基于區(qū)域一體化背景下的長(zhǎng)三角環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策優(yōu)化研究

戴 潔，黃 蕾＊，胡 靜,3，錢美尹，李月寒

（1.上海市環(huán)境科學(xué)研究院，上海 200233；2.上海市生態(tài)環(huán)境局，上海 200020； 3.國(guó)家環(huán)境保護(hù)城市大氣復(fù)合污染成因與防治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，上海 200233；4.華東師范大學(xué)，上海 200241）

引言

長(zhǎng)三角區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制歷時(shí)五年多，從大氣環(huán)境治理延伸到水環(huán)境治理，在黨中央、國(guó)務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，各部委和“三省一市”（上海、江蘇、浙江、安徽）共同努力，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣和水污染防治協(xié)作工作取得階段性成效，區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善明顯。2018 年11 月，習(xí)近平總書(shū)記在首屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)上正式宣布長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略[1]，長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展迎來(lái)了前所未有的機(jī)遇。但從目前區(qū)域協(xié)作治理手段來(lái)看，依然以“行政管理”為主，如船舶排放控制區(qū)建設(shè)、機(jī)動(dòng)車異地協(xié)同監(jiān)管、太浦河水資源保護(hù)省際協(xié)作等，地區(qū)間利益平衡機(jī)制較為單一，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制來(lái)推動(dòng)區(qū)域環(huán)境一體化治理的手段尚為欠缺。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策可直接調(diào)控經(jīng)濟(jì)體的環(huán)境行為，降低或者消除其環(huán)境外部性，給予經(jīng)濟(jì)體環(huán)境友好的激勵(lì)，促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)和融合[2]。長(zhǎng)三角區(qū)域正大力推進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，亟需從政策制定層面開(kāi)始，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一制定、統(tǒng)一實(shí)施、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評(píng)估，建立利益協(xié)調(diào)、合作共贏的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系，攜手解決區(qū)域內(nèi)共同的環(huán)境污染問(wèn)題，為區(qū)域綠色發(fā)展提供長(zhǎng)效機(jī)制和重要保障。

“十一五”以來(lái)，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在環(huán)保工作中日益受到重視，在籌集環(huán)保資金、調(diào)控環(huán)境行為、激勵(lì)企業(yè)減排、提升管理效率等方面日益發(fā)揮重要作用，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的地位在環(huán)境政策體系中不斷提升[3]。自2011 年開(kāi)始，我國(guó)每年開(kāi)展全國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估[4]，也有學(xué)者專門針對(duì)各省市的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策[5-9]或某項(xiàng)政策如綠色信貸政策[10]等進(jìn)行相應(yīng)評(píng)估，但總體來(lái)看，目前尚未建立起一套規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)估體系，且從區(qū)域?qū)用骈_(kāi)展的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究還不多見(jiàn)。

1 長(zhǎng)三角區(qū)域各省市環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策取得的進(jìn)展

根據(jù)對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域“三省一市”2011—2017 年發(fā)布的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策調(diào)研情況，同時(shí)參考董戰(zhàn)峰等[2,11]對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的分類方法，本研究將環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策分為財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、價(jià)格收費(fèi)（稅）、生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)交易、綠色金融、損害賠償、綜合領(lǐng)域等7 種類型。其中，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)指公共財(cái)政用于環(huán)境治理的相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼政策等；價(jià)格收費(fèi)（稅）指體現(xiàn)市場(chǎng)定價(jià)和資源有償使用的相關(guān)政策，包括排污收費(fèi)（稅）等；生態(tài)補(bǔ)償指生態(tài)受益地區(qū)向生態(tài)價(jià)值提供地區(qū)給予補(bǔ)償，分為橫向補(bǔ)償和縱向補(bǔ)償；排污權(quán)交易指在總量控制前提下，區(qū)域內(nèi)部污染源相互交易各自的排污權(quán)指標(biāo)；綠色金融包括環(huán)境信用、綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色證券、綠色基金等；損害賠償指通過(guò)建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，形成環(huán)境有價(jià)、損害擔(dān)責(zé)的相應(yīng)體系；綜合領(lǐng)域指如節(jié)能減排資金相關(guān)政策等。

