中國(guó)水污染防治4 0 年回顧與展望

徐 敏，張 濤，王 東，趙 越，謝陽(yáng)村，馬樂(lè)寬＊

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

引言

1972 年北京市官?gòu)d水庫(kù)環(huán)境污染綜合治理行動(dòng)是我國(guó)在國(guó)家層面實(shí)施最早的流域水污染防治的標(biāo)志性事件，自此我國(guó)開(kāi)始探索有特色的中國(guó)水環(huán)境保護(hù)道路。尤其是“九五”時(shí)期依據(jù)《水污染防治法》重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃制度實(shí)施大規(guī)模治水后，1995—2017 年全國(guó)地表水Ⅰ～Ⅲ類斷面比例從27.4%上升到67.9%；劣Ⅴ類斷面比例從36.5%下降到8.3%。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，我國(guó)流域水污染防治思路、目標(biāo)和路線等也不斷發(fā)生變化，總結(jié)過(guò)去、展望未來(lái)，將有助于未來(lái)我國(guó)水污染防治體系的構(gòu)建和優(yōu)化。

1 我國(guó)水污染防治發(fā)展回顧

1.1 1995 年前以點(diǎn)源為主的水污染防治階段

改革開(kāi)放初期是我國(guó)構(gòu)建水環(huán)境管理體系的重要時(shí)期，涉水的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策制度等管理性文件在20 世紀(jì)八九十年代相繼出臺(tái)[1,2]，包括《水污染防治法》《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》 《地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》 （GB3838—83）、《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB8978—88）、《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB5084—85）、《漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB11607—89）、《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T14848—93）、《景觀娛樂(lè)用水標(biāo)準(zhǔn)》（GB12941—91）等法律法規(guī)文件。1989 年第三次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)了要向環(huán)境污染宣戰(zhàn)、要加強(qiáng)制度建設(shè)，這次會(huì)議的一個(gè)具體貢獻(xiàn)是確定了“三大政策”和“八項(xiàng)制度”[1-3]，把環(huán)境保護(hù)工作推上了一個(gè)新的階段。

總體上全國(guó)水環(huán)境質(zhì)量狀況經(jīng)歷了從中華人民共和國(guó)成立初期基本清潔、20 世紀(jì)80 年代局部惡化、90 年代全面惡化的變化過(guò)程，“有河皆污，有水皆臟”是90 年代初期我國(guó)水環(huán)境狀況的真實(shí)寫(xiě)照。雖然我國(guó)政府已經(jīng)意識(shí)到我國(guó)工業(yè)化過(guò)程中希望能避免“先污染后治理”的過(guò)程，環(huán)境保護(hù)工作在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位逐漸受到重視，但還缺乏正確處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)了要依法采取有效措施防治工業(yè)污染。1984 年開(kāi)展歷時(shí)兩年半的全國(guó)工業(yè)污染源調(diào)查，限期治理、產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施、重點(diǎn)污染源整治等工作取得了進(jìn)展[2]，但在國(guó)家層面沒(méi)有充分重視城鎮(zhèn)生活污染和流域、區(qū)域的水環(huán)境問(wèn)題?？傮w上，這個(gè)階段以單純治理工業(yè)污染為主，要求工礦企業(yè)實(shí)施達(dá)標(biāo)排放，但同時(shí)我國(guó)環(huán)境監(jiān)管能力較弱，工礦企業(yè)達(dá)標(biāo)情況并不樂(lè)觀。

1.2 大規(guī)模治水的四期（“九五”至“十二五”時(shí)期）重點(diǎn)流域治污階段

1.2.1 “三河三湖”水污染防治“九五”計(jì)劃

20 世紀(jì)90 年代，我國(guó)掀起了新一輪的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)，重化工項(xiàng)目沿河沿江布局和發(fā)展對(duì)水環(huán)境造成的壓力不斷加大，1994 年淮河再次爆發(fā)污染事故，流域水質(zhì)已經(jīng)從局部河段變差向全流域惡化發(fā)展，決定了我國(guó)必須在流域?qū)用骈_(kāi)展大規(guī)模治水的歷史階段。重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃制度首次在1996 年修正的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》中予以明確，淮河、海河、遼河（簡(jiǎn)稱“三河”）、太湖、巢湖、滇池（簡(jiǎn)稱“三湖”）在《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中被確定為國(guó)家的重點(diǎn)流域，也就是當(dāng)時(shí)“33211”重點(diǎn)防治工程，自此大規(guī)模的流域治污工作全面展開(kāi)。同時(shí)，提出環(huán)境質(zhì)量管理目標(biāo)責(zé)任制和推進(jìn)“一控雙達(dá)標(biāo)”，即污染物排放總量控制、工業(yè)污染源達(dá)標(biāo)排放、空氣和地表水環(huán)境質(zhì)量按功能區(qū)達(dá)標(biāo)。

