國家戰(zhàn)略區(qū)域主要環(huán)境問題識別與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治策略

杜雯翠＊，江 河

（1.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京 100070；2.北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100875）

引言

在全球化的激烈競爭環(huán)境中，來自國家自上而下的尺度重構(gòu)已經(jīng)成為重要的區(qū)域治理方式。黨的十八大以來，京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶、“一帶一路”倡議的相繼提出，引領(lǐng)著人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)模式的新探索，支撐著全國東、中、西部的貫穿發(fā)展，更架起了國際國內(nèi)合作和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的橋梁。但同時，在經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)社會的高速增長后，人口、資源、環(huán)境問題集中爆發(fā)，能否從高速增長平穩(wěn)過渡到高質(zhì)量發(fā)展，這對生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提出了更高的挑戰(zhàn)。

我國的國土面積大、人口眾多、資源豐富、區(qū)域差異明顯，區(qū)域問題是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須面對的重大問題。不同于以往西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶、“一帶一路”倡議、粵港澳大灣區(qū)、雄安新區(qū)都將“綠色”“環(huán)?！弊鳛閮?yōu)先和重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。2015 年3 月28 日，國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21 世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》，提出“在投資貿(mào)易中突出生態(tài)文明理念，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境、生物多樣性和應(yīng)對氣候變化合作”。2015 年4 月30 日，中共中央政治局會議審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，確定交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移三個重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)⒙氏葘?shí)現(xiàn)突破。2016 年3 月25 日，《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》由中共中央政治局會議審議通過，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺上優(yōu)先地位，涉及長江的一切經(jīng)濟(jì)活動都要以不破壞生態(tài)環(huán)境為前提，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”。綠色發(fā)展，是踐行生態(tài)文明建設(shè)、提升國家綠色化水平、推動實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和共同繁榮的根本要求，更是新時代背景下高質(zhì)量發(fā)展方式的核心要義。

比較上述區(qū)域的綠色發(fā)展理念，可以發(fā)現(xiàn)，盡管綠色是統(tǒng)一的基調(diào)，但由于生態(tài)環(huán)境特征和功能定位的差異，在每個區(qū)域中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的理念、政策和制度卻并不相同，這就需要生態(tài)環(huán)境的分區(qū)管治?？v觀國家戰(zhàn)略區(qū)域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治的已有研究，主要討論了為什么要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治[1]，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治的理論依據(jù)[2]，如何推進(jìn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治[3-6]，以及某個地區(qū)的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治策略[7,8]。這些研究從多個角度和層次分析了生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐路徑，極大地豐富了生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治的研究內(nèi)容，也為具體實(shí)踐提供了經(jīng)驗(yàn)和方法。但在這些研究中，只有個別研究討論了某個國家戰(zhàn)略區(qū)域的分區(qū)管治，如京津冀地區(qū)的分區(qū)管控[9]。這說明現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治的研究對國家戰(zhàn)略區(qū)域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治的支撐是不足的，至少是缺乏一些有針對性和可操作的研究。另外，這些研究大多集中在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，從生態(tài)環(huán)境治理的技術(shù)出發(fā)來探討區(qū)域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治，盡管這些研究是豐富且具體的，但缺乏對經(jīng)濟(jì)社會的整體把握。生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題并不是孤立存在的，而是因經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而產(chǎn)生的，又要依靠經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展而解決?；诖?，本研究從城市視角出發(fā)，通過對我國城市人口、經(jīng)濟(jì)、污染分布的不平衡和分異性分析，利用已有經(jīng)驗(yàn)研究結(jié)論，找到識別國家戰(zhàn)略區(qū)域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治核心問題的依據(jù)和判斷標(biāo)準(zhǔn)，并針對京津冀、長江經(jīng)濟(jì)帶、“一帶一路”倡議沿線省市、粵港澳大灣區(qū)、雄安新區(qū)提出生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治的策略。

1 生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治的原因

盡管我國已經(jīng)針對主要國家戰(zhàn)略區(qū)域出臺了相應(yīng)的規(guī)劃綱要，并將綠色發(fā)展置于重要位置，但仍需注意，環(huán)境問題并不是孤立的，環(huán)境問題緣起于產(chǎn)業(yè)和人口的發(fā)展，也將對未來產(chǎn)業(yè)和人口發(fā)展產(chǎn)生重要影響。因此，對國家戰(zhàn)略區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題的探索離不開人口與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特定條件，這就要求我們對全國重點(diǎn)區(qū)域的人口、經(jīng)濟(jì)和污染物空間分布作出系統(tǒng)而全面的分析。從我國城市人口、經(jīng)濟(jì)和污染物排放的空間分布來看，存在兩種不平衡與分異性，即水污染與大氣污染分布的不平衡與分異性、人口與經(jīng)濟(jì)分布的不平衡與分異性。

