北京清潔取暖政策實施效果及成本收益量化分析

謝倫裕，常亦欣，藍 艷

（1.中國人民大學應(yīng)用經(jīng)濟學院能源經(jīng)濟系，北京 100872；2.生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心，北京 100035）

引言

我國北方農(nóng)村地區(qū)居民普遍采用散煤分戶取暖。散煤分戶取暖的經(jīng)濟性適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)較低的消費能力，但不利于提高農(nóng)民用能水平和生活質(zhì)量，其高污染排放特性也使其成為北方地區(qū)冬季大氣污染的重要來源。為減少冬季燃煤污染、改善空氣質(zhì)量，2013 年9 月10 日，國務(wù)院出臺《大氣污染防治行動計劃》[1]，提出加快推進集中供熱、“煤改電”和“煤改氣”工程建設(shè)，改用新能源等重要舉措。2014 年12 月29 日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《重點地區(qū)煤炭消費減量替代管理暫行辦法》[2]，要求有關(guān)油氣、電力等企業(yè)積極落實“煤改清潔能源”等配套工程，將居民現(xiàn)用的燃煤分戶采暖方式改為以電力、天然氣、太陽能等清潔能源為主要能源的分戶采暖方式，實現(xiàn)煤炭減量。2016 年12月21 日，習近平總書記主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十四次會議，指出“推進北方地區(qū)冬季清潔取暖，關(guān)系北方地區(qū)廣大群眾溫暖過冬，關(guān)系霧霾天能不能減少，是能源生產(chǎn)和消費革命、農(nóng)村生活方式革命的重要內(nèi)容”[3]。至此，清潔取暖受重視程度得到明顯提高，推進步伐不斷加快，逐漸成為新時代熱點，但也引發(fā)了一些新的問題。為推動清潔取暖政策的有效實施，政策制定者需要對政策的實施情況和效果進行細致的分析和評估。因此，本文以北京清潔取暖政策所覆蓋的農(nóng)村居民為研究對象，通過入戶問卷調(diào)查收集詳盡的政策實施情況和家庭取暖能源消費情況，在此基礎(chǔ)上分析政策實施前后取暖結(jié)構(gòu)和居民取暖主觀感受的變化，并對“煤改電”“煤改氣”和“清潔燃煤替代”等清潔取暖政策進行成本收益對比分析，以識別有效的清潔取暖措施，為清潔取暖政策的改善和推廣提供堅實的 實證依據(jù)。

1 政策概述

清潔取暖是指利用電力、天然氣、地熱、太陽能、生物質(zhì)、工業(yè)余熱、潔凈煤、核能等清潔化能源，通過高效用能系統(tǒng)實現(xiàn)低排放、低能耗的取暖方式。北京目前推行的清潔取暖政策主要包括“煤改電”“煤改氣”“清潔燃煤替代”等措施。

“煤改電”是指居民由現(xiàn)用燃煤分戶采暖改為用電分戶采暖，以電采暖設(shè)備替代原有散煤燃燒取暖設(shè)備的改造工程。電采暖設(shè)備原則上禁止使用直熱式電暖器，推廣使用電熱膜、蓄熱式電暖器等分散式電供暖。居民可根據(jù)氣溫、水源、土壤、光照等條件特性，因地制宜地選擇使用能效較高的空氣源熱泵、電加熱水儲能、地源熱泵、太陽能加電輔等清潔能源取暖。

“煤改氣”是指居民由現(xiàn)用燃煤分戶采暖改為用管道天然氣分戶采暖，以燃氣采暖設(shè)備如燃氣壁掛爐（爐具熱效率不低于85%）替換原有的散煤采暖設(shè)備，天然氣管網(wǎng)不能通達的村莊可采用壓縮天然氣、液化天然氣、液化石油氣、生物天然氣等清潔能源取暖。

“清潔燃煤替代”指在未納入或暫時未納入“煤改清潔能源”改造的村莊，使用經(jīng)過洗選加工、低硫低揮發(fā)無煙的潔凈煤替代原有劣質(zhì)煤。在散煤治理尚未升級為清潔供暖時，以潔凈型煤、蘭炭等清潔煤炭替代傳統(tǒng)散煤的方式，在很多地區(qū)得到推廣。隨著“煤改清潔能源”工作加快步伐、“禁煤區(qū)”劃定等政策的陸續(xù)出臺，“清潔燃煤替代”政策逐漸成為對“煤改電”“煤改氣”政策的補充。