“三河三湖”“九五”計(jì)劃制定了近期2000 年和遠(yuǎn)期2010 年的分期目標(biāo)[4]。以化學(xué)需氧量、總氮、總磷（“三湖”）作為污染物總量控制指標(biāo)，總量控制目標(biāo)值的確定采用具有超前于當(dāng)時(shí)歷史階段的容量總量思路，依據(jù)流域水質(zhì)目標(biāo)，反推區(qū)域最大允許排污總量后，再確定總量控制目標(biāo)值并將其分解到各省和各控制單元?！熬盼濉庇?jì)劃提出了2000 年“淮河、太湖要實(shí)現(xiàn)水體變清，海河、遼河、滇池和巢湖的地表水水質(zhì)應(yīng)有明顯改善”的水質(zhì)目標(biāo)，如淮河流域篩選了82 個(gè)水質(zhì)斷面，用于評(píng)估省、市、縣水污染治理任務(wù)的完成情況。此外，按照“質(zhì)量—總量—項(xiàng)目—投資”“四位一體”思路，確定納入計(jì)劃的治理項(xiàng)目及投資。

國(guó)務(wù)院于1996 年批復(fù)實(shí)施淮河流域“九五”計(jì)劃，這是批復(fù)最早的流域水污染防治計(jì)劃，其他流域水污染防治計(jì)劃分別于1998 年（太湖、巢湖、滇池）和1999 年（海河、遼河）批復(fù)①以后所稱計(jì)劃（規(guī)劃）均指重點(diǎn)流域水污染防治專項(xiàng)計(jì)劃（規(guī)劃）。。由于“九五”計(jì)劃目標(biāo)偏樂(lè)觀、可達(dá)性論證不足，且計(jì)劃實(shí)施時(shí)間僅2～3 年，“九五”計(jì)劃目標(biāo)在2000 年未能如期實(shí)現(xiàn)。

1.2.2 “三河三湖”、三峽庫(kù)區(qū)及其上游等流域水污染防治“十五”計(jì)劃

“九五”計(jì)劃的目標(biāo)年是2000 年，但由于國(guó)務(wù)院批復(fù)時(shí)間晚，“十五”計(jì)劃決定繼續(xù)推進(jìn)實(shí)施“九五”計(jì)劃。按照“九五”計(jì)劃治污思路，弱化容量總量、采用目標(biāo)總量控制方法，確定污染物入河總量控制目標(biāo)。與“九五”計(jì)劃不同的是，淮河和太湖流域適當(dāng)調(diào)整了流域規(guī)劃范圍，并增加了控制單元和水質(zhì)目標(biāo)斷面的數(shù)量；并決定“十五”期間優(yōu)先實(shí)施“九五”項(xiàng)目，同時(shí)根據(jù)當(dāng)時(shí)流域區(qū)域水環(huán)境狀況做了補(bǔ)充，將部分項(xiàng)目納入“十五”計(jì)劃[4]。

1.2.3 “三河三湖”、三峽庫(kù)區(qū)及其上游、松花江、黃河中上游等流域水污染防治“十一五”規(guī)劃

“九五”“十五”兩期計(jì)劃實(shí)施后，全國(guó)地表水水質(zhì)有所改善，全國(guó)Ⅰ～Ⅲ類比例和劣Ⅴ類比例呈穩(wěn)中向好的趨勢(shì)。但根據(jù)“九五”和“十五”計(jì)劃的實(shí)施情況評(píng)估發(fā)現(xiàn)：兩期計(jì)劃的水質(zhì)目標(biāo)過(guò)于超前、對(duì)水污染狀況的治理難度評(píng)估不足。為此，“十一五”規(guī)劃（“十一五”起，由“計(jì)劃”修改為“規(guī)劃”）強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)的可達(dá)性，分析規(guī)劃基準(zhǔn)年的排污狀況和基數(shù)，并加強(qiáng)2006—2010 年污染物新增量的預(yù)測(cè)，宏觀測(cè)算規(guī)劃實(shí)施所需的污染治理投資。總體上，“十一五”規(guī)劃提出了要基于技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行的流域水質(zhì)提升需求，制定“十一五”可達(dá)的總量控制目標(biāo)和水質(zhì)目標(biāo)，力爭(zhēng)在規(guī)劃的5 年期內(nèi)完成有限目標(biāo)，優(yōu)先解決集中式飲用水水源地、跨省界水體、城市重點(diǎn)水體等突出環(huán)境問(wèn)題。

與“九五”“十五”計(jì)劃最大的不同是，“十一五”規(guī)劃首次明確了“五到省”原則，即“規(guī)劃到省、任務(wù)到省、目標(biāo)到省、項(xiàng)目到省、責(zé)任到省”，依據(jù)《水污染防治法》“地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厮h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，突出水污染防治地方政府責(zé)任，中央政府進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，重點(diǎn)保障飲用水水源地水質(zhì)安全，實(shí)施跨省界水質(zhì)考核和協(xié)調(diào)解決跨省界糾紛問(wèn)題[5]。1.2.4 重點(diǎn)流域水污染防治“十二五”規(guī)劃

“十二五”期間，國(guó)家和廣大人民群眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的要求和需求越來(lái)越高。2011 年第七次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)提出了“著力解決影響科學(xué)發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題”要求。2012 年全國(guó)污染防治工作會(huì)議提出的“由粗放型向精細(xì)化管理模式轉(zhuǎn)變、由總量控制為主向全面改善環(huán)境質(zhì)量轉(zhuǎn)變”思路直接推進(jìn)了“十二五”規(guī)劃在精細(xì)化管理方面的突破?！熬盼濉薄笆濉笨刂茊卧姆謪^(qū)體系在“十二五”規(guī)劃中有了進(jìn)一步的深化演變，即對(duì)8 個(gè)重點(diǎn)流域建立了流域—控制區(qū)—控制單元的三級(jí)分區(qū)體系，把控制單元作為“總量—質(zhì)量—項(xiàng)目—投資”“四位一體”制定治理方案“落地”的基本單元，先分優(yōu)先、一般兩類控制單元，優(yōu)先單元再分水質(zhì)改善、生態(tài)保護(hù)和污染控制三種類型實(shí)施控制單元的分級(jí)、分類管理[6,7]。