1.1 水污染與大氣污染分布的不平衡與分異性

以工業(yè)廢水和工業(yè)二氧化硫（SO2）排放為例，我國城市層面工業(yè)水污染和大氣污染的空間分布存在較大的不平衡和分異性。2016 年，大部分工業(yè)廢水排放量較高的城市位于東部沿海地區(qū)和長江經(jīng)濟(jì)帶，工業(yè)廢水排放量最高的前10 個城市分別是蘇州、上海、杭州、大連、重慶、紹興、濰坊、南京、無錫和濱州①本文關(guān)于地級及以上城市的相關(guān)數(shù)據(jù)均來自于歷年的《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。，這些大多是經(jīng)濟(jì)增長率較高的城市。值得注意的是，除東部沿海城市工業(yè)廢水排放量較高外，西南部分城市工業(yè)廢水排放量也不低，例如，云南省的昆明、玉溪和普洱，這些城市位于我國主要水系的上游地區(qū)，其較高的工業(yè)廢水排放量需要得到特別關(guān)注。

與工業(yè)廢水排放分布不同，2016 年我國城市工業(yè)SO2排放的空間分布非常集中，排放量較高的城市大多位于北方，包括京津冀地區(qū)、中原地區(qū)和內(nèi)蒙古部分地區(qū)。此外，云南和成渝平原的工業(yè)SO2排放量也較高。其中，排放量最高的前10 個城市分別是重慶、濱州、曲靖、淄博、唐山、渭南、蘇州、石家莊、徐州和昆明。可見，工業(yè)SO2排放量較高的城市并非都是人口眾多或經(jīng)濟(jì)總量較高的大城市，城市規(guī)模與環(huán)境污染之間的關(guān)系也可能并不是簡單的線性。

從城市污染物的空間分布來看，水污染與大氣污染的空間并不完全重疊，還存在較大的分異性。水污染的空間分布相對分散，大氣污染的空間部分相對集中，兩種污染物的集中區(qū)域僅有部分重疊（如京津冀地區(qū)、云南東部地區(qū)、重慶和四川盆地），大多不盡相同。之所以出現(xiàn)空間分異性，與各個區(qū)域地理、產(chǎn)業(yè)、人口發(fā)展的歷史背景有關(guān)。因此，針對不同污染物和不同區(qū)域，應(yīng)當(dāng)采取生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治。

1.2 人口與經(jīng)濟(jì)分布的不平衡與分異性

我國城市人口主要集中在中部和東部地區(qū)，特別集中在省會城市和副省級城市。從區(qū)域來看，人口最多的城市主要分布在京津冀、長三角、成渝平原、中原地區(qū)和珠江三角洲。2016 年，全國291 個地級及以上城市中，總?cè)丝诔^1000 萬的城市有14 個，分別是重慶、上海、成都、北京、周口、保定、南陽、臨沂、阜陽、邯鄲、天津、徐州、石家莊和菏澤。除北京、上海、天津外，其他城市大部分都位于河南、山東、河北、安徽等人口密集的省份。與人口的集中分布相比，我國城市的經(jīng)濟(jì)空間分布并不集中，主要分布在京津冀、長三角、東部沿海以及內(nèi)蒙古的個別城市。

一般來說，經(jīng)濟(jì)總量分布與人口分布基本一致。經(jīng)濟(jì)水平較高的城市人口較多，人口較多城市的經(jīng)濟(jì)水平也不會太差。這是因?yàn)?，勞動力是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的重要因素，反過來，經(jīng)濟(jì)增長也是吸引勞動力流入的主要原因。不過也有例外，仍然有一些城市呈現(xiàn)出人口與經(jīng)濟(jì)分布的不平衡和分異性。一些城市人口較多，但經(jīng)濟(jì)總量并不高，如安徽的阜陽、六安，江蘇的蘇州，河南的駐馬店、周口、信陽，江西的贛州、廣安、上饒等。一些城市經(jīng)濟(jì)總量很高，但人口較少，如廣東的東莞、珠海、深圳，浙江的嘉興、湖州、舟山，內(nèi)蒙古的鄂爾多斯、呼和浩特等。