從政策數(shù)量看，各省市總體呈現(xiàn)良性發(fā)展態(tài)勢(shì)。“十三五”時(shí)期環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策發(fā)布數(shù)量較“十二五”時(shí)期有明顯提升，發(fā)展?jié)摿^大，發(fā)展后勁較足。2011—2017 年，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，長(zhǎng)三角區(qū)域共發(fā)布環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策176 項(xiàng)（其中，上海占比21.59%，浙江占比34.09%，江蘇占比28.98%，安徽占比15.34%）（圖1）。“十二五”期間年均發(fā)布量為23.2 項(xiàng)，“十三五”期間（本研究針對(duì)“十三五”2016 年、2017 年開(kāi)展研究）年均發(fā)布量為30.0項(xiàng)，“十三五”相比“十二五”有較大提升，其中，江蘇由6.4 項(xiàng)增加到9.5 項(xiàng)，成為年均發(fā)布量最高的省份；安徽雖然基礎(chǔ)稍差，但提升較快，由3.0 項(xiàng)上升到6.0 項(xiàng)，超過(guò)上海；浙江則在維持“十二五”高發(fā)布量的同時(shí)略有上升，從8.4 項(xiàng)上升到9.0 項(xiàng)；上海略有提升，從5.4 項(xiàng)上升到5.5項(xiàng)（圖2）。未來(lái)長(zhǎng)三角區(qū)域?qū)Νh(huán)境與經(jīng)濟(jì)良性互動(dòng)、共同提升的需求還將繼續(xù)加大，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在長(zhǎng)三角區(qū)域還將發(fā)揮更大的作用。

圖1 長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策地區(qū)分布

圖2 長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策年均發(fā)布量對(duì)比

從政策類型看，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、綠色金融、價(jià)格收費(fèi)（稅）、排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償、綜合政策以及損害賠償分別占政策總數(shù)的39.8%、17.1%、12.5%、10.8%、10.2%、6.8%以及2.8%，除財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)外，價(jià)格收費(fèi)（稅）、排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償占比基本在10%～20%，分布較為均勻且多有創(chuàng)新，綜合政策、損害賠償占比較低（圖3、圖4）。浙江率先于2015 年建立覆蓋省、市、縣三級(jí)的污染物排放總量掛鉤財(cái)政收費(fèi)制度，并將收費(fèi)要求與各地污染物減排情況相結(jié)合，對(duì)促進(jìn)各地環(huán)境質(zhì)量改善起到了較好的推動(dòng)作用。江蘇于2016 年啟動(dòng)類似政策。與此同時(shí)，皖浙新安江流域生態(tài)補(bǔ)償、江蘇水環(huán)境質(zhì)量橫向生態(tài)補(bǔ)償工作、浙江針對(duì)大氣和水污染物的排污權(quán)交易試點(diǎn)、江蘇多方聯(lián)動(dòng)的環(huán)境信用體系建設(shè)均在全國(guó)范圍內(nèi)走在領(lǐng)先，取得的先行先試經(jīng)驗(yàn)值得在長(zhǎng)三角區(qū)域乃至全國(guó)推廣。