2 文獻綜述

政府主導的家庭能源轉(zhuǎn)型項目也實施于廣大發(fā)展中國家和一些發(fā)達國家。例如，印度尼西亞將烹飪?nèi)剂蠌拿河娃D(zhuǎn)換為液化石油氣的大型政府項目，印度從木柴和糞便到煤油和液化石油氣的家庭烹飪能源轉(zhuǎn)換項目，德國化石燃料供熱系統(tǒng)向可再生能源供熱轉(zhuǎn)換的項目等。這些項目有的取得了成功，帶來了巨大的社會福利，有的卻沒能成功，反而引起了新的社會問題。比如，Budya 和Arofat 研究發(fā)現(xiàn)印度尼西亞項目取得了成功，主要原因在于政府撤回了對煤油的大額補貼，減輕了財政負擔；新的工業(yè)設(shè)施的建設(shè)以及與之相關(guān)的新增工作崗位使得企業(yè)受益；液化石油氣替代煤油，減少了空氣污染物和溫室氣體排放；家庭烹飪?nèi)剂祥_支減少，烹飪過程更省時、清潔、安全，用戶從中受益[4]。但是，聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）研究印度項目，發(fā)現(xiàn)煤油和液化石油氣的價格補貼在政府財政上不可持續(xù)，并且該補貼具有累退性質(zhì)[5,6]。Michelsen 和Madlener研究了德國項目，發(fā)現(xiàn)該項目推行困難，而實施障礙主要來自于消費者的認知困難和對項目主要目標的誤解[7]。

有相關(guān)文獻分析影響家庭能源類型選擇的因素，普遍識別出價格、能源供應(yīng)的可靠性和收入情況是影響家庭選擇能源類型的重要因素[8]。比如，能源梯級假說提出，家庭能源使用模式隨收入狀況變化[9]，隨著家庭收入的增加，能源選擇將從生物質(zhì)燃料向更加清潔的能源 轉(zhuǎn)變[10-16]。

還有相關(guān)文獻研究能源效率置換項目的效率或與能源類型轉(zhuǎn)換干預(yù)措施進行比較。Mehta 和Shahpar 以及Hutton等發(fā)現(xiàn)，改進燃燒爐比清潔燃料更具成本經(jīng)濟性[17,18]，而Davis 等則發(fā)現(xiàn)，由于回彈效應(yīng)的存在，墨西哥的C4C 計劃（一項大型家電置換項目）是減少能源使用外部性的一種昂貴方式[19]。

與以往文獻所研究的項目不同，我國的清潔取暖項目是一項強制性政策，轉(zhuǎn)化成本高，后續(xù)取暖成本增加幅度也很大。鑒于該政策的這些特性，以前的研究結(jié)論可能并不適用。另外，由于該政策最近幾年才開始實施，相關(guān)政策的研究十分缺乏。環(huán)境規(guī)劃院基于對京津冀10 城市的調(diào)研，對“煤改電”和“煤改氣”帶來的取暖費用的變化和這兩項清潔取暖措施的社會成本和收益進行了研究。本文基于北京市約4000 戶農(nóng)村家庭的入戶調(diào)研數(shù)據(jù)，加入對“清潔燃煤替代”措施的研究，對這三項措施的成本和收益進行對比，為暫時還沒有條件進行“煤改電”“煤改氣”的地區(qū)提供“清潔燃煤替代”這一過渡性措施的成本收益評估結(jié)果，為清潔取暖決策提供參考。另外，本文在成本收益的調(diào)研和分析上，還關(guān)注居民的主觀取暖體驗，包括改造后的暖和程度、取暖清潔性和安全性等。這樣做，一是為更全面地度量清潔取暖政策的社會收益，二是用更全面的數(shù)據(jù)回答了引起廣泛爭議的改造后的暖和程度問題，為清潔取暖政策的收益和成本提供更為全面的評估。

3 調(diào)研與數(shù)據(jù)