與前三期規(guī)劃（計(jì)劃）不同的是：“十二五”采用的是水污染物總量控制和環(huán)境質(zhì)量改善雙約束的規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)體系，在全國(guó)層面實(shí)施總量控制目標(biāo)考核、重點(diǎn)流域?qū)用鎸?shí)施規(guī)劃水質(zhì)目標(biāo)完成情況和規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況的考核；確定了飲用水安全保障、工業(yè)污染治理、城鎮(zhèn)生活污染治理、環(huán)境綜合整治、生態(tài)恢復(fù)和風(fēng)險(xiǎn)防范等六方面的規(guī)劃任務(wù)、骨干工程項(xiàng)目6007 個(gè)，估算投資3460 億元。

1.3 “水十條”實(shí)施后的系統(tǒng)治污階段

1.3.1 水污染防治行動(dòng)計(jì)劃

黨的十八大后，依據(jù)全面深化改革、全面依法治國(guó)的重要戰(zhàn)略部署和落實(shí)環(huán)境保護(hù)法要求，2015 年國(guó)務(wù)院印發(fā)實(shí)施《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下稱“水十條”），使水污染治理實(shí)現(xiàn)了歷史性和轉(zhuǎn)折性變化，其最大亮點(diǎn)是系統(tǒng)推進(jìn)水污染防治、水生態(tài)保護(hù)和水資源管理，即“三水”統(tǒng)籌的水環(huán)境管理體系，為健全污染防治新機(jī)制做了有亮點(diǎn)、有突破的探索[8,9]。

“水十條”尊重客觀規(guī)律，以質(zhì)量改善為核心，統(tǒng)籌控制排污、促進(jìn)轉(zhuǎn)型、節(jié)約資源等任務(wù)，堅(jiān)持節(jié)水即減污，污染總量減排與增加水量、生態(tài)擴(kuò)容并重，污染物排放總量是分子，水量是分母，“分子、分母”兩手都要發(fā)力；統(tǒng)籌地表與地下、陸地與海洋、大江大河與小溝小叉，強(qiáng)調(diào)水質(zhì)、水量、水生態(tài)一體化綜合管理，協(xié)同推進(jìn)水污染防治、水資源管理和水生態(tài)保護(hù)，實(shí)施系統(tǒng)治理。

“水十條”設(shè)置了10 條35 款76 段，每項(xiàng)工作都明確了責(zé)任單位和部門?！八畻l”前三條分別為控制排放、推動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí)和節(jié)約水資源，堅(jiān)持污染減排和生態(tài)擴(kuò)容“兩手抓”，體現(xiàn)系統(tǒng)治水；第四至六條分別為科技支撐、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、嚴(yán)格執(zhí)法等三方面的舉措，提升防治能力；第七至八條以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理、排污許可、總量控制等強(qiáng)化水環(huán)境管理制度建設(shè)，全力保障水生態(tài)環(huán)境安全，以飲用水安全保障、“好水”保護(hù)、黑臭水體治理、海洋環(huán)境保護(hù)、水和濕地生態(tài)系統(tǒng)等為重點(diǎn)，著力提升民眾生活質(zhì)量；最后兩條分別落實(shí)政府、企業(yè)和社會(huì)等三大主體的責(zé)任義務(wù)。

1.3.2 重點(diǎn)流域水污染防治“十三五”規(guī)劃

“水十條”是當(dāng)前和今后一段時(shí)期的綱領(lǐng)性文件，為落實(shí)“水十條”關(guān)于七大重點(diǎn)流域和浙閩片河流、西南諸河、西北諸河等水質(zhì)保護(hù)的要求，2017 年10 月，原環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃（2016—2020 年）》，該規(guī)劃的定位是落實(shí)和推進(jìn)“水十條”的實(shí)施[10,11]。

與往期規(guī)劃相比，“十三五”規(guī)劃具有以下幾方面的特點(diǎn)：一是深化、細(xì)化“水十條”相關(guān)要求，依據(jù)“水十條”第二十九款“逐年確定分流域的年度目標(biāo)”和水質(zhì)“只能更好、不能變壞”等要求和原則，確定全國(guó)1940個(gè)斷面作為評(píng)價(jià)、考核斷面，與31 個(gè)省級(jí)人民政府簽訂水污染防治目標(biāo)責(zé)任書(shū)。二是“十三五”規(guī)劃范圍第一次覆蓋全國(guó)國(guó)土面積，流域邊界與水利部門的全國(guó)十大水資源一級(jí)區(qū)邊界銜接。三是流域分區(qū)管理體系進(jìn)一步深化細(xì)化，在“十二五”規(guī)劃以縣級(jí)行政區(qū)為基本單元的基礎(chǔ)上，“十三五”規(guī)劃進(jìn)一步精確到以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)為基本單元，將全國(guó)劃分為1784 個(gè)控制單元，并與1940 個(gè)考核斷面建立一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。四是規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，規(guī)劃文本中不再具體列出項(xiàng)目清單，由各地根據(jù)水環(huán)境質(zhì)量改善需求，自主、及時(shí)實(shí)施中央和省級(jí)水污染防治項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)中的項(xiàng)目。