圖3 長(zhǎng)三角區(qū)域不同類型政策發(fā)布年份對(duì)比

圖4 長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策類型分布

從政策手段看，大氣領(lǐng)域突出財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)手段，水環(huán)境領(lǐng)域著重探索跨界橫向生態(tài)補(bǔ)償。當(dāng)前，長(zhǎng)三角區(qū)域的環(huán)境治理重點(diǎn)主要落在大氣、水環(huán)境治理方面。財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)是大氣領(lǐng)域的主要環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，71.4%的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策針對(duì)大氣?！笆濉币詠?lái)對(duì)大氣污染物的治理由SO2、NOx等傳統(tǒng)污染物轉(zhuǎn)變?yōu)閂OCs 等新型污染物，故各地政策也逐漸向電廠脫硫脫硝、清潔能源替代等向VOCs 治理補(bǔ)貼等轉(zhuǎn)變，如上海專門出臺(tái)VOCs 減排扶持辦法，明確VOCs 減排企業(yè)污染治理項(xiàng)目的補(bǔ)貼對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)及條件以及相關(guān)的補(bǔ)貼申領(lǐng)程序。而在水環(huán)境領(lǐng)域，生態(tài)補(bǔ)償這一環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段得以廣泛應(yīng)用，除上海主要開(kāi)展飲用水源地等縱向補(bǔ)償外，江、浙、皖均已開(kāi)展或正在開(kāi)展水環(huán)境質(zhì)量橫向生態(tài)補(bǔ)償，并在新安江流域、太湖流域、大別山區(qū)等取得成功經(jīng)驗(yàn)后，逐漸在省內(nèi)推廣應(yīng)用。

從政策保障看，環(huán)保、財(cái)政、發(fā)改、經(jīng)信等部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制已逐步形成。從我國(guó)部門職能分工來(lái)看，除了環(huán)保部門，經(jīng)濟(jì)部門在環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策制定和實(shí)施中發(fā)揮了主要作用。長(zhǎng)三角區(qū)域“三省一市”的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策文件由單一部門出臺(tái)相對(duì)較少，很多文件均是由某一政策制定主導(dǎo)部門聯(lián)合相關(guān)部門來(lái)共同制定和實(shí)施的，體現(xiàn)了環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在性質(zhì)上屬于環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合協(xié)調(diào)政策類型這一特征，對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的制定起到了保障作用。以江蘇為例，根據(jù)《“兩減六治三提升”專項(xiàng)行動(dòng)方案》中的《江蘇省提升環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控水平專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》，省財(cái)政廳牽頭負(fù)責(zé)“提升環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控水平”。

總體來(lái)看，長(zhǎng)三角區(qū)域是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展高水平地區(qū)，對(duì)改善環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需求相比中西部區(qū)域更大，對(duì)創(chuàng)新應(yīng)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段的需求也更大[12]。因此，長(zhǎng)三角區(qū)域各省市結(jié)合區(qū)域發(fā)展實(shí)際，均已基本構(gòu)建一套具有地方特色的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系，且在改善環(huán)境質(zhì)量方面取得明顯成效。

2 長(zhǎng)三角區(qū)域各省市環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策目前存在的問(wèn)題

一是各省市進(jìn)展不一，區(qū)域內(nèi)部尚未形成齊頭并進(jìn)的局面。上海的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策類型較為單一，71.1%的政策集中在財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)領(lǐng)域，10.5%的政策為價(jià)格收費(fèi)（稅），其余領(lǐng)域進(jìn)展緩慢，且進(jìn)入“十三五”以來(lái)年均發(fā)布量?jī)H略有上升。江、浙的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展較為均衡，且在生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)交易等領(lǐng)域走在全國(guó)前列，兩省在“十二五”發(fā)展勢(shì)頭良好的基礎(chǔ)上，“十三五”依然保持領(lǐng)先。安徽雖然總體基礎(chǔ)較為薄弱，但“十三五”期間政策發(fā)布率有明顯提升，基本框架已經(jīng)建立，且根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)大力推動(dòng)具有地方特色的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策[9]（圖5）。

圖5 長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策發(fā)布情況

二是政策關(guān)注對(duì)象以大氣、水為主，對(duì)土壤等其他環(huán)境要素的關(guān)注較少。由于大氣、水十條發(fā)布相對(duì)較早，發(fā)布時(shí)間分別為2013 年、2015 年，而2016 年土十條才得以發(fā)布，當(dāng)前長(zhǎng)三角各省市環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策關(guān)注對(duì)象主要為大氣、水，而涉及土壤、廢棄物等的相關(guān)政策較少，存在較大提升空間。