中國人民大學能源經(jīng)濟系和中國人民大學“千人百村”社會實踐活動，就清潔取暖政策實施情況及家庭能源消費情況，于2017 年6 月至2017 年10 月對北京市約4000 戶農(nóng)村家庭及183 個行政村村委會進行了實地調(diào)查和入戶調(diào)研。抽樣方法如下：

首先，根據(jù)北京市統(tǒng)計局官方網(wǎng)站公布的北京市統(tǒng)計用區(qū)劃代碼和城鄉(xiāng)分類代碼（2016 年版），篩選出北京市16 個區(qū)的全部農(nóng)村，共計3918 個。結(jié)合北京市統(tǒng)計用城鄉(xiāng)分類指標和北京市行政區(qū)劃特點，采用分層抽樣方法，按農(nóng)村村委會所在地進行了三級指標的劃分，即一級指標分為城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，二級指標為城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村區(qū)，三級指標為主城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)、鎮(zhèn)中心區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)、特殊區(qū)域、鄉(xiāng)中心區(qū)和村莊。從現(xiàn)有分類指標及各指標下村的實際數(shù)量中發(fā)現(xiàn)各類之間的差異性較大，為便于抽樣和研究，將鎮(zhèn)中心村與鄉(xiāng)中心村指標合并，最終融合為6 個層級 （表1）。用于抽樣的6 個層級確定后，按照層級將村進行一一對應(yīng)，并按照升序方式排列各村。

其次，配定各層級抽樣的樣本量。本次調(diào)查樣本量為200，村總量為3918，抽樣比近似為20∶1。根據(jù)這一比例，每個層級的抽樣數(shù)量分別近似為17、21、7、10、7、134，然而按照此種方式劃分，個別層級會出現(xiàn)樣本量較少的情況，難以形成較好的代表性。基于此，調(diào)查根據(jù)各類別的規(guī)模和保障不同類別能夠進行較好的對比，確保每個類別在20 個樣本以上，采用調(diào)整配額的方式進行了重新分配。此外，由于村莊數(shù)量和其他類別差異過大，考慮到隨著樣本規(guī)模的增大，樣本代表性的邊際效用不斷降低的情況，村莊層級配給50 個樣本較為合理。最終結(jié)果為主城區(qū)40 個樣本，城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)40 個樣本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心區(qū)20 個樣本，鎮(zhèn)鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)30 個樣本，特殊區(qū)域20 個樣本，村莊50 個樣本。

然后，利用計算機以隨機數(shù)方式按照配給量實施抽樣（隨機數(shù)重復的，跳過從下行開始）。

最后，樣本村內(nèi)的戶抽樣采用等距抽樣或者地圖法進行，平均每個村莊完成約22 份調(diào)查問卷，共發(fā)放問卷4000 份。

家庭調(diào)研問卷的主要模塊包括基本家庭信息、住房情況、供暖設(shè)備及其使用情況、散煤和其他替代能源的使用和價格，以及對散煤使用的主觀感受。本次調(diào)研回收有效問卷3949 份，其中“煤改氣”政策有效數(shù)據(jù)樣本數(shù)為79戶，“煤改電”政策有效數(shù)據(jù)樣本數(shù)為519 戶，“清潔燃煤替代”政策有效樣本數(shù)為784 戶。

表1 抽樣用分類指標

村委會調(diào)研問卷的主要模塊包括政策的實施時間、設(shè)備類型和補貼情況、能源購買價格等。有效問卷183 份，其中包括 “煤改電”村61 個， “煤改氣”村71 個，“清潔燃煤替代”政策村莊62 個，待推行相關(guān)政策的村莊13 個，未推行且未聽說要推行的村莊22 個。

本研究中整村改造的財政支出則基于2017 年11 月課題組在北京懷柔區(qū)對“煤改氣”試點村范各莊村和“煤改電”試點村北年豐村進行的實地調(diào)研，調(diào)研中通過對村委會的詳細訪談，搜集了整村層面進行基礎(chǔ)設(shè)施改造的財務(wù)支出等數(shù)據(jù)。

