，責(zé)任方也可以提出要求，采取受托人選擇的評估程序以外的評估程序來進(jìn)行損害評估，但是必須滿足基本的評估要求。受托人需要將評估的工作情況做行政記錄，直到進(jìn)行恢復(fù)計劃實施，并且需要面對公眾的公開審查和評論①C.F.R. §990.14（聯(lián)邦行政法規(guī)《石油污染條例》中第14 條）。。

關(guān)于評估的階段，第一階段主要是確定管轄權(quán)和收集數(shù)據(jù)的工作，在完成數(shù)據(jù)收集之后，受托人需要制作恢復(fù)計劃意向通知書，通知書里面需要包括受損自然資源和服務(wù)的初步情況，通知書必須公開接受審查；第二階段是進(jìn)一步確定自然資源和服務(wù)的損失，受托人要準(zhǔn)備備選的恢復(fù)方案，最后制定恢復(fù)草案并且公開進(jìn)行審查。在制定最終恢復(fù)計劃之前，必須考慮所有的公眾意見并有回應(yīng)，同時需要邀請責(zé)任方參加。至于評估的資金，法案規(guī)定受托人開立循環(huán)信托賬戶，用來保存從責(zé)任方處索賠到的資金，受托人之前支出的評估費用可以要求循環(huán)信托賬戶償還②C.F.R. §990.40-62。。除此之外，受托人負(fù)責(zé)制定標(biāo)準(zhǔn)和程序來管理該賬戶，并且授權(quán)相關(guān)人員負(fù)責(zé)該賬戶的支出。因為這是循環(huán)信托資金，若恢復(fù)計劃完成之后有剩余，需要最后轉(zhuǎn)入美國財政部設(shè)立的溢油責(zé)任信托基金中③C.F.R. § 990.65。。

1.2 美國地方自然資源損害評估制度

雖然聯(lián)邦層面有一系列關(guān)于自然資源損害評估的法案，但這些法案并沒有提供詳細(xì)的評估標(biāo)準(zhǔn)和流程，并且各個州有自己的環(huán)境特點和不同的問題。有的州自然資源損害評估完全依靠聯(lián)邦法案，就會出現(xiàn)問題，如賓夕法尼亞州，除了聯(lián)邦法律以外，沒有很嚴(yán)格或充足的法規(guī)來處理自然資源損害評估，自然資源損害評估就出現(xiàn)過執(zhí)行力弱、評估測量錯誤和通知不及時等問題[3]。新墨西哥州的環(huán)境損害賠償也存在問題，由于沒有受托人的協(xié)調(diào)和支持機(jī)制的具體規(guī)定，沒有損害評估就進(jìn)入訴訟，導(dǎo)致訴訟中難以明確損害后果[4]。因此，已經(jīng)有很多州制定了自己的規(guī)則來實施損害鑒定評估。例如，得克薩斯州修訂了關(guān)于評估沿海水域自然資源漏油損害的規(guī)則；加利福尼亞州設(shè)立了一個1 億美元的信托基金，用于在發(fā)生重大石油泄露事件后立即進(jìn)行清理、評估的工作。這些州自然資源損害評估制度的構(gòu)建，表明美國的自然資源損害評估規(guī)則逐步規(guī)范化，改善了環(huán)境損害評估過程，讓自然資源損害評估在全國范圍內(nèi)的管理變得更加容易[5]。

其中，南臨墨西哥灣[6]的路易斯安那州制定了《溢油預(yù)防和應(yīng)對法案》（Oil Spill Prevention and Response Act，簡稱LOSPRA）和《溢油預(yù)防和應(yīng)對條例》（Oil Spill Prevention and Response，簡稱La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX④《溢油預(yù)防和應(yīng)對條例》是路易斯安那州的行政法，英文簡稱為了和《溢油預(yù)防和應(yīng)對法案》的簡稱LOSPRA 區(qū)分，使用路易斯安那州行政法簡稱加上《溢油預(yù)防和應(yīng)對條例》在州行政法典的所在章節(jié)即La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX，來表示該行政法。）兩部法律，對聯(lián)邦《石油污染條例》進(jìn)行補充和細(xì)化，這三部法案共同構(gòu)成了路易斯安那州特色鮮明的自然資源損害評估體系。首先，這些法案針對性強(qiáng)，即針對溢油事故制定，因為該州有大量的石油生產(chǎn)場地和數(shù)英里的管道，海上港口接受了美國15%的石油量，也擁有全美最高的海洋漁業(yè)捕撈量，大量的越冬水禽、石油和自然資源集中在同一地域⑤LOSPRA, §2452.A（路易斯安納州《溢油預(yù)防和應(yīng)對法案》的第2452 條中A 部分）。。且路易斯安那州松軟的沼澤地就位于海平面以上幾英里的地方，十分容易吸收大量石油，如果發(fā)生石油泄漏，石油會通過海岸地區(qū)平緩的斜坡進(jìn)入到河口，從而深入到內(nèi)陸地區(qū)⑥LOSPRA, §2452.B。。路易斯安那州立法機(jī)關(guān)認(rèn)為，石油泄漏對公眾健康和福利、環(huán)境、野生動物和水生生物以及經(jīng)濟(jì)都構(gòu)成了實質(zhì)性威脅，為此制定了這兩部州法案⑦LOSPRA, §2453。。其次，《溢油預(yù)防和應(yīng)對法》在1990 年頒布，《溢油預(yù)防和應(yīng)對條例》在1993 年頒布，其后經(jīng)過數(shù)次修改，構(gòu)筑了一個可操作性強(qiáng)、效率高的自然資源損害評估制度，環(huán)境損害事件一經(jīng)發(fā)生，評估就可有條不紊地進(jìn)行，為后續(xù)的損害賠償及恢復(fù)計劃的實施做好準(zhǔn)備。在歷次自然資源損害評估中包括最為錯綜復(fù)雜的墨西哥灣漏油事件發(fā)揮了重要作用⑧路易斯安那州的協(xié)調(diào)員機(jī)構(gòu)官網(wǎng)：http://www.losco.state.la.us/nrda.html。。當(dāng)然，在法律適用上，如果州法律和聯(lián)邦《石油污染法》體系有沖突，則遵循聯(lián)邦法律；但州受托人在選擇自然資源損害評估程序時，可以選擇采取州法律的規(guī)定，也可以選擇聯(lián)邦法律的規(guī)定，或者兩者的組合⑨La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 101.C（路易斯安那州行政法《溢油預(yù)防和應(yīng)對條例》中第101 條C 部分）。。