三是推進(jìn)手段以末端治理為主，源頭措施相對(duì)較少。當(dāng)前環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策制定以末端治理為主，如對(duì)脫硫脫硝設(shè)施補(bǔ)貼、VOCs 治理設(shè)施補(bǔ)貼、機(jī)動(dòng)車船安裝污染治理設(shè)施補(bǔ)貼、末端排放收費(fèi)（稅）等為主，而在源頭管控等方面的政策較少。

四是政策之間尚未形成合力，財(cái)政杠桿效果有待提升。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策本身是一項(xiàng)綜合性政策，需要運(yùn)用稅收、財(cái)政、價(jià)格等經(jīng)濟(jì)手段來(lái)調(diào)節(jié)或影響市場(chǎng)主體的行為。以電力行業(yè)為例，同時(shí)面臨排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、發(fā)電權(quán)交易等各種綠色交易機(jī)制，這些機(jī)制之間存在一定的聯(lián)系，但在設(shè)計(jì)的過(guò)程中，又由各個(gè)主管部門分別牽頭，缺少協(xié)商配合，信息共享不足，導(dǎo)致發(fā)電廠等面對(duì)這些綠色交易機(jī)制難以協(xié)調(diào)推進(jìn)等。政策制定者應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)開(kāi)始，開(kāi)展部門協(xié)商，形成政策合力，將通過(guò)較低的社會(huì)成本、財(cái)政杠桿起到較好的污染減排效果。

3 長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策一體化面臨的挑戰(zhàn)和問(wèn)題

當(dāng)前，長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策一體化格局尚未成熟，依然面臨不少挑戰(zhàn)。一方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展正在逐步推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型，但依賴大項(xiàng)目、重化工等傳統(tǒng)發(fā)展路徑推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)象依然存在，區(qū)域?qū)用嫔形磳?shí)現(xiàn)能源、產(chǎn)業(yè)、交通、城鎮(zhèn)化等發(fā)展重大戰(zhàn)略層面的緊密融合對(duì)接。上游地方政府布局產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)較少考慮對(duì)下游地區(qū)的影響，大量化工、石化、造紙、印染、制藥、皮革、電鍍等高污染行業(yè)布局在行政區(qū)邊界，存在上游排污、下游取水的情況[13]。交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)方面，存在鐵路對(duì)外通道布局不完善，鐵路貨運(yùn)場(chǎng)站布局和產(chǎn)業(yè)布局不匹配，鐵路和港口、公路等運(yùn)輸方式銜接不緊、信息交互不暢等問(wèn)題，缺少區(qū)域?qū)用娲笪锪黧w系統(tǒng)籌布局的頂層設(shè)計(jì)等問(wèn)題。另一方面，不同地區(qū)間發(fā)展與利益問(wèn)題還需統(tǒng)籌考慮，區(qū)域各地區(qū)間的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題日益突出，缺少靈活政策補(bǔ)償手段，尤其在涉及區(qū)域重大環(huán)保民生工程方面，需要區(qū)域?qū)用婀餐鲋\劃策，建立合作共贏的環(huán)境政策體系，在更大平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、利益平衡。長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策一體化存在的主要的問(wèn)題如下：