2 我國(guó)流域水污染防治工作特點(diǎn)

2.1 逐步擴(kuò)大的重點(diǎn)流域范圍

水污染嚴(yán)重、水環(huán)境敏感、水污染突發(fā)事件是“九五”至“十二五”時(shí)期我國(guó)確定國(guó)家重點(diǎn)流域的主要依據(jù)，重點(diǎn)流域個(gè)數(shù)和覆蓋的國(guó)土面積不斷增加?！熬盼濉睍r(shí)期僅有“三河三湖”6 個(gè)，“十五”時(shí)期增加了三峽庫(kù)區(qū)及其上游流域共有7 個(gè)，“十一五”時(shí)期增加了丹江口庫(kù)區(qū)及上游、松花江和黃河中上游流域共有10 個(gè)，其中太湖流域由國(guó)家發(fā)展改革委主持編制[12]。“十二五”時(shí)期與“十一五”時(shí)期相同，也是10 個(gè)重點(diǎn)流域，其中太湖流域和丹江口庫(kù)區(qū)及上游流域分別由國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦公室牽頭另行編制確定。但是，到“十三五”時(shí)期，規(guī)劃范圍第一次覆蓋全國(guó)十大水資源一級(jí)區(qū)，“十二五”規(guī)劃的太湖、巢湖、滇池、三峽庫(kù)區(qū)及其上游、丹江口庫(kù)區(qū)及上游、長(zhǎng)江中下游等流域按照匯水關(guān)系統(tǒng)一列入長(zhǎng)江流域，黃河、松花江、淮河、遼河、海河等流域邊界與水資源一級(jí)區(qū)銜接，流域范圍邊界略有增加或調(diào)整。

2.2 “四位一體”的治污總體思路

“質(zhì)量—總量—項(xiàng)目—投資”“四位一體”技術(shù)路線一直是重點(diǎn)流域五期規(guī)劃（計(jì)劃）的治污思路。在各期規(guī)劃（計(jì)劃）文本中，“質(zhì)量”表現(xiàn)為列入規(guī)劃（計(jì)劃）中的規(guī)劃斷面并對(duì)斷面設(shè)置水質(zhì)目標(biāo)；“總量”表現(xiàn)為流域總量控制目標(biāo)并分解到相關(guān)省份；“項(xiàng)目”是為落實(shí)規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)而設(shè)置各種類型的水污染防治項(xiàng)目，不同階段水污染防治項(xiàng)目的類型有不同的側(cè)重；“投資”是實(shí)施各種治理項(xiàng)目所需投入的資金。以淮河流域?yàn)槔?，“質(zhì)量—總量—項(xiàng)目—投資”“四位一體”分析如表1 所示。雖然“十三五”規(guī)劃未明確給出總量控制目標(biāo)和規(guī)劃項(xiàng)目列表，但在實(shí)際水環(huán)境管理中，未完成《水污染防治目標(biāo)責(zé)任書(shū)》規(guī)定的地表水優(yōu)良比例和劣V 類斷面比例的省份，對(duì)總量控制目標(biāo)實(shí)施考核；規(guī)劃項(xiàng)目建立中央和省級(jí)項(xiàng)目庫(kù)，由各地自主實(shí)施[13]。

表1 淮河流域“五期”規(guī)劃（計(jì)劃）的質(zhì)量—總量—項(xiàng)目—投資分析

2.3 分級(jí)保護(hù)的流域水質(zhì)目標(biāo)

優(yōu)先保護(hù)高功能水體和水質(zhì)良好水體、限期改善污染嚴(yán)重水體水質(zhì)、逐步恢復(fù)水體使用功能，是各個(gè)五年規(guī)劃（計(jì)劃）水質(zhì)目標(biāo)確定的重要經(jīng)驗(yàn)[14]。

優(yōu)先保護(hù)高功能水體和水質(zhì)良好水體，其核心是飲用水源保護(hù)和Ⅰ～Ⅲ類優(yōu)良水體。高功能水體高要求保護(hù)，各個(gè)五年計(jì)劃（規(guī)劃）無(wú)一例外都將飲用水源保護(hù)作為重中之重確定水質(zhì)目標(biāo)，如“加強(qiáng)飲用水水源地環(huán)境監(jiān)管、讓人民喝上干凈的水”是松花江“十一五”規(guī)劃的第一要?jiǎng)?wù)，將35 個(gè)集中式飲用水水源地列為規(guī)劃的水質(zhì)目標(biāo)；南水北調(diào)東線和中線、三峽庫(kù)區(qū)以國(guó)家戰(zhàn)略性飲用水源的高功能目標(biāo)采取嚴(yán)格的措施強(qiáng)化保護(hù)?！八畻l”抓兩頭、帶中間，明確到2020 年七大重點(diǎn)流域Ⅰ～Ⅲ類斷面比例總體達(dá)到70%以上。