2 路易斯安那州自然資源損害評估制度的內(nèi)容和特點

2.1 確立評估主導(dǎo)機(jī)構(gòu)、參與主體明確

路易斯安那州自然資源損害評估制度的參與主體有三方：協(xié)調(diào)員、自然資源受托人和責(zé)任方。其中，州協(xié)調(diào)員作為牽頭的受托人，是評估活動的組織者，負(fù)責(zé)評估過程中的行政事宜，如組織自然資源受托人和潛在責(zé)任方就評估進(jìn)行溝通，向評估中所有參與者傳播信息，確保評估完成的時間，主要是會議安排、通報進(jìn)程、保存評估文件記錄和建立維護(hù)行政記錄，當(dāng)多個受托人之間有分歧的時候，協(xié)調(diào)員必須確保快速解決受托人之間的分歧①La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 113.E。。由于漏油事件涉及的地域廣闊，自然資源歸屬比較復(fù)雜，協(xié)調(diào)員背后還有一個由協(xié)調(diào)員擔(dān)任主席的跨部門委員會，其成員包括：由參議院自然資源委員會主席、參議院環(huán)境質(zhì)量委員會主席、眾議院自然資源和眾議院撥款委員會、環(huán)境委員會主席選的四名人員；野生動物和漁業(yè)部門部長或者其他指派人；公共安全部門部長或者其他指派人；自然資源部部長或其指定人；環(huán)境質(zhì)量部門部長或其指定人；總檢察長或其指定人作為無表決權(quán)的成員；州長辦公室沿海行動行政助理；州長辦公室環(huán)境事務(wù)行政助理；由國土安全及應(yīng)急部門部長指定的助理或者部長②LOSPRA, § 2458. A。，可見，路易斯安那州沒有把自然資源損害看作某個職能部門的事情，而是舉全州之力，體現(xiàn)了地方政府對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視。

自然資源受托人來源于政府部門中的資源、環(huán)境主管部門，主要指州環(huán)境質(zhì)量部、自然資源部、野生動物和漁業(yè)部③La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 109.C。，具體是哪個部門由受損害自然資源的領(lǐng)域而定，這個受托人是實際進(jìn)行損害評估的主體。自然資源受托人進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查，提供報告說明環(huán)境事件對環(huán)境質(zhì)量及資源損害的不良影響，必要時可以請求適當(dāng)專家的幫助，直接與潛在責(zé)任方進(jìn)行技術(shù)、法律、經(jīng)濟(jì)問題的對話，為潛在責(zé)任方提供早期參與實地調(diào)查和評估過程的機(jī)會④La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 113。。作為某種自然資源的主管行政部門，其清楚當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境本底值，具有專業(yè)技術(shù)、設(shè)備、人才優(yōu)勢，從而能夠保證評估工作高效進(jìn)行。

作為評估主導(dǎo)者的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和具體進(jìn)行評估工作的自然資源受托人之間的合作機(jī)制通過事前制定的應(yīng)急計劃確立，具體到諸如小組成員的電話號碼、相關(guān)設(shè)備的位置清單、單一熱線的建立及各部門建立合作程序都有規(guī)定⑤LOSPRA, § 2460. A。。而潛在責(zé)任方并不必然參加全部評估過程，取決于其自身的態(tài)度。首先，自然資源受托人必須書面通知責(zé)任方參加評估過程，責(zé)任方如果在參與過程中積極配合評估活動，如提供有效數(shù)據(jù)，且不影響評估過程，那么其可以繼續(xù)參與評估；如果責(zé)任方干擾州自然資源受托人的評估過程或者造成不合理延誤，自然資源受托人可以提出不允許責(zé)任方進(jìn)一步參與的要求⑥La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 115。。這樣規(guī)定兼顧了評估公平與效率的關(guān)系。