4 政策實施效果分析

4.1 取暖能源結(jié)構(gòu)變化

清潔取暖政策如果落實，電、天然氣或者清潔燃煤應(yīng)將大幅度替代散煤。表2 對比了不同清潔取暖政策下各類型取暖能源所占的比例?？傮w來看，清潔取暖政策實施前，受訪戶主要取暖用能來自電力、無煙煤煤球、型煤/原煤/煤塊以及薪柴，各提供20%左右的取暖用能?！懊焊碾姟薄懊焊臍狻闭咧笕∨媚芙Y(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化：各類型煤炭用量大幅下降；“煤改電”后電力占比上升至79%，“煤改氣”后管道天然氣占比上升至71%。由此可見，“煤改電”“煤改氣”對于煤炭的替代效果十分顯著?！扒鍧嵢济禾娲闭唠m未明顯改變?nèi)∨媚芙Y(jié)構(gòu)，但無煙煤煤球、無煙煤蜂窩煤等優(yōu)質(zhì)煤比例顯著上升，型煤/原煤/煤塊、煙煤煤球及蜂窩煤等品質(zhì)較差的煤型比例顯著下降。

4.2 居民取暖主觀感受變化

清潔取暖的推行，不僅會改變?nèi)∨媚芙Y(jié)構(gòu)，還會改變居民取暖主觀感受。在調(diào)研中，“煤改電”“煤改氣”的受訪戶從取暖效果、衛(wèi)生程度、安全性、健康、舒適度和方便程度6 個維度，對清潔取暖政策帶來的取暖主觀感受變化進行打分評估。分值分布為1～5，其中3 表示和改造之前相比沒有差別，分值越大表示相較于之前變得更好，反之則變得更差。圖1 顯示，在取暖效果方面，相較于散煤取暖，“煤改氣”“煤改電”政策后居民感覺更溫暖，在健康、安全性、衛(wèi)生程度、方便程度和舒適度幾個維度上也有顯著改善。

而參與了“清潔燃煤替代”的受訪戶，88% 的家庭表示在清潔燃煤政策實施后不再使用非補貼的散煤，全部使用受補貼的無煙煤，12%的家庭仍在使用非補貼的散煤，其中有1%的家庭堅持全部使用非補貼的散煤。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，繼續(xù)使用非補貼散煤的主要原因是認為受補貼的無煙煤不好燒。部分家庭表示之前購買的煤未燒完也是繼續(xù)使用非補貼散煤的原因，但這一問題可隨時間很快得以解決。

5 北京清潔取暖政策效果量化分析

本節(jié)通過成本—收益分析（Cost—Benefit Analysis，CBA），對“煤改電”“煤改氣”和“清潔燃煤替代”三項政策的成本和收益分別以貨幣價值形式進行衡量，對政策的成本和收益進行比較，從而為政策制定者評估和選擇清潔取暖方案提供決策信息。

5.1 分析框架

（1）收益。清潔取暖政策的收益主要來自于散煤被更清潔的能源替代，從而污染物排放和溫室氣體排放減少，帶來人體健康改善等多方面的社會收益。本文用下式計算平均每戶改造所帶來的社會收益：

表2 不同清潔取暖政策下各類型取暖能源所占比例

圖1 “減煤”政策后居民的主觀感受變化

式中，j=0,1,2,3，分別對應(yīng)散煤、電力、天然氣和清潔燃煤； Eij,Δ 表示在政策實施后，北京平均每戶家庭由于能源j使用量的變化所帶來的空氣污染物i 排放量的變化，單位為噸（t）；Ci表示每單位污染物排放量的社會成本，單位為 元/t；n 表示排放物的種類數(shù)量。

對于 Eij,Δ，采用下式計算：

式中，ΔAj表示政策實施前后平均每戶家庭能源j 消費量的變化，單位為t/戶，（kW·h）/戶或m3/戶；EFij表示能源j 的污染物i 的排放因子，單位為kg/t、g/（kW·h）或 g/m3。本文采取文獻聚類梳理的方法，使用相關(guān)文獻中煤炭、電力、天然氣污染物排放因子及社會成本[20-38]的均值作為EFij和Ci的取值。