限期改善污染嚴(yán)重水體水質(zhì)。經(jīng)過(guò)“九五”至“十二五”四期重點(diǎn)流域大規(guī)模治污，海河流域由重度污染改善為中度污染，淮河、遼河流域由重度污染改善為輕度污染，太湖湖體、巢湖湖體由中度富營(yíng)養(yǎng)改善為輕度富營(yíng)養(yǎng)，滇池由重度富營(yíng)養(yǎng)改善為中度富營(yíng)養(yǎng)。要實(shí)現(xiàn)2035 年的美麗中國(guó)目標(biāo)還需要繼續(xù)加大污染減排力度和提升水質(zhì)。

逐步恢復(fù)流域總體使用功能。發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明，水環(huán)境治理是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。萊茵河從1970 年左右開(kāi)始治理，2000 年恢復(fù)到了1900 年水平；琵琶湖經(jīng)歷兩個(gè)階段約35 年（第一階段“琵琶湖綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃”和第二階段“琵琶湖綜合保全整備計(jì)劃”）的治理，將水體水質(zhì)由1972 年的Ⅲ～Ⅳ類恢復(fù)到21 世紀(jì)初的Ⅱ類水平。2017 年我國(guó)1940個(gè)國(guó)控地表水?dāng)嗝嬷辛英躅?61 個(gè)，占8.3%；相比1998 年劣V 類斷面比例下降25.6 個(gè)百分點(diǎn)，由此推斷要消除喪失使用功能的水體在我國(guó)還需要一段時(shí)間。

2.4 分區(qū)控制的流域管理體系

流域分區(qū)管理是美國(guó)、歐洲等流域治理的主要經(jīng)驗(yàn)和做法，我國(guó)自“九五”計(jì)劃開(kāi)始就建立起了控制單元分區(qū)管理體系。例如，海河“九五”計(jì)劃依據(jù)水系特征分為9個(gè)規(guī)劃區(qū)，再按自然匯流特征和城市化及工業(yè)化區(qū)域、對(duì)應(yīng)敏感保護(hù)目標(biāo)劃分為39 個(gè)水污染控制區(qū)，最后按水環(huán)境特征和城鎮(zhèn)排水口分布及行政區(qū)界來(lái)劃分水污染控制單元，全流域共劃分為137 個(gè)控制單元，并確定180 個(gè)控制 斷面。

“十五”計(jì)劃結(jié)合實(shí)際管理需求進(jìn)一步完善了“九五”分區(qū)體系?；春恿饔颉笆濉庇?jì)劃根據(jù)江蘇、山東在南水北調(diào)東線工程治污需求，將控制單元由“九五”計(jì)劃的100個(gè)調(diào)整為111 個(gè)；海河流域由137 個(gè)控制單元調(diào)整為144 個(gè)。在制定規(guī)劃方案時(shí)，以控制單元為空間載體，確定化學(xué)需氧量和氨氮的排污總量和入河總量，并由此制定水質(zhì)目標(biāo)和總量控制目標(biāo)。

“十二五”規(guī)劃在8 個(gè)流域全面建立流域—控制區(qū)—控制單元三級(jí)分區(qū)體系，根據(jù)水資源分區(qū)、自然匯流特征和行政區(qū)界，以縣級(jí)行政區(qū)為基本單元，劃分了37 個(gè)控制區(qū)、315 個(gè)控制單元。依據(jù)各控制單元污染狀況、質(zhì)量改善需求和風(fēng)險(xiǎn)水平，確定118 個(gè)優(yōu)先控制單元，分水質(zhì)維護(hù)型、水質(zhì)改善型和風(fēng)險(xiǎn)防范型三種類型實(shí)施分類指導(dǎo)，有針對(duì)性地制定控源減污、生態(tài)修復(fù)、風(fēng)險(xiǎn)防范等措施。

“十三五”規(guī)劃流域、水生態(tài)控制區(qū)、水環(huán)境控制單元的三級(jí)分區(qū)第一次形成覆蓋全國(guó)國(guó)土面積，共劃分341 個(gè)水生態(tài)控制區(qū)、1784 個(gè)控制單元，其中包括580 個(gè)優(yōu)先控制單元和1204 個(gè)一般控制單元，因地制宜地采取水污染物排放控制、水資源配置、水生態(tài)保護(hù)等措施。與“十二五”規(guī)劃相比，控制單元總個(gè)數(shù)約增加了4 倍，流域分區(qū)、分級(jí)、分類的針對(duì)性管控措施進(jìn)一步強(qiáng)化，精細(xì)化管理水平進(jìn)一步提升[15]。

2.5 逐步完善的指標(biāo)考核體系

隨著規(guī)劃編制和實(shí)施管理體系的完善，規(guī)劃實(shí)施情況的考核體系也逐步趨于完善?！熬盼濉笔俏覈?guó)重點(diǎn)流域規(guī)劃編制與實(shí)施的探索時(shí)期，對(duì)規(guī)劃的實(shí)施還沒(méi)有引起足夠的重視，在“十五”計(jì)劃編制時(shí)也沒(méi)有對(duì)“九五”實(shí)施情況進(jìn)行客觀評(píng)估和總結(jié)?！笆濉蹦┰瓏?guó)家環(huán)保總局評(píng)估“十五”計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展和資金完成情況，評(píng)估結(jié)果被納入各流域水污染防治“十一五”規(guī)劃文本。