2.2 評估程序清晰、操作性強(qiáng)

第一階段，實地調(diào)查和預(yù)評估。首先是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)要和自然資源受托人協(xié)商，制作一份清單，這份清單必須包含自然資源的實際位置、季節(jié)性變化和當(dāng)前的狀況，沿海的廢棄礦坑、設(shè)施、油池和漏油等相關(guān)的數(shù)據(jù)；該自然資源附近可能會受到影響的商業(yè)地區(qū)⑦LOSPRA, § 2480.C（1）。。然后，州自然資源受托機(jī)構(gòu)的一名或者多名代表在得到現(xiàn)場協(xié)調(diào)員的書面批準(zhǔn)之后進(jìn)入實地，在24 小時之內(nèi)進(jìn)行調(diào)查，主要的實地調(diào)查方法有抽樣和數(shù)據(jù)收集⑧La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX，§ 117。。預(yù)評估是指實地調(diào)查之后確認(rèn)是否需要進(jìn)行進(jìn)一步的損害評估和修復(fù)。路易斯安那州規(guī)定的損害有兩種：一種是自然資源本身的損害，另一種是自然資源服務(wù)損失⑨La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 119。。自然資源服務(wù)主要是指自然資源為其他自然資源或者公眾提供的功能，如水凈化、防洪、防止侵蝕、糧食供應(yīng)等功能。也就是說，當(dāng)發(fā)現(xiàn)有自然資源服務(wù)減少的時候，也屬于自然資源受到損害的范疇。

第二階段是綜合評估和制作恢復(fù)計劃。如果第一階段中確定要進(jìn)行評估，那么把該決定發(fā)布給公眾，將預(yù)評估過程、評估結(jié)果和決定恢復(fù)計劃的原因都公布，然后進(jìn)行第二階段的工作⑩La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 123。。這一階段主要是為了確定損害的程度、時間范圍、應(yīng)該恢復(fù)的內(nèi)容、恢復(fù)可用的方法和恢復(fù)到什么程度。制作恢復(fù)計劃的過程中，第一，自然資源受托人和協(xié)調(diào)員要考慮受影響自然資源的獨特性質(zhì)和位置，確保選擇的評估方法和自然資源受損害之前的價值成正比；第二，評估的方法是普遍接受的，是已經(jīng)被證明有效的科學(xué)方法；第三，如果符合專門的評估程序的標(biāo)準(zhǔn)，可以用快速評估和談判評估的方法?La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 121（B）、（G）、（H）。。

通過兩部州法案的銜接規(guī)定，該州確立了綜合評估階段的三種評估方法：快速評估、談判評估、綜合評估，每一種評估方法的內(nèi)容、適用條件都有明確規(guī)定。最具代表性的是第一種快速評估，其在三種情況下可以適用——石油的泄漏或者非法排放導(dǎo)致了明顯有限的死亡率，響應(yīng)行動完成后12 個月以內(nèi)可以查明該損害程度的情況，并且可以在響應(yīng)行動完成后的12 個月內(nèi)啟動恢復(fù)計劃；或者排油量少于1000 加侖?加侖，一種容積單位，分英制加侖、美制加侖。1 加侖（美）=0.0037854m3。；或者協(xié)調(diào)員在和州自然資源受托人協(xié)商后，認(rèn)為使用快速評估程序是最具有成本效益、技術(shù)上可行的能夠恢復(fù)自然資源損害的程序?La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 121.H.2。。該方法最大的特點是簡單高效，將該州常見類型的自然資源分為不同的類型，規(guī)定各類別生態(tài)環(huán)境單位面積的折損金額，評估中只要測定面積就可以直接計算出損害數(shù)額，快速簡單，以便盡快進(jìn)入恢復(fù)計劃階段。具體是制定了一個表格，將沿海草本植物濕地分為九種類型，將沿海森林沼澤地分為三種，列出了各類別生態(tài)環(huán)境下每一英畝①英畝：英美制面積單位，1 英畝=0.004047km2。的折損金額，如鹽漬沼澤地或者新鮮的沼澤地，如果是已經(jīng)被石油浸泡，或者挖掘等其他的情況，那么這類的平均損害是15.08②La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 121.H.4。。平均損害是單位面積的損害數(shù)額，這個時候只要確定面積就可以直接相乘確定總的損害數(shù)額了。

如果快速評估的三個適用條件都不能滿足，則啟用采樣、建模等科學(xué)方法的綜合評估程序③La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 121.H.1。。而談判評估并不是指一種具體的評估方法，而是評估方法的確定方式，其由自然資源受托人和潛在責(zé)任方協(xié)商一致后形成的科學(xué)評估方法④La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 121.H.3。，但其適用取決于潛在責(zé)任方是否能夠進(jìn)一步參與評估過程。當(dāng)然，如果潛在責(zé)任方能參與到評估的第二個階段，經(jīng)各方協(xié)商并經(jīng)受托人同意，可以隨時進(jìn)行談判評估。

