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    中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出研究

    2019-01-18 06:07:18寇鐵軍范叢昕
    關(guān)鍵詞:財(cái)政支出省份科目

    寇鐵軍,范叢昕

    (東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院,遼寧 大連 116025)

    一、引 言

    隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,中國(guó)逐步告別傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,進(jìn)入新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期。面對(duì)新一輪的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,昔日“高能耗、低效率”的生產(chǎn)模式和“以犧牲環(huán)境為代價(jià)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念已不再被認(rèn)可,片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、忽視生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的弊端日益顯現(xiàn)。據(jù)《2017中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示,全國(guó)338個(gè)地級(jí)以上城市中,空氣質(zhì)量超標(biāo)城市占比高達(dá)70.7%;水質(zhì)被評(píng)為“較差”和“極差”級(jí)別的地下水監(jiān)測(cè)點(diǎn)占66.6%;土地環(huán)境不容樂觀,全國(guó)土壤總超標(biāo)率為16.1%,對(duì)耕地質(zhì)量產(chǎn)生較大影響。因此,中國(guó)在環(huán)保領(lǐng)域任重道遠(yuǎn)。

    為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,中國(guó)政府將“堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境”列為基本國(guó)策,并在黨的十九大中明確指出要“形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式”。為此,中央和地方各級(jí)政府愈發(fā)重視在節(jié)能環(huán)保方面的財(cái)政投入,學(xué)術(shù)界也將致力于節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的研究上。

    當(dāng)前學(xué)者大多針對(duì)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率進(jìn)行實(shí)證分析,官永彬[1]運(yùn)用DEA方法測(cè)算出中國(guó)省級(jí)地方政府的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率,發(fā)現(xiàn)測(cè)得的效率在整體改善的趨勢(shì)下仍有較大提升空間;朱浩等[2]運(yùn)用DEA-Tobit兩階段模型測(cè)算出各省節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出普遍無(wú)效率,并指出以GDP為核心的考核機(jī)制是影響效率的主要原因。在此基礎(chǔ)上,程承坪和陳志[3]擴(kuò)大了影響因素的考察范圍,發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化率和工業(yè)化程度對(duì)省級(jí)政府的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率具有顯著負(fù)效應(yīng),而人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)狀況則具有顯著正效應(yīng);潘孝珍[4]發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)度與地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率呈負(fù)相關(guān),應(yīng)努力發(fā)揮中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方行為的引導(dǎo)作用;王靜和潘越[5]將灰色關(guān)聯(lián)法與交叉DEA的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái),構(gòu)建灰色DEA模型評(píng)價(jià)山東地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率,并從體制建設(shè)與具體執(zhí)行方面給出了改進(jìn)建議。

    還有部分文獻(xiàn)針對(duì)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效應(yīng)進(jìn)行了探討,在環(huán)境層面,張玉[6]基于省級(jí)面板數(shù)據(jù)證明了節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出具有明顯的環(huán)境治理效應(yīng);李鐵等[7]發(fā)現(xiàn)地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出可降低污染排放,不過雖抑制了廢水和SO2的排放,卻促進(jìn)了固體廢物的排放。在產(chǎn)業(yè)技術(shù)層面,杜欣[8]以2007—2012年工業(yè)行業(yè)結(jié)構(gòu)為研究對(duì)象,運(yùn)用動(dòng)態(tài)面板模型廣義矩估計(jì)方法證實(shí)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向環(huán)境友好型轉(zhuǎn)變發(fā)揮了積極作用;原毅軍和孔繁彬[9]發(fā)現(xiàn)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出有效扭轉(zhuǎn)并彌補(bǔ)了工業(yè)規(guī)模收益遞減趨勢(shì),促進(jìn)了工業(yè)技術(shù)進(jìn)步。在經(jīng)濟(jì)層面,劉赫和王粲[10]發(fā)現(xiàn)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用大于其抑制作用。

    從已有文獻(xiàn)來(lái)看,國(guó)內(nèi)外學(xué)者的多數(shù)研究致力于分析節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率及相關(guān)效應(yīng),并傾向于探尋導(dǎo)致支出效率低下的外部因素,對(duì)內(nèi)在原因的關(guān)注略顯不足;在使用DEA方法測(cè)算效率時(shí),輸出指標(biāo)多集中于工業(yè)三廢,對(duì)生活層面和節(jié)能領(lǐng)域有所忽視;針對(duì)實(shí)證結(jié)果給出的建議不夠全面,多為就事論事的簡(jiǎn)單解答。本文將對(duì)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出進(jìn)行全面剖析,從多個(gè)角度分析其當(dāng)前存在的問題,進(jìn)而給出較為完整的改進(jìn)建議。

    二、中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出現(xiàn)狀分析

    (一)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出演變歷程

    2007年之前,中國(guó)尚未單獨(dú)設(shè)立環(huán)境保護(hù)類級(jí)支出,而是將與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的財(cái)政支出設(shè)為款級(jí),分散到其他類級(jí)科目之下,如環(huán)境保護(hù)基建支出包含在基本建設(shè)支出之中,天然林保護(hù)、退耕還林、防沙治沙包含在林業(yè)支出之中,環(huán)境保護(hù)事業(yè)費(fèi)包含在工業(yè)交通等部門事業(yè)費(fèi)之中。這種多渠道的環(huán)保支出過于分散,既不利于全面統(tǒng)計(jì)分析,也無(wú)法對(duì)支出狀況進(jìn)行確切的監(jiān)督與掌控??梢?,此時(shí)國(guó)家財(cái)政對(duì)環(huán)境管治的力度和決心尚顯不足。