對(duì)各省級(jí)行政區(qū)的重點(diǎn)流域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況的評(píng)估與考核工作首先在淮河流域試行實(shí)施。2005 年原國(guó)家環(huán)?？偩钟“l(fā)了《淮河流域水污染防治工作目標(biāo)責(zé)任書(shū)執(zhí)行情況評(píng)估辦法（試行）》和《淮河流域水污染防治工作目標(biāo)責(zé)任書(shū)評(píng)估指標(biāo)解釋（試行）》。2006 年對(duì)淮河“十五”計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行了總結(jié)評(píng)估，并在之后的3 年連續(xù)開(kāi)展年度評(píng)估，加速推進(jìn)了流域規(guī)劃的落實(shí)。

基于對(duì)“十五”期間淮河評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，“十一五”規(guī)劃中明確提出“實(shí)行年度評(píng)估制度……2010 年進(jìn)行評(píng)估與考核”。2009 年國(guó)務(wù)院印發(fā)《重點(diǎn)流域水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況考核暫行辦法》（國(guó)辦發(fā)〔2009〕38 號(hào)），同年環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《重點(diǎn)流域水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況考核指標(biāo)解釋（試行）》（環(huán)辦函〔2009〕445 號(hào)），標(biāo)志著重點(diǎn)流域規(guī)劃實(shí)施情況的評(píng)估與考核工作進(jìn)入制度化階段。

“十一五”時(shí)期考核高錳酸鹽指數(shù)和化學(xué)需氧量指標(biāo)，淮河增加氨氮、“三湖”增加總氮、總磷指標(biāo)；受當(dāng)時(shí)監(jiān)測(cè)能力的限制，《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》表1 中的其他指標(biāo)不予以考核?！笆濉睍r(shí)期依據(jù)《地表水環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)辦法》（環(huán)辦〔2011〕22 號(hào)），考核《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》表1 中除水溫、總氮、糞大腸菌群以外的21 項(xiàng)指標(biāo)，關(guān)注水環(huán)境質(zhì)量的全面改善。15 年間考核斷面數(shù)量逐步增加，“十一五”期間157 個(gè)，“十二五”期間423 個(gè)，“十三五”期間增加到1940 個(gè)。

尤其是“水十條”實(shí)施后，“十三五”時(shí)期建立了質(zhì)量?jī)?yōu)先與兼顧任務(wù)相結(jié)合的考核體系。2016 年12 月，原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合10 部委印發(fā)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核規(guī)定（試行）》，確立了以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心、兼顧重點(diǎn)工作的考核思路。由原環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)一協(xié)調(diào)和負(fù)責(zé)組織實(shí)施，按照“誰(shuí)牽頭、誰(shuí)考核、誰(shuí)報(bào)告”原則和“一崗雙責(zé)”要求，明確各牽頭部門負(fù)責(zé)牽頭任務(wù)的考核，并由原環(huán)境保護(hù)部匯總作出綜合考核結(jié)果[16]。其中，水環(huán)境主要指標(biāo)包括地表水Ⅰ～Ⅲ類斷面比例和劣Ⅴ類水體控制比例、地級(jí)及以上城市建成區(qū)黑臭水體控制比例、地級(jí)及以上城市集中式飲用水水源水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類比例、地下水質(zhì)量極差控制比例、近岸海域水質(zhì)一、二類比例等五個(gè)方面。水污染防治重點(diǎn)任務(wù)對(duì)“水十條”所有可以量化的目標(biāo)進(jìn)行了篩選，重點(diǎn)選擇了對(duì)水環(huán)境質(zhì)量改善效果顯著的任務(wù)措施，包括水資源、工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、船舶港口、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水生態(tài)環(huán)境、科技支撐、各方責(zé)任等8 項(xiàng)指標(biāo)20 款。對(duì)各省進(jìn)行考核綜合評(píng)分時(shí)，首先以水環(huán)境主要指標(biāo)的評(píng)分結(jié)果劃分等級(jí)（優(yōu)秀、良好、合格、不合格）；然后以任務(wù)評(píng)分進(jìn)行校核，任務(wù)評(píng)分大于60 分（含），水環(huán)境主要指標(biāo)評(píng)分等級(jí)即為綜合考核結(jié)果；任務(wù)評(píng)分小于60 分，水環(huán)境主要指標(biāo)評(píng)分等級(jí)降一檔作為綜合考核 結(jié)果。

改革開(kāi)放40 年來(lái)，我國(guó)重點(diǎn)流域水環(huán)境保護(hù)工作的關(guān)注對(duì)象從單純減污治污向社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—資源—環(huán)境的全面統(tǒng)籌和系統(tǒng)治理轉(zhuǎn)變，從治污為本向以人為本、生態(tài)優(yōu)先轉(zhuǎn)變。污染防治思路從重視點(diǎn)源污染治理向流域區(qū)域環(huán)境綜合整治發(fā)展，從側(cè)重末端控制向管理減排、結(jié)構(gòu)減排和中、前端的全過(guò)程控制發(fā)展，從分散的點(diǎn)源治理向污染物集中控制與分散治理相結(jié)合轉(zhuǎn)變。責(zé)任落實(shí)方面，越來(lái)越強(qiáng)調(diào)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制，從以前的“有總量、無(wú)控制”“有目標(biāo)、不達(dá)標(biāo)”向一崗雙責(zé)、黨政同責(zé)、企業(yè)擔(dān)責(zé)轉(zhuǎn)變。