2.3 確保評估的客觀性和公正性

評估的結(jié)果是損害定責(zé)的前提，客觀、公正的評估既是有效治理、修復(fù)措施啟動的條件，也有助于潛在責(zé)任方接受定責(zé)結(jié)果并積極履責(zé)。路易斯安那州通過三個途徑層層保障評估的客觀性和公正性。首先，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)為潛在責(zé)任方提供機(jī)會參與損害評估的各個階段（當(dāng)然前提是潛在責(zé)任方不實施阻礙、延誤評估過程），包括早期參與實地調(diào)查和評估過程及綜合評估階段，并且在評估方案的選擇上，潛在責(zé)任方有話語權(quán)。

其次，如果潛在責(zé)任方對評估結(jié)果有爭議，那么必須先進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解是法院受理糾紛的先決條件。程序上協(xié)調(diào)員在收到潛在責(zé)任方對評估結(jié)果提出異議的書面請求后10 日內(nèi)，將該書面請求發(fā)送給調(diào)解各方，每一方都有權(quán)獲得一名調(diào)解員，如果州自然資源受托人和潛在責(zé)任方同意一個人擔(dān)任調(diào)解員，則該人是唯一的調(diào)解員⑤La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 133.B.（1）（2）。。調(diào)解至少要有三次以上的會議，調(diào)解人的職責(zé)是協(xié)助受托人和責(zé)任方之間就評估所有的方面能夠達(dá)到共識⑥LOSPRA, § 2480。。為保證調(diào)解員的公平公正，《溢油預(yù)防和應(yīng)對條例》對調(diào)解員的資質(zhì)、權(quán)利義務(wù)做了詳細(xì)規(guī)定：“調(diào)解員必須在爭議解決機(jī)構(gòu)開設(shè)的課程中完成至少40 個課時的調(diào)解培訓(xùn)，調(diào)解員必須作為公正的第三方，遵守規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和職責(zé)”⑦La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 133.B.（3）。。如被任命為調(diào)解員之后，在整個調(diào)解過程中，調(diào)解員不得獲得爭議任何一方以及代理人的任何經(jīng)濟(jì)利益，也不得擔(dān)任任何一方的顧問。

最后，聯(lián)邦《石油污染條例》要求自然資源受托人必須記錄評估的工作情況，評估行政記錄的工作一直到恢復(fù)計劃實施前，都需要面對公眾的公開審查和評論。《溢油預(yù)防和應(yīng)對條例》細(xì)化了聯(lián)邦法律的規(guī)定，專門有一條對于公眾參與做出了相關(guān)規(guī)定，協(xié)調(diào)員記錄的需要公開的文件，應(yīng)當(dāng)在官方州期刊或者其他有影響力的流通報紙上發(fā)布公告，并且必要時應(yīng)當(dāng)召開聽證會。同時在發(fā)布評估和恢復(fù)計劃時，接受公眾意見期限到期之前，協(xié)調(diào)員都不能夠執(zhí)行任何文件⑧La. Admin Code. tit. 43, Pt XXIX, § 135。。

2.4 評估資金來源有保障

自然資源損害評估是一個科學(xué)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，對評估人員、設(shè)備都有專業(yè)性的要求，工作過程歷時長，費用開支不菲。雖然在確定損害責(zé)任之后，評估支出的費用可以包含在自然資源損失范圍內(nèi)，向責(zé)任方追回，但評估是追責(zé)之前就要完成的工作，評估資金能夠及時支出決定了評估能否迅速開展。路易斯安那州明確規(guī)定了評估費用的具體范圍，包括評估人員的開銷如住宿、交流等費用、取樣分析石油和自然資源的費用、評估中使用的實驗室開銷費用和專家的費用以及調(diào)解過程中的費用。并且這些費用在責(zé)任人支付之前可以先由州溢油應(yīng)急基金支出，該基金主要來源于根據(jù)州法案規(guī)定收取的所有費用、稅收、處罰金、判決、報銷費用和聯(lián)邦資金⑨LOSPRA, § 2483.D。?；鸬氖褂弥荒苡芍萘⒎C(jī)關(guān)決定撥款，可以用于：①協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的行政和人事費用；②石油泄漏的清除費用；③評估、修復(fù)、恢復(fù)或者更換自然資源的費用，以及在這個過程中自然資源持續(xù)價值減少的部分；④研究、測試和開發(fā)溢油和井噴的防止工作；⑤協(xié)調(diào)員制作溢油技術(shù)援助計劃的費用；⑥其他費用⑩LOSPRA, § 2484.A。。