人口與經(jīng)濟(jì)分布的不平衡與分異性說明了兩個問題：一是一些區(qū)域的發(fā)展缺乏效率，而一些區(qū)域的發(fā)展利用不足。對于前者，最大的環(huán)境問題是生活污染壓力逐漸增加，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展又無法為環(huán)境治理提供足夠資金，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上，生產(chǎn)與生活陷入惡性循環(huán)。對于后者，最大的環(huán)境問題則是環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施利用效率不高，造成污染治理的單位成本上升?？梢姡瑑煞N區(qū)域的人口與經(jīng)濟(jì)分布的不平衡，從本質(zhì)上看是資源錯配。環(huán)境污染的特殊性使得對污染的處理只能在當(dāng)?shù)亟鉀Q，無法通過運(yùn)輸實(shí)現(xiàn)，這就加大了生態(tài)資源和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化配置的難度。解決這一問題的關(guān)鍵應(yīng)該在于人口，只有放開戶籍制度的限制，讓人口無障礙地自由流動起來，給人們自主選擇的機(jī)會，降低遷出遷入成本，增加“經(jīng)濟(jì)好、人口少”城市的吸引力，才能打破這一僵局。二是如果說人口代表生活污染，經(jīng)濟(jì)代表生產(chǎn)污染，那么人口與經(jīng)濟(jì)分布的不平衡和分異性恰恰說明生活污染與生產(chǎn)污染分布的不平衡與分異性。隨著工業(yè)化和城市化發(fā)展的不斷推進(jìn)和升級，污染結(jié)構(gòu)逐漸發(fā)生變化，由以生產(chǎn)污染為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨钗廴緸橹?，這個變化在水污染上體現(xiàn)得尤為突出。2003 年全國工業(yè)廢水和工業(yè)SO2排放量占全部排放量的比例分別為46%和83%，2015 年分別下降至27%和80%。不過，不同城市也會有不同表現(xiàn)。例如，2003 年北京市工業(yè)廢水和工業(yè)SO2排放量分別占總排放量的14%和62%，2015 年分別下降至6%和31%。相反，2003 年重慶市工業(yè)廢水和工業(yè)SO2排放量分別占總排放量的61%和80%，2015 年分別為76%和86%，不降反升。這就說明，對于不同的城市，應(yīng)該結(jié)合生活污染與生產(chǎn)污染的結(jié)構(gòu)分布，針對生活和生產(chǎn)制定差異化的環(huán)境政策，推行生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治，因地制宜地化解經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的沖突和矛盾。

2 生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治的依據(jù)：城市規(guī)模與發(fā)展模式

國家戰(zhàn)略區(qū)域發(fā)展，其出發(fā)點(diǎn)是為了以點(diǎn)帶線、以線帶面，通過核心城市對周邊城市的輻射作用，帶動一個區(qū)域的發(fā)展，再通過戰(zhàn)略區(qū)域的轉(zhuǎn)型發(fā)展實(shí)現(xiàn)全國經(jīng)濟(jì)社會的綠色化發(fā)展和國際綠色合作?？梢?，國家戰(zhàn)略區(qū)域發(fā)展的內(nèi)涵是充分利用城市、城市群的規(guī)模效應(yīng)，同樣也是戰(zhàn)略區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)涵。

2.1 城市最優(yōu)規(guī)模與生態(tài)環(huán)境保護(hù)

戰(zhàn)略區(qū)域的內(nèi)涵之一是空間發(fā)展，而空間發(fā)展的本質(zhì)就是集聚。從環(huán)保角度看，現(xiàn)在針對北京、上海等地的一些限制特大城市發(fā)展的政策到底是否有效？或者說，要到什么程度才有效？大城市病真的是因?yàn)槌鞘羞^大而生的一場病嗎？只有回答了這些問題，才能制定方向正確的環(huán)境政策。

現(xiàn)有研究對城市規(guī)模與環(huán)境污染之間關(guān)系的結(jié)論并不統(tǒng)一，一些研究認(rèn)為，城市規(guī)模的擴(kuò)大將使大城市擁有更好的污染處理設(shè)備和更強(qiáng)的環(huán)境治理能力，從而有助于減輕環(huán)境污染[10-12]。例如，Satterthwaite 研究了亞洲、非洲和拉丁美洲發(fā)展中國家的城市環(huán)境問題，發(fā)現(xiàn)由于大城市的污染控制技術(shù)比較先進(jìn)，環(huán)境治理的壓力和能力也較高，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，環(huán)境污染將得到控制，相比之下，小城市的環(huán)境問題更加嚴(yán)重[10]。Kahn 認(rèn)為大城市是收入增長的主要場所，特別是在發(fā)展中國家，它們提供了更多資源和受教育程度更高的居民，這都有助于減少污染[11]。Kahn和Walsh 則從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的角度分析了城市規(guī)模與環(huán)境污染的關(guān)系，認(rèn)為大城市擁有更多的高科技公司，而不是對環(huán)境破壞較為嚴(yán)重的重工業(yè)，這將減少對環(huán)境的破壞[12]。事實(shí)上，城市規(guī)模與環(huán)境污染之間并不一定總是簡單對稱的。換句話說，大城市的環(huán)境績效可能更好，而小城市的環(huán)境質(zhì)量可能更差。利用我國地級及以上城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染的指標(biāo)計(jì)算，我們發(fā)現(xiàn)，隨著環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷完善和環(huán)境投資的加強(qiáng)，一些大城市已經(jīng)形成了城市環(huán)境治理體系，這些城市經(jīng)濟(jì)水平高，但污染并不多，如西安、福州、長春等，這些城市的經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)和推廣。然而，在一些小城市，雖然人口少，經(jīng)濟(jì)水平不高，環(huán)境污染問題卻很大，如遼陽、銅陵、九江等，這一點(diǎn)尤為值得注意。