對于ΔAj，本文基于問卷調(diào)查受訪戶在減煤政策實施前后能源使用量進行估算：

（2）成本。清潔取暖政策的成本主要包括居民家庭供暖開支的增加和政府財政支出的增加，計算公式如下：

式中，j=1，2，3，分別對應(yīng)參與“煤改電”“煤改氣”和“清潔燃煤替代”的家庭；Cj表示參與清潔取暖政策的家庭取暖成本增加的平均值，單位為元/戶；居民的采暖成本包括更換取暖設(shè)備的一次性開支和每年取暖季取暖支出的增加兩個部分，其中，更換取暖設(shè)備的成本按10 年使用壽命采取“平均年限折舊法”換算為年化成本； Sj表示政府財政支出的增加，單位為元/戶。政府財政支出的增加主要包括三個方面：第一，基礎(chǔ)設(shè)施投資，按照《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》[39]，假設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施凈殘值為5%，按30 年使用壽命采取“平均年限折舊法”換算為年化成本；第二，提供給居民的設(shè)備補貼。按照《企業(yè)會計準則》，假設(shè)設(shè)備凈殘值為5%，按10 年使用壽命采取“平均年限折舊法”換算為年化成本[40]；第三，提供給參與家庭的電力天然氣或清潔燃煤的價格補貼。

5.2 估算結(jié)果

表3 展示了北京清潔取暖政策成本收益。表中列舉了相關(guān)能源種類和數(shù)量的變化，并加總了其貨幣化年均社會收益。如表3 所示，截至2017 年，戶均年化取暖成本的增加分別為“煤改電”5852 元/取暖季，“煤改氣”5205 元/取暖季，“清潔燃煤替代”909 元/取暖季；平均每改造一戶所帶來的年化社會收益分別為“煤改電”14 598 元/取暖季、“煤改氣”12 566 元/取暖季、“清潔燃煤替代”11 286元/取暖季，進而可算得各項政策的收益成本比依次為2.49、2.41、12.41。三項措施的收益成本比均大于1，說明三項措施所帶來的減排收益均大于措施推行所帶來的成本，從社會總體的角度來看，北京清潔取暖政策提高了社會總福利。對比三項措施，“清潔燃煤替代”的收益成本比最高，“煤改電”的收益成本比略高于“煤改氣”；比較單位替代的收益，“煤改氣”單位替代的收益最高，其次是“煤改電”，而“清潔燃煤替代”單位替代的收益最低；“清潔燃煤替代”的高收益成本比主要來自政策推行成本遠遠低于另外兩項措施，因為“清潔燃煤替代”不需要新增相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施及設(shè)備，而“煤改電”“煤改氣”均涉及大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者升級。綜上，如果短期內(nèi)政府成本約束較強，“清潔燃煤替代”政策是比較合適的選擇，但是長期來看，從減排效果出發(fā)，需在“煤改電”和“煤改氣”兩種政策中作出權(quán)衡。

表3 北京清潔取暖政策成本收益

截至2017 年，北京市參與“煤改電”的家庭數(shù)量為47.07 萬戶，參與“煤改氣”的家庭數(shù)量為12.24 萬戶，參與“清潔燃煤替代”的家庭數(shù)量為44.49 萬戶②2016 年、2017 年的工作報告中提到“對尚未改用清潔能源的地區(qū)，實現(xiàn)全市農(nóng)村地區(qū)居民使用優(yōu)質(zhì)煤全覆蓋”。假設(shè) 2016 年底實現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)燃煤全覆蓋，因此用北京市農(nóng)村總戶數(shù)（2016 年統(tǒng)計年鑒為103.8 萬農(nóng)業(yè)戶）-“煤改氣”與“煤改電”的戶數(shù)=在2017 年底仍舊實施清潔燃煤替代政策的戶數(shù)44.49 萬戶。。根據(jù)參與戶數(shù)，北京市“煤改電”政策的總成本為27.55 億元/取暖季，環(huán)境收益為68.72 億元/取暖季，凈收益41.17 億元/取暖季；“煤改氣”政策的總成本為6.37 億元/取暖季，環(huán)境收益為15.38 億元/取暖季，凈收益9.01 億元/取暖季；“清潔燃煤替代”政策的總成本為4.05 億元/取暖季，環(huán)境收益為50.21 億元/取暖季，凈收益46.17 億元/取暖季。