基金主要由州協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)管理，協(xié)調(diào)員需要對基金的使用情況進(jìn)行記錄，基金的使用需向協(xié)調(diào)員進(jìn)行申請，然后協(xié)調(diào)員向立法機(jī)構(gòu)提交撥款請求。基金回收資金的工作主要也是由協(xié)調(diào)員負(fù)責(zé)，資金的回收一方面是向聯(lián)邦溢油義務(wù)信托基金尋求，協(xié)調(diào)員代表路易斯安那州和自然資源受托人向聯(lián)邦基金尋求超過路易斯安納州石油泄漏防治法規(guī)定賠償限額的自然資源損害賠償；另一方面是向責(zé)任方索賠款項，協(xié)調(diào)員應(yīng)當(dāng)向法院提交書面報告，說明責(zé)任方應(yīng)當(dāng)支付或者欠款的數(shù)額。協(xié)調(diào)員要確保不會有雙重賠償?LOSPRA, § 2489。。

2.5 評估包含在應(yīng)急計劃和響應(yīng)行動之中

《溢油預(yù)防和應(yīng)對法案》是一部系統(tǒng)規(guī)定溢油應(yīng)急計劃和響應(yīng)行動的法案，明確了在自然資源受到石油污染時相關(guān)各方主體應(yīng)采取的系列防止污染和減少損害的行動。按照州法案的規(guī)定，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)該和環(huán)境質(zhì)量部、野生動物和漁業(yè)部門、海岸保護(hù)與恢復(fù)管理部、自然資源部等其他部門進(jìn)行合作，制定并且向公眾發(fā)布州溢油應(yīng)急計劃。在發(fā)生溢油事件的時候，及時按照計劃開展應(yīng)急、清理和評估的活動。這一份計劃里面應(yīng)當(dāng)包括：詳細(xì)緊急操作程序；響應(yīng)小組和組成結(jié)構(gòu)；公共和私人的設(shè)備位置清單；組織機(jī)構(gòu)名單、地址、負(fù)責(zé)實施每個階段計劃的所有人員和機(jī)構(gòu)的電話號碼；響應(yīng)小組的實踐計劃；建立單一的州熱線通報漏油事件；根據(jù)州石油泄漏應(yīng)急計劃通知環(huán)境質(zhì)量部門的規(guī)定；志愿者的培訓(xùn)計劃；成熟和創(chuàng)新的預(yù)防和應(yīng)對漏油事件的方法和技術(shù)；宣布為緊急狀態(tài)的非法石油泄漏的情況；被宣布緊急狀況解除的石油排放緩解的情況；指定其他區(qū)域響應(yīng)和清理的順序和方法；清理污染物的程序；和環(huán)境質(zhì)量部、野生動物和漁業(yè)部、海岸保護(hù)和恢復(fù)管理部及自然資源部建立合作程序；應(yīng)當(dāng)讓適當(dāng)?shù)牡胤秸畽C(jī)構(gòu)參與計劃制定和實施；計劃應(yīng)該符合聯(lián)邦法律，但是可以根據(jù)聯(lián)邦和州的規(guī)則施加要求①LOSPRA, § 2460。。這些計劃和以下的響應(yīng)行動都一一相關(guān)。

響應(yīng)行動是指協(xié)調(diào)員在發(fā)現(xiàn)有石油泄漏或者非法排放的時候應(yīng)當(dāng)立即采取評估行為和防止、減少污染的行為。協(xié)調(diào)員負(fù)責(zé)管理溢油預(yù)防和響應(yīng)的工作，環(huán)境質(zhì)量部負(fù)責(zé)技術(shù)處理，負(fù)責(zé)查明實際或受到威脅的非法石油排放以及清理未經(jīng)授權(quán)的石油排放造成的污染。具體的流程是當(dāng)發(fā)現(xiàn)石油泄漏或者違法排放污染物的時候，石油泄漏的相關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)立即通報協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和采取一切合理減輕污染的行動。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)收到通知之后，應(yīng)當(dāng)指定一名州的協(xié)調(diào)員到現(xiàn)場，根據(jù)州應(yīng)急計劃采取相關(guān)行動②LOSPRA, § 2463-2464。。根據(jù)州溢油應(yīng)急計劃的規(guī)定，協(xié)調(diào)員可以和任何私人和實體簽訂合同，便于保證響應(yīng)和防止污染的工作有必要的設(shè)備和 人員③LOSPRA, § 2456.D。。

從州法案的規(guī)定可以看出，評估的組織者與應(yīng)急計劃的制定者及響應(yīng)行動的實施者是同一主體，溢油事件一旦發(fā)生，該主體立即啟動應(yīng)急計劃，各項工作包括評估、防止、減少污染的行動迅速按照計劃有條不紊地開展。這種組織保障有助于迅速減輕污染造成的不良影響，極大地提升了治理環(huán)境污染事故的效率；也能夠節(jié)約資源和評估成本，只要評估活動不干擾這些響應(yīng)活動，就將評估活動與正在進(jìn)行的響應(yīng)活動相結(jié)合和協(xié)調(diào)。