根據(jù)Xia 等①研究結(jié)論引自課題組研究報(bào)告——XIA X H, DU W C, CHEN B. Too Big or Too Small? A Panel Data Analysis on the City Size and Environmental Pollution[R]. Working Paper, 2019.的研究結(jié)論，城市規(guī)模與污染并不完全是線性關(guān)系。以工業(yè)廢水為例，只有當(dāng)一個城市的人口規(guī)模超過216 萬人時，人口規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大才會增加工業(yè)廢水污染，而在此之前，工業(yè)廢水污染與人口的關(guān)系并不大。而當(dāng)一個城市的GDP 超過5440 億元或建成區(qū)面積超過500km2時，隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模和建成區(qū)面積的進(jìn)一步擴(kuò)大，工業(yè)廢水將逐漸減少，但當(dāng)?shù)陀谶@個門檻值時，規(guī)模擴(kuò)大并不利于環(huán)保?？梢?，人口、經(jīng)濟(jì)、建成區(qū)面積這三個維度的規(guī)模對工業(yè)廢水排放量的影響不盡相同，當(dāng)人口總數(shù)達(dá)到一定門檻后，人口增加不利于減少工業(yè)廢水排放量，唯有當(dāng)GDP 和建成區(qū)面積達(dá)到一定門檻后，才能發(fā)揮治污減排的規(guī)模效應(yīng)。因此，當(dāng)人口規(guī)模較大時，應(yīng)當(dāng)正確看待城市規(guī)模擴(kuò)大與環(huán)境問題之間的關(guān)系，當(dāng)前的一些環(huán)境問題可能并非由規(guī)模擴(kuò)大引起，只是原本在更大地理面積內(nèi)發(fā)生的環(huán)境問題，在相對較小的范圍內(nèi)集中出現(xiàn)，而讓我們對規(guī)模大有了誤解。此時，不但不應(yīng)控制規(guī)模，反而應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大人口規(guī)模，擴(kuò)大建成區(qū)面積，這樣才能用規(guī)模對污染的減少作用沖抵污染的空間疊加。當(dāng)人口規(guī)模不大時，則應(yīng)當(dāng)充分利用人口規(guī)模擴(kuò)大與污染的暫時不相關(guān)和有利的時間窗口，利用各種政策吸引人口遷入，用人口紅利帶動經(jīng)濟(jì)增長和建成區(qū)拓展，從而實(shí)現(xiàn)多重紅利。

2.2 城市發(fā)展模式與生態(tài)環(huán)境保護(hù)

根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，城市化一般要經(jīng)歷三個階段：小城鎮(zhèn)發(fā)展階段、城市群發(fā)展階段、大城市向小城鎮(zhèn)遷移的逆城市化階段，我國的城市化就已經(jīng)或正在經(jīng)歷前兩個階段。表1 比較了目前我國獲批的9 個城市群的總?cè)丝?、核心大城市人口占比和其余城市人口占比，可以看出，從核心城市人口占比看，各個城市群的發(fā)展模式存在很大差異。有三個城市群的總?cè)丝谶^億，分別是中原城市群、長江三角洲城市群、長江中游城市群，但這三個城市群核心城市人口的占比分別為5.06%、23.86%、16.42%，三個多人口城市群中，并沒有出現(xiàn)人口集中在核心城市的情況，而是較為分散。相反，其他一些城市群的核心城市集聚了大量人口，如成渝城市群，有一半以上的人口集中在重慶和成都。再如蘭西城市群和哈長城市群，也有40%以上的人口集中在核心城市。這種不同的發(fā)展模式對環(huán)境有何影響呢？根據(jù)Du 和Xia[13]的研究結(jié)論，無論生活在城市群或大城市中的人口比例有多大，城市人口比例的增加都不利于減排。不過，當(dāng)大城市人口比例高于48%，或者城市群人口比例高于20%時，城市化對環(huán)境的負(fù)面影響會更大?？梢?，在城市化發(fā)展的進(jìn)程中，將無可避免地遇到環(huán)境問題，當(dāng)過多人口集聚在若干個大城市，抑或是集中在一個城市群時，城市化對環(huán)境污染的惡化作用都可能會加劇。因此，要嚴(yán)格控制生活在大城市中的人口比例，同時也應(yīng)嚴(yán)格控制城市群規(guī)模。換句話說，既要找到適當(dāng)?shù)某鞘邪霃?，也要?guī)劃合理的城市群半徑，這就是生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治的第二個依據(jù)。