6 結(jié)論與建議

為解決農(nóng)村地區(qū)分戶取暖散煤使用所帶來的環(huán)境問題和居民生活質(zhì)量問題，北京市作為全國政治經(jīng)濟文化中心，首先推行了清潔取暖政策，通過“煤改電”“煤改氣”和“清潔燃煤替代”等措施減少家庭散煤消費量，減少污染物和溫室氣體排放。為全面了解清潔取暖政策的實施情況和效果，本研究通過入戶調(diào)研的方式，在微觀用戶數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理了北京市清潔取暖政策的實施情況；并采用成本收益分析法，全面評估政策實施效果。

研究發(fā)現(xiàn)，清潔取暖政策實施前，北京市農(nóng)村居民取暖用能來自電力、無煙煤煤球、型煤/原煤/煤塊以及薪柴，“煤改電”后電力成為主要取暖用能；“煤改氣”后管道天然氣成為主要取暖用能，“清潔燃煤替代”使無煙煤煤球、無煙煤蜂窩煤等優(yōu)質(zhì)煤使用比例顯著上升。這意味著北京市清潔取暖政策得到了切實的推行和落實。從居民取暖的主觀感受來看，“煤改電”“煤改氣”后，取暖效果略高于改造前，舒適度、方便程度、衛(wèi)生程度、安全性、健康等緯度有明顯提升；“清潔燃煤替代”政策實施后，燃煤的耐燒程度與改造前基本持平，但煙塵情況、刺鼻味道有顯著改善。這意味著清潔取暖政策改善了用戶的取暖體驗。

本文通過成本收益核算，發(fā)現(xiàn)：“煤改電”“煤改氣”和“清潔燃煤替代”減少污染物排放所帶來的環(huán)境和人體健康方面的收益大于政策實施成本，增進了社會福利?！扒鍧嵢济禾娲钡氖找娉杀颈茸罡撸饕蛟谟谠撜咄菩谐杀具h小于其他兩項政策；“煤改電”和“煤改氣”的收益成本比相似，其中“煤改電”的收益成本比略高。值得注意的是，這并不意味著，北京市的清潔取暖政策的成本收益核算結(jié)果可直接推廣至其他地區(qū)，主要原因在于“煤改電”和“煤改氣”對基礎(chǔ)設(shè)施的要求不同，因此，不同地區(qū)需根據(jù)自身燃氣管道情況和電網(wǎng)情況權(quán)衡。另外，“煤改電”雖然目前每噸煤替代的環(huán)境收益略低于“煤改氣”，但隨著我國燃煤電廠煤耗和單位污染物排放的降低，以及可再生能源發(fā)電量比重的增加，“煤改電”環(huán)境收益有望提高。

基于調(diào)研發(fā)現(xiàn)和研究結(jié)果，總結(jié)北京市清潔取暖政策成功推行的主要經(jīng)驗為：首先，北京市政府的各級財政補貼為清潔取暖政策的推行提供了較為充足的配套資金，降低了居民參與政策的成本；其次，改造后居民的采暖主觀體驗有較大改善，提升了居民的滿意度和參與政策的積極性；最后，北京市政府統(tǒng)一規(guī)劃管理，明確各片區(qū)責任分工和路線，制定合適改造目標，有序推進政策執(zhí)行，分類施策，逐漸形成了城鎮(zhèn)取暖集中化、農(nóng)村取暖多樣化的供暖格局。以上實施方式和原則促進了北京市清潔取暖政策的推行和成效的取得。

但我們也發(fā)現(xiàn)清潔取暖政策實施過程中存在一些亟待解決的問題：首先，政策由政府主導推行，部分地區(qū)沒收煤爐等強制性措施和“一刀切”的做法一定程度上損害了居民福利。其次，高替代成本給部分村民尤其是低收入居民帶來了較大的經(jīng)濟負擔。再次，補貼的可持續(xù)性存在問題。目前來看，北京市的清潔取暖政策的順利推行得益于高額的財政補貼，一旦補貼取消，取暖支出的提高將給政策覆蓋家庭帶來額外的經(jīng)濟負擔。最后，補貼中采用的一戶一表補貼方式所帶來的公平性問題仍需解決。