3 面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

3.1 機(jī)遇

3.1.1 習(xí)近平生態(tài)文明思想為美麗中國(guó)水環(huán)境構(gòu)建指明了方向

黨的十八大確立了“五位一體”總體布局，隨著生態(tài)文明體制改革方案的出臺(tái)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度明顯加大，生態(tài)文明逐步成為各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和全社會(huì)成員普遍理解和接受的意識(shí)。習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出“生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問(wèn)題”，不僅把生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)與黨的使命宗旨直接相連，而且把它們提升到了非常高的政治高度。以習(xí)近平生態(tài)文明思想作為統(tǒng)領(lǐng)，集聚全社會(huì)的力量推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作是到2035 年建成美麗中國(guó)的重大機(jī)遇[17]。

3.1.2 生態(tài)環(huán)境管理體制改革為水生態(tài)環(huán)境保護(hù)確立了新邊界

生態(tài)環(huán)境部的設(shè)立是環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制的一項(xiàng)重大變革，解決了部門職責(zé)交叉的問(wèn)題。在水生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了地上和地下、岸上和水里、陸地和海洋、城市和農(nóng)村統(tǒng)一監(jiān)管的“四個(gè)打通”，破解了“九龍治水”的局面，為完善水生態(tài)環(huán)境管理體制機(jī)制、打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)提供了重要機(jī)遇。

3.2 挑戰(zhàn)

3.2.1 歷史欠賬問(wèn)題整治進(jìn)入攻堅(jiān)期

我國(guó)用近40 年時(shí)間追趕發(fā)達(dá)國(guó)家的工業(yè)化城市化進(jìn)程，當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是發(fā)達(dá)國(guó)家200 多年工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)問(wèn)題的集中凸顯，處理起來(lái)難度很大。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展方式粗放，工業(yè)源與農(nóng)業(yè)源污染未得到有效控制，城鎮(zhèn)污水收集和處理設(shè)施短板明顯，以國(guó)控?cái)嗝媪覸 類水體、城市黑臭水體、水源地等為代表的突出環(huán)境問(wèn)題整治面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。參照發(fā)達(dá)國(guó)家萊茵河、琵琶湖等治理進(jìn)程，發(fā)達(dá)國(guó)家用了30～35 年的時(shí)間水質(zhì)狀況才有較大幅度改善，我國(guó)部分污染嚴(yán)重的水體，如京津冀地區(qū)（海河流域）水環(huán)境質(zhì)量實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，治理時(shí)間可能需要30～35 年。

3.2.2 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源訴求不斷增加

我國(guó)水生態(tài)環(huán)境壓力仍然處于高位，水生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)和人口增長(zhǎng)、快速的城市化給有限的水資源帶來(lái)巨大壓力。從發(fā)展階段看，盡管經(jīng)濟(jì)增速下降了，在2035 年之后維持在3%、4%左右的增長(zhǎng)速度，到2035 年人均GDP 達(dá)到2.4 萬(wàn)～2.7 萬(wàn)美元，經(jīng)濟(jì)規(guī)模成為世界第一。我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，按照水資源規(guī)劃，用水總量到2030 年將控制在7000 億t 以內(nèi)，用水總量增速逐步下降，用水效率加速提升，但水資源消耗與環(huán)境承載不足的矛盾依然突出。

3.2.3 水安全風(fēng)險(xiǎn)還在不斷累積

高質(zhì)量發(fā)展是新時(shí)代的主題，而改善水環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展，是高耗水、高污染行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要義。比如，長(zhǎng)江流域沿江集中了眾多重化工企業(yè)，對(duì)水源地安全的風(fēng)險(xiǎn)隱患短期內(nèi)難以解決。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，工業(yè)制造業(yè)仍將是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要支撐，石油、化工、制藥、冶煉等行業(yè)對(duì)水環(huán)境安全的風(fēng)險(xiǎn)仍長(zhǎng)期存在。此外，近年來(lái)我國(guó)部分流域已出現(xiàn)一些新型污染物（如持久性有機(jī)污染物、抗生素、微塑料、內(nèi)分泌干擾物等），這些污染物在環(huán)境中難以降解，具有累積性，缺乏有效的管控措施，對(duì)健康風(fēng)險(xiǎn)是潛在隱患。

3.2.4 公眾對(duì)良好水生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的需求日益提高

隨著公眾對(duì)生態(tài)產(chǎn)品需求的增加，公眾對(duì)解決身邊的環(huán)境問(wèn)題提出了更高的要求，水生態(tài)環(huán)境改善則是首當(dāng)其沖的挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。積極回應(yīng)人民群眾所想、所盼、所急，重點(diǎn)解決飲水安全、消除污染嚴(yán)重水體等突出水環(huán)境問(wèn)題，加快改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，提供更多優(yōu)質(zhì)水生態(tài)產(chǎn)品，是未來(lái)水環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)。