一是各省市重要環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策頂層設(shè)計(jì)缺乏融合對(duì)接，環(huán)境資源要素未能有效配置。近年來(lái)，長(zhǎng)三角區(qū)域各省市在環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策方面均有不少創(chuàng)新示范，如浙江是全國(guó)第一批排污權(quán)交易試點(diǎn)省份，自2009 年開(kāi)始試點(diǎn)，基本建成了覆蓋省、市、縣三級(jí)的排污權(quán)有償使用和交易體系試點(diǎn)多年的排污權(quán)交易市場(chǎng)，排污權(quán)有償使用和交易累計(jì)總金額占全國(guó)三分之二以上。2013 年11 月，上海率先啟動(dòng)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作，截至2016 年6 月底，上海碳市場(chǎng)累計(jì)成交量達(dá)5110.8 萬(wàn)t，累計(jì)成交金額6.21 億元，在全國(guó)各試點(diǎn)省市中位居首位，成為國(guó)內(nèi)唯一一個(gè)連續(xù)三年100%完成履約的試點(diǎn)地區(qū)。江蘇省環(huán)保信用體系建設(shè)走在全國(guó)前列，江蘇省將企業(yè)的環(huán)保守信情況分為綠、藍(lán)、黃、紅、黑五個(gè)級(jí)別，2013 年以來(lái)，“江蘇省環(huán)保信用管理系統(tǒng)”每年完成污染企業(yè)環(huán)保信用自動(dòng)評(píng)價(jià)22 500 多家，并與金融等其他部門形成信息共享與聯(lián)動(dòng)懲戒。但總體來(lái)看，長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策基本都由各省市依據(jù)自身情況自主制定，且在各省市范圍內(nèi)執(zhí)行，未能實(shí)現(xiàn)跨省設(shè)計(jì)，從而影響環(huán)境要素市場(chǎng)的功能發(fā)揮。

二是區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)政策制定較少，試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)未能在區(qū)域?qū)用婕皶r(shí)推廣。長(zhǎng)三角區(qū)域?qū)用嬉验_(kāi)展跨區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策制定工作，如皖浙交界的新安江流域是全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的試點(diǎn)。自2012 年試點(diǎn)以來(lái)，已取得明顯成效，累計(jì)投入120.6 億元，完成生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目134 個(gè)，新安江流域歷年均達(dá)到補(bǔ)償條件，總體水質(zhì)保持為優(yōu)，在新一輪生態(tài)補(bǔ)償工作中，在原先資金補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)方面加強(qiáng)雙方合作，逐步推進(jìn)“輸血式”補(bǔ)償為“造血式”補(bǔ)償。其橫向補(bǔ)償成功經(jīng)驗(yàn)已在區(qū)域內(nèi)如浙江、安徽、江蘇省內(nèi)復(fù)制推廣，但尚未能在長(zhǎng)三角區(qū)域其他跨區(qū)域斷面加以推廣應(yīng)用。

三是區(qū)域?qū)用嫒鄙俳y(tǒng)一基金設(shè)置，不利于環(huán)境治理協(xié)作工作公平效率開(kāi)展。長(zhǎng)三角區(qū)域中，安徽的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與江、浙、滬存在較大差距，2017 年，其人均GDP 僅為上海的1/3，僅為江浙的不到1/2，而與此同時(shí)，安徽省面臨長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)最為嚴(yán)峻的環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀。2017 年安徽PM2.5年均濃度為56μg/m3，而江蘇為49μg/m3、浙江為39μg/m3、上海為39μg/m3。水環(huán)境質(zhì)量亦是如此，2017 年，安徽有三個(gè)考核斷面劣于V 類水，江蘇有一個(gè)考核斷面劣于V 類水，浙江和上海均無(wú)。長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的改善需要巨大的財(cái)政投入，對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱、環(huán)境質(zhì)量相對(duì)較差的安徽來(lái)說(shuō)，挑戰(zhàn)更為明顯。從區(qū)域?qū)用鎭?lái)說(shuō)，缺少統(tǒng)一的基金設(shè)置，不利于環(huán)境治理協(xié)作工作公平效率開(kāi)展。

4 優(yōu)化長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的相關(guān)建議

4.1 深化協(xié)作機(jī)制，探索政策共商

（1）建立長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策統(tǒng)一協(xié)商、統(tǒng)一發(fā)布制度。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是一項(xiàng)綜合政策，其制定、實(shí)施和監(jiān)督通常涉及政府多個(gè)部門，如環(huán)保、經(jīng)信、發(fā)改、財(cái)政、稅收等，部分政策還可能涉及金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)部門等。與此同時(shí)，由于區(qū)域政策涉及各個(gè)省份之間的利益協(xié)調(diào)，相比其他政策的出臺(tái)，其利益相關(guān)方更多、更復(fù)雜，不僅有部門間，還有省際間，應(yīng)充分依托長(zhǎng)三角大氣和水污染防治協(xié)作機(jī)制平臺(tái)，結(jié)合區(qū)域環(huán)境污染重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，開(kāi)展共同協(xié)商，探索形成合作共贏的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。在此基礎(chǔ)上，梳理長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的管理規(guī)范、發(fā)布機(jī)構(gòu)和發(fā)布程序，研究建立長(zhǎng)三角環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策統(tǒng)一發(fā)布工作機(jī)制。