3 路易斯安那州自然資源損害評估制度對我國的借鑒意義

3.1 我國生態(tài)環(huán)境損害賠償中評估制度的現(xiàn)狀

我國目前正在建立的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，明確了政府代行自然資源所有權(quán)的主體地位及生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的主體資格，這突破了傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任對于人身、財產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)，凸顯了環(huán)境自身所具有的生態(tài)價值。該制度自2015 年在7 省市試點開始，到2018 年已進(jìn)入全國試點階段，多省市已經(jīng)出臺實施方案并有實踐案例產(chǎn)生。目前，關(guān)于損害鑒定評估制度，主要形成了三方面的規(guī)范性文件：一是生態(tài)環(huán)境保護(hù)部頒布的《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱》（以下簡稱為《總綱》）和《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南損害調(diào)查》（以下簡稱為《損害調(diào)查》）。二是各省發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作實施方案》（以下簡稱《實施方案》）中的相關(guān)規(guī)定，如《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作實施方案》工作內(nèi)容（三）規(guī)定“加強(qiáng)鑒定評估規(guī)范管理”，《江西省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作實施方案》工作內(nèi)容（十）規(guī)定規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估，《廣西壯族自治區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作實施方案》工作內(nèi)容（八）規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估，等等。三是各地方在試點方案的基礎(chǔ)上專門制定的損害評估文件，如《湖南省生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查辦法（試行）》、《紹興市生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估管理辦法（試行）》。

由已有規(guī)范來看，生態(tài)環(huán)境部頒布的《總綱》和《損害調(diào)查》是我國生態(tài)環(huán)境損害評估技術(shù)體系的綱領(lǐng)性文件?！犊偩V》規(guī)定了調(diào)查中確定基線的方法、因果關(guān)系分析方法、損害量化方法、恢復(fù)方案篩選和價值量化方法等內(nèi)容；《損害調(diào)查》則具體界定了生態(tài)損害調(diào)查的范圍：包括“基線調(diào)查、污染源調(diào)查、環(huán)境質(zhì)量調(diào)查、生物調(diào)查、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)調(diào)查”等④原環(huán)保部：《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南損害調(diào)查》（環(huán)辦政法[2016]67 號）第5 部分的“5.1 工作內(nèi)容”。，調(diào)查程序分為初步調(diào)查和系統(tǒng)調(diào)查兩步。這兩個規(guī)范性文件從技術(shù)上對鑒定評估的方法和步驟進(jìn)行規(guī)制，是評估機(jī)構(gòu)在具體開展評估活動時所應(yīng)遵守的技術(shù)準(zhǔn)則。各地方《實施方案》中的相關(guān)規(guī)定基本照搬《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中工作內(nèi)容（七）的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)對評估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定和常規(guī)管理，以及如何推進(jìn)評估機(jī)構(gòu)建設(shè)。即便專門制定的地方損害評估規(guī)范性文件也是從這個角度細(xì)化規(guī)定。如《紹興市生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估管理辦法（試行）》的主要內(nèi)容是對于鑒定評估機(jī)構(gòu)和委托機(jī)關(guān)做出了規(guī)定，規(guī)定了紹興市生態(tài)環(huán)境局如何管理鑒定評估機(jī)構(gòu)、規(guī)定鑒定評估機(jī)構(gòu)的資格、委托的程序和鑒定評估機(jī)構(gòu)的義務(wù)和責(zé)任⑤紹興市環(huán)保局：《紹興市生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估管理辦法（試行）》（紹市環(huán)發(fā)〔2016〕65 號）。。相形之下，《湖南省生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查辦法（試行）》的規(guī)定有所突破，對評估工作如何開展做出了全面規(guī)范。首先規(guī)定分類分級的屬地管轄，分類是規(guī)定生態(tài)環(huán)境、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)等行政主管部門按照法定職能負(fù)責(zé)不同領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境損害事件的調(diào)查工作；分級管轄是按照省、市州、縣市區(qū)級三個級別來管轄生態(tài)環(huán)境損害事件。其次，規(guī)定了評估的主管機(jī)關(guān)應(yīng)成立調(diào)查組，以及調(diào)查組的組成、權(quán)利及追責(zé)①湖南省環(huán)保廳：《湖南省生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查辦法（試行）》（湘政辦發(fā)〔2017〕82 號）。。但湖南分類管轄的做法在實踐中容易出現(xiàn)各部門推諉導(dǎo)致調(diào)查評估程序啟動不及時的弊端，畢竟各個環(huán)境要素都附著在土壤、水域等載體上，生態(tài)環(huán)境損害針對的環(huán)境要素很難做單一認(rèn)定。

3.2 路易斯安那州自然資源損害評估制度的可借鑒性

從近年來環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域新問題進(jìn)入國家立法的過程來看，先“自上而下”再“自下而上”的模式是比較可行的。“自上而下”是指將黨中央、國務(wù)院的政策精神逐級貫徹執(zhí)行下去，地方創(chuàng)設(shè)制度進(jìn)行試點；“自下而上”是指地方試點的經(jīng)驗為中央立法吸納，最終完成國家立法的過程[7]?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》修訂中增加的第25 條即行政公益訴訟條款就是這種立法模式的典型代表。這種模式既有助于改變“地方政府對本地區(qū)的環(huán)境事務(wù)缺乏積極主動的立法動機(jī)，導(dǎo)致地方政府缺乏環(huán)境立法的傳統(tǒng)”[8]，也能夠推動地方創(chuàng)設(shè)、實踐制度，為國家立法完成可行性論證和積累經(jīng)驗。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立正處于“自下而上”的時期，根據(jù)地方試行的制度經(jīng)驗為國家立法積累經(jīng)驗、提供建議，如果各地的《實施方案》僅僅是照搬中央的《實施方案》，全國試行的目的就無法實現(xiàn)。因此，各地方應(yīng)勇于探索，積極創(chuàng)設(shè)，通過學(xué)習(xí)國外地方立法的相關(guān)內(nèi)容，摸索新制度的設(shè)計和運行。