4 未來(lái)建議展望

4.1 研究美麗中國(guó)水生態(tài)環(huán)境目標(biāo)指標(biāo)體系

黨的十九大明確了“到2035 年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國(guó)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)”的奮斗目標(biāo)。面向美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)要求，習(xí)近平總書(shū)記曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)“不能一邊宣布全面建成小康社會(huì)、美麗中國(guó)，一邊生態(tài)環(huán)境質(zhì)量仍然很差”。以“魚(yú)翔淺底”為美好愿景，有必要研究美麗中國(guó)在水生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的內(nèi)涵。建議從水環(huán)境（水質(zhì)）、水資源（生態(tài)流量）、水生態(tài)和水安全等角度，研究制定可監(jiān)測(cè)、可統(tǒng)計(jì)和可考核的目標(biāo)指標(biāo)體系，其中相關(guān)領(lǐng)域指標(biāo)適當(dāng)向新型污染物、水生生物多樣性、水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)等方面延伸，力爭(zhēng)為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)[17]。

4.2 建立以流域水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)為基礎(chǔ)的空間管控體系

按照生態(tài)環(huán)境部“三定”職能要求，以現(xiàn)行的水功能區(qū)和控制單元為基礎(chǔ)，銜接整合水（環(huán)境）功能區(qū)、海洋功能區(qū)與控制單元，確定水（環(huán)境）功能區(qū)監(jiān)測(cè)斷面和控制斷面的水質(zhì)目標(biāo)，整合形成一套水生態(tài)環(huán)境管理分區(qū)體系，強(qiáng)化水生態(tài)環(huán)境的空間管控。近期重點(diǎn)做好水（環(huán)境）功能區(qū)與控制單元的對(duì)接，在空間上首先對(duì)接國(guó)家級(jí)4493個(gè)重要水功能區(qū)與1784 個(gè)控制單元的對(duì)應(yīng)關(guān)系，形成統(tǒng)一的空間邊界，然后對(duì)接水功能區(qū)目標(biāo)與1940 個(gè)國(guó)控?cái)嗝婺繕?biāo)。近期以“水十條”水質(zhì)目標(biāo)為主，遠(yuǎn)期以水功能區(qū)目標(biāo)為參考，統(tǒng)一各控制單元水生態(tài)環(huán)境管理目標(biāo)。此外，根據(jù)水域水質(zhì)保護(hù)需要，建議出臺(tái)河湖生態(tài)緩沖帶劃定技術(shù)指南，劃定河湖生態(tài)緩沖帶。

4.3 落實(shí)“山水林田湖草”系統(tǒng)治理理念

一是堅(jiān)持污染減排與生態(tài)擴(kuò)容“兩手發(fā)力”，實(shí)施系統(tǒng)治理。目前最為薄弱的環(huán)節(jié)是水資源、水環(huán)境、水生態(tài)“三水”統(tǒng)籌，要發(fā)揮水資源為水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的基礎(chǔ)性作用。建議在“十三五”黃河、淮河生態(tài)流量試點(diǎn)基礎(chǔ)上，研究制定生態(tài)流量確定方法和保障機(jī)制，將生態(tài)流量保障推廣至全國(guó)。二是加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境管理和治理體系研究，強(qiáng)化陸域和海域的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。包括：研究修訂陸海環(huán)境功能區(qū)劃等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)文件；推進(jìn)海水和地表水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)銜接，著重研究氮磷等指標(biāo)的相互轉(zhuǎn)化關(guān)系；強(qiáng)化陸域生態(tài)保護(hù)和污染控制，實(shí)行近岸海域總氮污染物排放總量控制；統(tǒng)籌陸海環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源，完善面向常規(guī)污染物和新型污染物的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控和污染治理體 系等。

4.4 健全政府、企業(yè)、公眾責(zé)任落實(shí)機(jī)制

明確和落實(shí)政府、企業(yè)和公眾的各方責(zé)任。一是強(qiáng)化地方政府環(huán)保履責(zé)。依據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》、“河長(zhǎng)制”等文件精神，引導(dǎo)各級(jí)黨委政府及其相關(guān)部門依法依規(guī)履責(zé)[18]。督促地方黨委政府建立資源環(huán)境承載監(jiān)測(cè)預(yù)警的調(diào)控機(jī)制，制定限制性政策，明確水資源和水環(huán)境的管控、環(huán)境管控、生態(tài)管控等措施。依據(jù)《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)暫行規(guī)定》，客觀評(píng)價(jià)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況。二是依法落實(shí)企業(yè)治污主體責(zé)任。明確企事業(yè)單位達(dá)標(biāo)排放、風(fēng)險(xiǎn)防范、自行監(jiān)測(cè)、信息公開(kāi)等法律義務(wù)，企事業(yè)單位要切實(shí)承擔(dān)治污責(zé)任。三是引導(dǎo)公眾轉(zhuǎn)變生活方式。以生態(tài)文明觀引導(dǎo)公眾轉(zhuǎn)變生活價(jià)值觀念，推進(jìn)衣、食、住、行、游等領(lǐng)域綠色化，提倡勤儉節(jié)約的低碳生活方式。培育生態(tài)環(huán)境文化，定期舉辦“綠色生活”“綠色消費(fèi)”文化宣傳活動(dòng)，提升公眾生態(tài)文明意識(shí)和 素養(yǎng)。