（2）厘清中央與地方之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)。根據(jù)環(huán)境保護(hù)的外溢性特點(diǎn)，將全國(guó)性、跨區(qū)域的環(huán)境保護(hù)作為中央事權(quán)，對(duì)于區(qū)域性的環(huán)境保護(hù)，中央應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)一定的支出責(zé)任[14]。如在跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償、區(qū)域環(huán)保基金設(shè)立等工作中，中央層面作為事權(quán)的承擔(dān)者，在財(cái)權(quán)方面也應(yīng)有所承擔(dān)，同時(shí)協(xié)助區(qū)域?qū)用娣e極推進(jìn)。

（3）推進(jìn)城市間的跨地區(qū)合作發(fā)展機(jī)制。在現(xiàn)有省級(jí)層面的合作機(jī)制基礎(chǔ)上，考慮到長(zhǎng)三角區(qū)域城市間的發(fā)展不均衡，可逐步形成城市聯(lián)盟，開(kāi)展城市對(duì)話、協(xié)商機(jī)制。在區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的運(yùn)用過(guò)程中，試點(diǎn)因城施策，部分政策可先在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較好的地區(qū)進(jìn)行跨區(qū)域推廣，如上海、蘇錫常寧、杭嘉湖甬紹、合肥都市圈等，再逐步向全區(qū)域推廣等。

4.2 開(kāi)展區(qū)域試點(diǎn)，形成政策共贏

（1）設(shè)置區(qū)域引導(dǎo)性環(huán)境保護(hù)基金。區(qū)域應(yīng)有統(tǒng)一的資金主體，按照“共同而有區(qū)別”的原則，由中央財(cái)政資金引導(dǎo)，“三省一市”共同出資，或由“三省一市”和社會(huì)資本共同發(fā)起區(qū)域綠色發(fā)展基金?；鸩捎檬袌?chǎng)模式運(yùn)作，可參考借鑒江蘇省生態(tài)環(huán)保發(fā)展基金等運(yùn)作方式。基金一方面可用于區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)工作的開(kāi)展，如大氣污染防治、水污染防治、土壤修復(fù)等；另一方面可用于對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境信用優(yōu)秀企業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)等，還可探索建立地區(qū)環(huán)境質(zhì)量考核與環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金掛鉤機(jī)制。

（2）探索區(qū)域水環(huán)境多元化生態(tài)補(bǔ)償工作。一是以飲用水水源保障為重點(diǎn)，復(fù)制推廣新安江跨省流域生態(tài)補(bǔ)償先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，如在上游來(lái)水水體流量大且具備重要飲用水功能及生態(tài)服務(wù)價(jià)值的太浦河（跨界上?！K—浙江）開(kāi)展跨省界生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，推動(dòng)長(zhǎng)三角開(kāi)發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)健全橫向生態(tài)補(bǔ)償和污染賠償機(jī)制。二是逐步在跨省市臨界水域全面推廣橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在斷面水質(zhì)目標(biāo)雙向考核制度的基礎(chǔ)上，探索建立污染賠償、受益補(bǔ)償相關(guān)機(jī)制。三是在上述工作的基礎(chǔ)上，推動(dòng)相鄰省市簽訂跨界水體水污染聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議，同時(shí)推動(dòng)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償以項(xiàng)目補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)刃问秸归_(kāi)，探索“輸血”和“造血”相結(jié)合的多元綜合補(bǔ)償機(jī)制。待水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)展順利后，可考慮建立大氣環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（3）建立區(qū)域大氣污染物排污交易制度。一是在現(xiàn)有地方性排污權(quán)（及碳排放）交易實(shí)踐基礎(chǔ)上，依托排污許可證核發(fā)工作，明確統(tǒng)一核發(fā)規(guī)則，整合構(gòu)建區(qū)域主要大氣污染物排污交易市場(chǎng)。二是抓住主要大氣污染物，重點(diǎn)聚焦跨區(qū)域交易機(jī)制的建立。建議以重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)二氧化硫和氮氧化物等主要大氣污染物排放控制為突破口，探索建立區(qū)域排污交易實(shí)施機(jī)制。三是完善制度建設(shè)，形成可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，待相關(guān)監(jiān)測(cè)、核算基礎(chǔ)成熟后，再逐步將排污交易由二氧化硫和氮氧化物推廣至VOCs、顆粒物，并由氣及水[15]。