表1 不同城市群的發(fā)展模式 單位：萬人

3 國家戰(zhàn)略區(qū)域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治的核心問題識別

環(huán)境問題的區(qū)域特點(diǎn)是地理的，更是經(jīng)濟(jì)的，地理的不平衡和經(jīng)濟(jì)的分異性是造成環(huán)境問題的原因。因此，需要通過生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治，以及分階段、差異化的考核體系來化解地理、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的矛盾與沖突。根據(jù)上述對國家戰(zhàn)略區(qū)域經(jīng)濟(jì)、人口、污染空間分布的不平衡與分異性，以及城市最優(yōu)規(guī)模、城市發(fā)展模式對環(huán)境污染和治污減排的差異化影響，可以從如下幾個角度識別國家戰(zhàn)略區(qū)域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治的核心問題（表2）。需要說明的是，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治的實(shí)施是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的工作，并不是幾個判別依據(jù)就能涵蓋的，這里只是強(qiáng)調(diào)了空間分布和城市發(fā)展，從經(jīng)濟(jì)、人口、環(huán)境的三者互動角度做出初步 闡釋。

4 國家戰(zhàn)略區(qū)域主要環(huán)境問題識別與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治策略

國家戰(zhàn)略區(qū)域是經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策、人口政策、環(huán)境政策、區(qū)域政策等一系列政策共同作用的試驗(yàn)田。當(dāng)多種政策同時作用于一個區(qū)域時，這些政策的共同實(shí)施就可能會出現(xiàn)耦合效應(yīng)，在發(fā)揮各個政策效應(yīng)的同時，也會促進(jìn)其他政策的實(shí)施和效用發(fā)揮。不過，也可能出現(xiàn)沖抵效應(yīng)，由于政策目標(biāo)不一致，政策工具各異，在政策實(shí)施的過程中相互抵消，降低了政策效力。另外，還有可能因?yàn)榈胤秸牟町惢繕?biāo)，以及在多任務(wù)要求下選擇相對簡單、見效較快的任務(wù)，而不是選擇最為關(guān)鍵、關(guān)乎全局的任務(wù)，使得政策效果大打折扣。因此，在未來的“十四五”期間，國家戰(zhàn)略區(qū)域的環(huán)境政策應(yīng)該在立足于環(huán)境的前提下，兼顧經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、人口、區(qū)域政策，從經(jīng)濟(jì)、人口、污染的空間分布入手，充分考慮國家戰(zhàn)略區(qū)域內(nèi)的城市規(guī)模和發(fā)展模式，針對不同區(qū)域以及同一區(qū)域內(nèi)的不同空間，制定差異化的環(huán)境政策，用生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治化解空間的不平衡與分異性。

表2 生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治的核心問題識別

4.1 京津冀地區(qū)主要環(huán)境問題識別與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治策略

京津冀地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量主要集中在北京、天津、唐山和石家莊，但并未形成連成片的經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)，尤其是北京、天津、唐山以外的其他城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯低于京津核心區(qū)域，說明京津冀城市群發(fā)展并沒有實(shí)現(xiàn)聯(lián)動機(jī)制，區(qū)域增長點(diǎn)少，大城市對周邊城市的輻射作用并沒有得到有效激發(fā)，這也是京津冀區(qū)別于長三角的主要特征之一。與經(jīng)濟(jì)分布相比，京津冀地區(qū)的人口分布十分均衡，人口眾多并十分集中，除京津外，其他城市有足夠的勞動力資源，以促成經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。