美國路易斯安那州的自然資源損害評估制度雖然針對石油污染事件制定，但站在受損生態(tài)環(huán)境的角度看，石油污染的自然資源涵蓋了所有的環(huán)境要素及其整體，可以為其他地區(qū)和國家的生態(tài)環(huán)境損害評估制度提供借鑒。如2010 年發(fā)生的墨西哥灣漏油事件中，漏油地點僅距離路易斯安那州海岸約80km，石油的“登陸”導(dǎo)致了路易斯安那州大規(guī)模的土壤侵蝕，損害評估范圍包括濕地、沿海和近岸棲息地、水質(zhì)和動物棲息地，以及野生動物和海洋資源，如海龜、海豚、牡蠣等，除此之外，還將人類居住地和休閑娛樂活動作為了恢復(fù)項目之一。

3.3 我國生態(tài)環(huán)境損害賠償中評估制度的完善

從路易斯安那州的經(jīng)驗中，我國生態(tài)環(huán)境損害評估制度可以在評估活動主體體系、評估程序、評估資金使用機(jī)制、多方參與、應(yīng)急恢復(fù)活動五個方面予以完善。

3.3.1 構(gòu)建主次分明的評估活動主體體系

評估活動涉及多個主體，只有主體明確才能快速啟動評估。路易斯安那州的地方立法規(guī)定在公共安全部門設(shè)立了石油泄漏協(xié)調(diào)員辦公室作為牽頭受托人，其他環(huán)境行政部門被稱為州自然資源受托人，牽頭受托人即協(xié)調(diào)員負(fù)責(zé)行政性質(zhì)的工作，如向評估中所有的參與者提供信息以及布置行政任務(wù)，還有控制評估的時間，保存評估的所有文件和記錄，負(fù)責(zé)與各個部門和聯(lián)邦的聯(lián)系、協(xié)調(diào)等行政性工作。州自然資源受托人即三個部門負(fù)責(zé)自己領(lǐng)域內(nèi)的自然資源損害評估工作，如整合所有的科學(xué)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和法律問題，必要時邀請專家參與等。評估主體主次分明、權(quán)利劃分清楚，一旦發(fā)生環(huán)境損害事件，評估活動可以立即啟動。如果不同的環(huán)境損害事件由不同的部門負(fù)責(zé)組織評估活動，一旦生態(tài)環(huán)境損害類型模糊，就會導(dǎo)致主導(dǎo)機(jī)構(gòu)的不明確。因此我國可以借鑒路易斯安那州的做法，設(shè)立專門的損害評估協(xié)調(diào)辦公室來負(fù)責(zé)主導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害評估，如在地方環(huán)保局中設(shè)立辦公室，明確由該辦公室負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害評估主導(dǎo)工作，包括啟動評估、發(fā)布信息、組織會議、行政記錄等工作。同時，由于環(huán)境損害事件影響的范圍往往涉及水域、土壤、動植物等自然資源，還需要其他環(huán)境行政部門來配合評估工作，如水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門對評估工作中涉及科學(xué)技術(shù)、數(shù)據(jù)等專業(yè)問題進(jìn)行調(diào)查確定。

3.3.2 設(shè)計明確高效的評估程序

我國現(xiàn)有的地方《實施方案》中，都規(guī)定了委托鑒定評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估，但多重視的是評估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理，沒有具體規(guī)范評估程序及評估方法的選擇標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)環(huán)境部頒布的《總綱》和《損害調(diào)查》作為技術(shù)性規(guī)范文件，僅規(guī)定了具體的評估方法及技術(shù)指南，沒有和評估管理制度聯(lián)系起來，評估活動缺乏規(guī)范化的進(jìn)程指導(dǎo)，隨意性較強(qiáng)。路易斯安那州明確規(guī)定了評估分為調(diào)查、預(yù)評估、綜合評估的不同階段，并細(xì)化了每一階段的任務(wù)指標(biāo)及進(jìn)入下一階段的條件；綜合評估階段可以適用三種評估方法：快速評估、談判評估、綜合評估，每一種評估方法的內(nèi)容、適用條件都有明確規(guī)定，其中快速評估程序和談判評估程序是簡易程序。這些程序性的規(guī)定降低了評估成本，但提升了評估的合理性，讓評估的成本保持在和受損自然資源以及提供生態(tài)服務(wù)的價值相當(dāng)，實現(xiàn)用最經(jīng)濟(jì)有效的方法來完成自然資源損害評估的目的，我國完全可以借鑒，不僅要重視評估活動的技術(shù)規(guī)范，也要重視評估的行政管理。