（4）推進(jìn)區(qū)域環(huán)境信用評(píng)價(jià)全過(guò)程管理。在現(xiàn)有針對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域工業(yè)企業(yè)環(huán)境信用聯(lián)合懲戒的基礎(chǔ)上，逐步將范圍擴(kuò)大到機(jī)動(dòng)車、環(huán)保第三方治理機(jī)構(gòu)、環(huán)保從業(yè)人員等方面。具體實(shí)施過(guò)程可由末端管理（環(huán)境信用聯(lián)合懲戒）到過(guò)程控制（污染排放信息共享）再到源頭統(tǒng)籌（產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入統(tǒng)一要求），循序漸進(jìn)，實(shí)施“三步走”。先從評(píng)價(jià)結(jié)果著手，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)行信息公開(kāi)共享，并實(shí)施聯(lián)合懲戒；逐步統(tǒng)一評(píng)價(jià)過(guò)程相關(guān)要求，包括評(píng)價(jià)體系、信用修復(fù)要求等；待時(shí)機(jī)成熟后，全面實(shí)現(xiàn)企業(yè)的污染源管理數(shù)據(jù)對(duì)接，為環(huán)境信用評(píng)價(jià)、環(huán)境績(jī)效管理、區(qū)域環(huán)境準(zhǔn)入等提供數(shù)據(jù)支撐，并與綠色金融實(shí)施對(duì)接。

4.3 建立保障體系，加快政策共享

（1）建立有利于環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的法制環(huán)境。針對(duì)目前區(qū)域內(nèi)開(kāi)展較好的生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)交易、綠色信貸等工作，開(kāi)展統(tǒng)一篩選，對(duì)于實(shí)施效果較好并擬在區(qū)域內(nèi)推廣的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，積極爭(zhēng)取將其納入立法程序，為后續(xù)在區(qū)域?qū)用娴耐茝V奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

（2）探索區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策（數(shù)據(jù)）共享機(jī)制。在現(xiàn)有區(qū)域大氣、水相關(guān)污染數(shù)據(jù)共享機(jī)制的基礎(chǔ)上，探索建立長(zhǎng)三角環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策數(shù)據(jù)庫(kù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，并定期更新區(qū)域政策，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部共享。同時(shí)對(duì)于區(qū)域內(nèi)實(shí)施效果較好的政策，通過(guò)跟蹤評(píng)估，相關(guān)研究成果向區(qū)域內(nèi)各省市政府抄送，并組織開(kāi)展交流會(huì)或研討會(huì)，分享政策制定和有效執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)在區(qū)域內(nèi)復(fù)制推廣。

（3）組建長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)專家咨詢委員會(huì)。在生態(tài)環(huán)境部的支持下，依托“三省一市”的高校、研究所以及金融機(jī)構(gòu)等技術(shù)力量，在新成立的“長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)作專家委員會(huì)”下分設(shè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)專家咨詢委員會(huì)，參與區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的研究、制定、出臺(tái)、評(píng)估等全生命周期，持續(xù)推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策水平的提升。