與經(jīng)濟(jì)分散分布、人口集中分布不同，京津冀的經(jīng)濟(jì)、人口與污染分布呈現(xiàn)出非常明顯的不平衡與分異性。主要表現(xiàn)為：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的城市，其污染排放未必多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的城市，其污染排放未必少。例如，邢臺、邯鄲、承德三個城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)低于京津冀核心城市，但污染很嚴(yán)重，邢臺、邯鄲與石家莊三個城市形成了京津冀污染較重的一個小區(qū)域。從經(jīng)濟(jì)和人口的角度來看，京津冀地區(qū)的主要經(jīng)濟(jì)總量和人口都分布在核心城市——北京和天津，呈現(xiàn)出核狀分布。然而，從污染的角度來看，無論是水污染還是大氣污染，主要污染物都分布在兩個區(qū)域：一是石家莊、邢臺、邯鄲區(qū)域，二是天津、唐山區(qū)域，呈現(xiàn)出兩極式分布。并且，這個分布與經(jīng)濟(jì)、人口的空間部分只有部分重合，這就是京津冀經(jīng)濟(jì)、人口、污染空間分布的不平衡與分異性，也是“十四五”時期京津冀生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治需要關(guān)注的重點(diǎn)。

“十四五”時期，京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治應(yīng)當(dāng)注意如下幾點(diǎn)：充分考慮北京首都功能疏解對京津冀其他城市的影響，加快環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，警惕區(qū)域生活污染的加??；重點(diǎn)關(guān)注“石家莊—邢臺—邯鄲”污染帶和“天津—唐山—承德”污染帶，避免污染帶的擴(kuò)大和滲透；綜合利用人口和產(chǎn)業(yè)政策，擴(kuò)大除北京、天津外其他城市的規(guī)模，以便利用城市發(fā)展對治污減排的規(guī)模效應(yīng)；加強(qiáng)京津冀地區(qū)城市之間的分工協(xié)作、溝通交流，形成均衡發(fā)展的城市群；規(guī)劃發(fā)展工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等空間經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，充分利用治污減排的規(guī)模效應(yīng)，提高治污設(shè)施的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，加大生產(chǎn)技術(shù)的研發(fā)力度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)同發(fā)展。

4.2 長江經(jīng)濟(jì)帶主要環(huán)境問題識別與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治策略

長江經(jīng)濟(jì)帶上2 市9 省的經(jīng)濟(jì)總量主要分布在長三角城市群和成渝城市群，尤其以長三角城市群為主。與這兩個城市群相比，其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量明顯較低，只有個別省會的經(jīng)濟(jì)總量高，但并未帶動周邊城市，甚至存在大城市的“虹吸”效應(yīng)，使得周邊城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于核心城市，造成大樹底下不長草的局面。再看人口，與經(jīng)濟(jì)布局相比，長江經(jīng)濟(jì)帶的人口分布相對均衡，主要集中在各個副省級及以上城市，而經(jīng)濟(jì)總量相對較高的長三角地級市卻沒有集聚更多人口。從污染分布來看，長江經(jīng)濟(jì)帶的水污染與大氣污染分布存在較大差異，水污染主要分布在揚(yáng)州、南通、南京、常州、無錫、上海、嘉興、寧波、紹興、杭州等沿海城市，武漢、南昌、重慶等副省級以上城市，以及云南地區(qū)?？上驳氖牵凇安桓愦箝_發(fā)，共抓大發(fā)展”等建設(shè)綠色長江經(jīng)濟(jì)帶的政策指引下，長江沿岸其他地級市的水污染得到了改善，為未來長江經(jīng)濟(jì)帶的共同發(fā)展提供了空間。

大氣污染并不是長江經(jīng)濟(jì)帶的主要環(huán)境問題，但也不容忽視。目前，大氣污染主要集中在成渝平原和云南地區(qū)，而這些地區(qū)恰恰是長江經(jīng)濟(jì)帶中生態(tài)環(huán)境較為脆弱、人口相對集中、經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于起步階段的關(guān)鍵地區(qū)。能否緩解這些地區(qū)的大氣污染問題涉及長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)完整性，更關(guān)系到長江經(jīng)濟(jì)帶大部分人口的生活質(zhì)量。對比水污染與大氣污染的分布，可以看出，成渝平原和云南地區(qū)是長江經(jīng)濟(jì)帶中的污染集中區(qū)，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的長三角地區(qū)，只有水污染問題較為突出，大氣污染問題并不明顯。因此，“十四五”時期，成渝平原和云南的生態(tài)環(huán)境管治應(yīng)該是長江經(jīng)濟(jì)帶的重點(diǎn)。