3.3.3 建立有效的評估資金使用機(jī)制

現(xiàn)有的《實施方案》及各地方相繼出臺的《實施方案》在評估資金的來源方面都規(guī)定了“賠償權(quán)利人前期開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定和評估等費用由賠償義務(wù)人承擔(dān)”及“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作所需經(jīng)費由同級財政予以安排”。前者雖然明確了評估費用由賠償義務(wù)人承擔(dān)，但賠償義務(wù)人只是最終的費用負(fù)擔(dān)方，要經(jīng)過評估確定損害后的磋商甚至訴訟環(huán)節(jié)，賠償義務(wù)人才支付評估費用，而事實上評估活動所需的費用在此之前就要支出。這就導(dǎo)致評估活動的組織者必然要先行墊付評估費用，但這筆費用的來源僅有“同級財政予以安排”這樣一個籠統(tǒng)的規(guī)定。路易斯安那州的地方立法不僅明確了評估費用的具體范圍，還規(guī)定這些費用在責(zé)任人支付之前可以先由州溢油應(yīng)急基金支出，基金的收入來源、基金的管理及評估資金支出的程序及事后向責(zé)任方的追償方式都有清楚的規(guī)定，從而保證了評估資金得以及時支出。目前我國將生態(tài)環(huán)境損害賠償款作為政府非稅收入，全額上繳同級國庫，納入預(yù)算管理，是不是有必要像路易斯安那州一樣設(shè)立基金，還有待商榷，但至少可以借鑒路易斯安那州的做法，明確規(guī)定需要先行支出的評估資金的具體構(gòu)成、支付主體、支出程序等問題，以確保評估活動及時開展。

3.3.4 提供多方參與的平臺

提供公眾參與的平臺旨在通過多方參與、多方監(jiān)督確保評估結(jié)果的客觀、公正。借鑒路易斯安那州的規(guī)定，首先要讓賠償義務(wù)人有權(quán)利參加損害評估，其作為環(huán)境損害事件的制造者最清楚污染物的組分、受損環(huán)境要素的組成、區(qū)域等具體情況，可以輔助評估主體快速完成現(xiàn)場調(diào)查，提升評估活動的效率。賠償義務(wù)人參加評估也有利于后續(xù)磋商結(jié)果的達(dá)成，避免進(jìn)入訴訟程序，節(jié)約司法資源。當(dāng)然，賠償義務(wù)人參與評估的前提條件是其不得干擾評估活動的進(jìn)行。其次要賦予賠償義務(wù)人對評估結(jié)果的異議權(quán)，畢竟評估結(jié)果事關(guān)責(zé)任方賠償責(zé)任的大小。雖然不一定要像路易斯安那州一樣設(shè)立專門的調(diào)解程序，由經(jīng)過培訓(xùn)的調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解，但各地要結(jié)合實際情況，設(shè)計合理可行的賠償義務(wù)人行使異議權(quán)的救濟(jì)途徑。此外，公眾參與也是必不可少的一個環(huán)節(jié)，我國已有方案雖然都提到了鼓勵公眾參與，但太過原則，評估相關(guān)信息公開的平臺、方式、期限，公眾參與的途徑都缺乏具體規(guī)定，建議參照路易斯安那州的做法和我國《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》中的具體內(nèi)容細(xì)化生態(tài)環(huán)境損害評估中的公眾參與制度 設(shè)計。

3.3.5 融合評估和應(yīng)急、恢復(fù)行動

我國已經(jīng)建立了較為完善的環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制，各地《實施方案》也具體規(guī)定了受損環(huán)境修復(fù)工作如何進(jìn)行，但這兩者之間及其與評估之間的有機(jī)聯(lián)系尚未建立，三個階段獨立進(jìn)行。從路易斯安那州的地方立法來看，作為評估活動主導(dǎo)者的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)實際上還承擔(dān)評估前的應(yīng)急措施實施和評估后的恢復(fù)計劃實施的組織工作：評估活動包含在應(yīng)急計劃中，一旦發(fā)生溢油事件，及時按照計劃開展應(yīng)急、清理和評估的活動，這可以迅速開展止損的應(yīng)急工作，從而減少后續(xù)的環(huán)境損害；評估完成后，協(xié)調(diào)員向責(zé)任方提出書面請求，請求其在60 天內(nèi)全額付款或者開始施行恢復(fù)、修復(fù)行為。如果責(zé)任方自己實行修復(fù)，則由受托人進(jìn)行監(jiān)督，或者向受托人提供資金，讓受托人執(zhí)行計劃，這有助于保障修復(fù)的及時性和高效性。我國可以參考路易斯安那州的做法，規(guī)定由同一主體負(fù)責(zé)評估、應(yīng)急、恢復(fù)行動的組織工作，從而建立統(tǒng)一、高效的融合評估、應(yīng)急、恢復(fù)行動于一體的有機(jī)機(jī)制，實現(xiàn)快速止損、科學(xué)評估、有效修復(fù)的目的。