本研究認為，減少冬季燃煤污染、改善空氣質(zhì)量，事關(guān)人民群眾身體健康，乃是大勢所趨。未來仍需繼續(xù)堅持推行清潔取暖政策，推進能源轉(zhuǎn)型，解決污染問題。然而，清潔取暖改造是一個復雜的系統(tǒng)工程，很難在短時間內(nèi)一蹴而就，因此在進行全面改造的同時，也需要兼顧我國的基本國情和居民的客觀條件?；诒疚膶η鍧嵢∨叩膶嵤┣闆r和成本收益的分析，本文針對短期、中期和長期的政策推行提出以下三點建議。

（1）短期來看，清潔取暖政策的重點是政策的推行，而政策的推行需要注意以下幾點：一是因地制宜、因時制宜，各村需結(jié)合自身目前的經(jīng)濟條件和基礎(chǔ)設(shè)施情況，宜氣則氣，宜電則電，宜煤則煤?！扒鍧嵢济禾娲闭哂捎谕菩谐杀镜停勺鳛橐豁椷^渡性的減煤政策，對于政府財政壓力較大、居民收入水平不高的地區(qū)，短期內(nèi)適合采用“清潔燃煤替代”政策，政府和居民無須承擔高昂的設(shè)施建設(shè)和設(shè)備成本，可以實現(xiàn)單位成本的收益最大化。二是加強宣傳和信息公開透明，改善居民認知。政策由政府主導推行取得了良好的成效，但是部分地區(qū)仍存在推行手段過于強硬引起居民反感等問題。在未改造地區(qū)進行后續(xù)推廣時，政府部門可協(xié)同電氣、供暖設(shè)備生產(chǎn)公司在居民所在村鎮(zhèn)開展宣傳活動，講解“煤改清潔能源”的好處和意義、各項具體政策舉措，如實際補貼金額、電/氣價格調(diào)整、清潔取暖政策完成進度等居民較為關(guān)注的問題，化解公眾的抵觸情緒，降低燃煤反燒的可能性，推進政策措施的貫徹和落實。同時，可充分結(jié)合電視、廣播、微信、APP 等多種平臺進行公眾教育與引導，例如，對村民進行設(shè)備使用的教學示范，提高村民的使用體驗，增強村民對政策的認同，減小政策推行的阻力。

（2）中期來看，政策的可持續(xù)性是關(guān)鍵。要維持清潔取暖政策，減少反燒煤，需要解決農(nóng)戶取暖成本過高和政府財政負擔的問題，降成本是關(guān)鍵。本文認為可通過建立高效靈活的市場機制，放開供暖行業(yè)的市場準入，通過市場競爭，降低成本?？刹扇」竞献髦啤⑻卦S經(jīng)營、村集體參股、互聯(lián)網(wǎng)“眾籌”等多種創(chuàng)新模式來籌措資金，解決供暖基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運營問題和能源供應(yīng)問題，以降低融資成本，減輕政府財政壓力，滿足人民取暖需求，實現(xiàn)人民、政府、企業(yè)三方共贏。其次，可根據(jù)用戶的反饋建議，篩選出品質(zhì)好、效率高的供暖設(shè)備。在調(diào)研過程中有居民反映，“直熱式”電鍋爐耗電高效果差，蓄能式電暖器放熱量不夠，而由電動機驅(qū)動的空氣源熱泵取暖效果較好且使用成本較低。因此，在下一步政策的推行中，除了增量上要以壁掛爐、空氣源熱泵等新技術(shù)設(shè)備為主，存量上也要對技術(shù)落后效率低下的老設(shè)備進行更換替代，提高清潔取暖效率。

（3）長期來看，需考慮政策的公平性問題。直接受到清潔取暖政策影響的主要是采用散煤分戶取暖的農(nóng)村群體，其收入普遍偏低；而空氣質(zhì)量的改善，作為正的公共品，使得全社會受益，尤其是對空氣質(zhì)量要求更高的高收入群體。另外，補貼中采用的一戶一表的補貼方式使取暖能源用量更多的家庭享受了更多補貼，加劇了農(nóng)村家庭能源消費的不平等程度。未來，補貼應(yīng)考慮向低收入群體傾斜，對補貼政策做出更精準的安排，提升對低收入群體的單位補貼額，降低對高收入群體的單位補貼額，以最大限度地減少清潔取暖政策對能源貧困和能源消費不平等的負面影響。