“十四五”時期，長江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治應(yīng)當(dāng)注意如下幾點(diǎn)：拓展長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制的治理范圍，將更多的長三角城市涵蓋在內(nèi)，以降低長三角地區(qū)大氣污染的負(fù)面空間效應(yīng)；以長江經(jīng)濟(jì)帶中各個城市群為區(qū)塊，擴(kuò)大城市群中核心大城市的城市規(guī)模，帶動周邊城市進(jìn)一步發(fā)展；強(qiáng)化沿江生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，明確水資源開發(fā)利用紅線，既要充分利用長江流域的黃金水道，又要謹(jǐn)防長江成為沿江城市的下水道；引導(dǎo)沿江產(chǎn)業(yè)的有序轉(zhuǎn)移，加快沿江產(chǎn)業(yè)的分工協(xié)作，既要消除長江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)部的區(qū)域差異，又不能轉(zhuǎn)移高污染產(chǎn)業(yè)；通過知識擴(kuò)散、學(xué)習(xí)效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化沿江產(chǎn)業(yè)布局，合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提質(zhì)增效升級；區(qū)分環(huán)境管理底線與上限，實(shí)施環(huán)境組合管理，將激勵機(jī)制引入環(huán)境管理；集中全力，加大投資，重點(diǎn)治理云南、貴州、重慶、四川等地的突出污染問題。

4.3 “一帶一路”倡議沿線省市主要環(huán)境問題識別與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治策略

對于“一帶一路”倡議沿線的我國各省份，應(yīng)當(dāng)充分考慮各省份的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、資源優(yōu)勢、生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，以及自身發(fā)展需求，算清一筆賬，那就是如何參與到“一帶一路”倡議實(shí)施中，根據(jù)這筆賬來制定差異化的環(huán)境政策。改革開放40 年后的今天，不論是東部沿海地區(qū)，還是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在國家大力精準(zhǔn)扶貧政策的推動下，即將步入小康社會，溫飽已經(jīng)不再是首要問題，如何提高人們的幸福感成為發(fā)展的核心任務(wù)?！耙粠б宦贰背h沿線省份面臨的環(huán)境問題大不相同，這也決定了“一帶一路”倡議沿線省份環(huán)境管理要更加艱難與復(fù)雜，這就要求各省份充分考慮自身的發(fā)展需求，結(jié)合產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢和生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，制定出差異化的環(huán)境政策。

就“一帶”沿線省份而言，這些省份大多處于生態(tài)脆弱區(qū)，如青海、西藏、寧夏，它們承擔(dān)著全國生態(tài)涵養(yǎng)的重要功能，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也不完善，這些地區(qū)在“一帶一路”倡議中到底應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的角色，是堅(jiān)持生態(tài)涵養(yǎng)，還是投身建設(shè)？“一帶一路”倡議對于這些地區(qū)來說的確是一次前所未有的機(jī)遇，也被一些地區(qū)視為救命稻草。然而，越是急于發(fā)展，就越不能急于求成。對于“一帶”沿線各省份，應(yīng)當(dāng)結(jié)合其資源環(huán)境特點(diǎn)，找到合理定位，以規(guī)劃定目標(biāo)，以目標(biāo)圈空間，以空間助協(xié)調(diào)，以協(xié)調(diào)保環(huán)境，通過差異化、精細(xì)化、動態(tài)化、空間化的環(huán)境管理打造世界綠色增長極。

就“一路”沿線省份而言，這些省份大多是環(huán)境超載區(qū)，如上海、廣東、浙江，它們已經(jīng)在過去幾十年的壓縮式發(fā)展中欠下許多環(huán)保舊賬。是先還舊賬，還是再欠新賬？答案是，既要還舊賬，還要少欠新賬，甚至不欠新賬。一要好好總結(jié)改革開放40 年來的成功經(jīng)驗(yàn)，讓這些經(jīng)驗(yàn)成為可復(fù)制、可粘貼的模板，但更要好好歸納40 年來在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面教訓(xùn)，讓這些教訓(xùn)成為可規(guī)避、可跳躍的陷阱。二要加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)工程，對已經(jīng)破壞和正在破壞的生態(tài)系統(tǒng)予以修復(fù)，在這方面的投入，要算長遠(yuǎn)賬、子孫賬，將幾十年快速發(fā)展欠下的舊賬還清。三要積極開拓新的發(fā)展方式，不需要因?yàn)榫G色發(fā)展而原地踏步，而是要讓其真正成為驅(qū)動模式創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、路徑創(chuàng)新的內(nèi)生動力，為其他省份的未來發(fā)展探索新道路。四要創(chuàng)新環(huán)境治理的新理論、新思想、新方法、新手段，探索差異化、精細(xì)化、動態(tài)化、空間化的環(huán)境治理模式，成為“一帶一路”倡議綠色發(fā)展的試驗(yàn)田。

4.4 粵港澳大灣區(qū)主要環(huán)境問題識別與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治策略

除香港和澳門外，粵港澳大灣區(qū)范圍內(nèi)廣東9 市的經(jīng)濟(jì)總量都相對較高，表明粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平均衡，沒有短板。從粵港澳大灣區(qū)的內(nèi)部看，廣州、深圳、東莞、佛山4 個城市的經(jīng)濟(jì)總量更高，也是處于粵港澳大灣區(qū)核心的幾個城市。與相對較高的經(jīng)濟(jì)總量相比，粵港澳大灣區(qū)的人口并不是很多，2016 年，9 個城市的GDP 總量為6.8萬億元，貢獻(xiàn)了全國的8.8%，總?cè)丝趨s僅為3334 萬人，占全國總?cè)丝诘?.6%。從灣區(qū)內(nèi)部的分布來看，人口最多的是廣州，其余城市的人口數(shù)都不高，尤其是經(jīng)濟(jì)總量很高的佛山和東莞兩個城市，人口偏少。粵港澳大灣區(qū)的污染主要是水污染，大氣污染問題并不突出，并且水污染的空間分布與經(jīng)濟(jì)的空間分布是一致的，并未出現(xiàn)分異性?？梢?，粵港澳大灣區(qū)的不平衡和分異性主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)與人口的不平衡，經(jīng)濟(jì)好，人口少，發(fā)展空間仍然很大，而水污染與經(jīng)濟(jì)總量的空間分布是平衡對稱的，說明灣區(qū)發(fā)展方式的合理性和科學(xué)性，這也正是粵港澳大灣區(qū)成為全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展“領(lǐng)頭羊”的原因之一。

“十四五”時期，粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治應(yīng)當(dāng)注意如下幾點(diǎn)：統(tǒng)籌陸地與海洋保護(hù)，把海洋環(huán)境保護(hù)與陸源污染防治結(jié)合起來，控制陸源污染，提高海洋污染防治綜合能力，促進(jìn)流域、沿海陸域和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)良性互動，實(shí)現(xiàn)灣區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測、執(zhí)法、監(jiān)督的“合眾統(tǒng)一”；加大統(tǒng)籌安排，從人的角度出發(fā)，按照人們的需求提供相應(yīng)的基本公共服務(wù)，而不是按照財(cái)政能力提供可能的基本公共服務(wù)；建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作創(chuàng)新和容錯機(jī)制，讓灣區(qū)的創(chuàng)新者和創(chuàng)業(yè)者吃下“定心丸”，營造出敢于干事又有擔(dān)當(dāng)?shù)牧己梅諊?，讓他們有動力、無顧慮地創(chuàng)新灣區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作[14]。

4.5 雄安新區(qū)主要環(huán)境問題識別與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治策略

從國家戰(zhàn)略區(qū)域的高度來看，雄安新區(qū)就像一張白紙，可以避免走“邊污染、邊治理”的老路，沒有太多的污染存量問題。應(yīng)推動區(qū)域流域協(xié)同治理，全面提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，將雄安新區(qū)建設(shè)成為新時代的生態(tài)文明典范城市?！笆奈濉睍r期，雄安新區(qū)的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治應(yīng)當(dāng)注意如下幾點(diǎn)：抓住空間管控的主線，將人口、資源、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等要素按照合理的空間布局方式，提出得當(dāng)?shù)目臻g管控措施，實(shí)現(xiàn)雄安新區(qū)空間利用效率的最大化；堅(jiān)持“生產(chǎn)空間—生活空間—生態(tài)空間”三位一體協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間藍(lán)綠交織[15]；從共建、共治、共管、共享入手，以共建為前提，共治為基礎(chǔ)，共管為手段，用共建保共治，共治促共管，實(shí)現(xiàn)共享目標(biāo)，將雄安新區(qū)打造成生態(tài)文明的全國樣板。

5 結(jié)語

京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)、“一帶一路”倡議、雄安新區(qū)，是未來“十四五”時期發(fā)展的關(guān)鍵詞，也將成為新時代我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的五大引擎。要想讓五大引擎實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，成為其他地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的引領(lǐng)者，成為優(yōu)先實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的帶頭人，應(yīng)該從生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治出發(fā)，立足生態(tài)環(huán)境保護(hù)，但又要跳出生態(tài)環(huán)境保護(hù)，從人口、經(jīng)濟(jì)、資源等多個維度審視和識別環(huán)境問題，剖析生態(tài)系統(tǒng)，利用空間手段解決空間問題。