    2007年之后,中國(guó)政府在財(cái)政收支分類改革中新設(shè)“211環(huán)境保護(hù)”類級(jí)支出,下設(shè)10款46項(xiàng),自此環(huán)境保護(hù)事業(yè)有了獨(dú)立的類、款、項(xiàng)三級(jí)支出科目,為相關(guān)工作的全面開展和有效執(zhí)行提供了保障。隨著環(huán)境問題的日益顯現(xiàn),環(huán)境保護(hù)工作逐漸深入,“211環(huán)境保護(hù)”的細(xì)分款項(xiàng)經(jīng)歷了不斷的調(diào)整和完善。2008年,新增能源節(jié)約利用、污染減排、可再生能源3款及自然保護(hù)區(qū)等6項(xiàng);2009年,再增資源綜合利用、能源管理事務(wù)兩款及退牧還草工程建設(shè)等15項(xiàng),能源相關(guān)的款級(jí)科目不斷增加,說明中國(guó)節(jié)能意識(shí)有所增強(qiáng),環(huán)境保護(hù)的范疇不再局限于對(duì)污染的防控。在這一趨勢(shì)下,2011年,“211環(huán)境保護(hù)”類級(jí)支出正式更名為“211節(jié)能環(huán)?!保鼫?zhǔn)確地表明了支出的功能和方向,并為能源節(jié)約利用等5個(gè)款級(jí)科目設(shè)立了同名的項(xiàng)級(jí)科目。2012—2016年,中國(guó)對(duì)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出中的項(xiàng)級(jí)科目和個(gè)別小規(guī)模款級(jí)科目進(jìn)行了進(jìn)一步的刪減、增設(shè)與更名,截至2016年,“211節(jié)能環(huán)保”支出共包含15款61項(xiàng),科目覆蓋更廣,兼具事前保護(hù)、事中管控以及事后治理三層防護(hù)[11],對(duì)重點(diǎn)工作的詮釋也更加明晰。

    (二)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出規(guī)模分析

    2017—2016年中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出情況如表1所示。

    表1 2007—2016年全國(guó)、中央本級(jí)和地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出

    從絕對(duì)規(guī)模來(lái)看,2007—2016年,全國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出總體呈增長(zhǎng)趨勢(shì),從2007年的996億元增長(zhǎng)至2016年的4 735億元,增長(zhǎng)了3.754倍;中央本級(jí)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出從35億元增長(zhǎng)至295億元,增長(zhǎng)了7.429倍,其中,2015年支出額達(dá)到最高值400億元,在2016年有所減少,但總體保持增長(zhǎng)趨勢(shì);地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出不斷增長(zhǎng),由961億元增長(zhǎng)至4 439億元,增長(zhǎng)了3.619倍。可見,在納入財(cái)政預(yù)決算類級(jí)科目后,中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出在全國(guó)、中央本級(jí)和地方三個(gè)層面的增長(zhǎng)都很顯著。

    值得注意的是,地方在全國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出總額中占絕對(duì)比重,均值高達(dá)95.6%,說明中國(guó)節(jié)能環(huán)保工作的落實(shí)主體為地方政府;中央本級(jí)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出平均僅占4.4%,但中央政府可以通過規(guī)??捎^的轉(zhuǎn)移支付影響節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效果,發(fā)揮宏觀調(diào)控職能。從轉(zhuǎn)移支付變化上看,雖然其數(shù)額從2007年的748億元增長(zhǎng)至2016年的1 688億元,但占地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的比重卻由77.8%下降至38.0%,結(jié)合地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的增長(zhǎng)狀況可知,地方政府在節(jié)能環(huán)保方面投入的自有財(cái)力不斷增長(zhǎng),在地方財(cái)政日漸吃緊的背景下,地方政府在支持節(jié)能環(huán)保事業(yè)上面臨的財(cái)政壓力持續(xù)增大。

    從相對(duì)規(guī)模來(lái)看,2007—2016年,全國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出占財(cái)政總支出比重在波動(dòng)中有所提升,從2007年的2.0%穩(wěn)步攀升至2010年的2.7%,隨后三年有所下降,回落至2.4%,2014年又繼續(xù)上升,2015年重新攀升至之前的最高比重2.7%,并再次顯露出下降的趨勢(shì)。節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出占全國(guó)GDP比重變化也呈相似狀態(tài),由2007年的0.4%升至2009年的0.6%,在2010年短暫維持之后由降到升,在2015年達(dá)到峰值0.7%,隨后又有所回落??梢?,節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出在財(cái)政總支出和全國(guó)GDP中所占比重具有聯(lián)動(dòng)性,波動(dòng)上升的趨勢(shì)表明國(guó)家及財(cái)政對(duì)節(jié)能環(huán)保事業(yè)的重視,但比重而言,中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出應(yīng)有更大空間。

    從增長(zhǎng)角度來(lái)看,2008—2016年,中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出年均增速達(dá)到19.7%,高于同期財(cái)政總支出年均增速16.1%和全國(guó)GDP年均增速12.0%,說明中國(guó)對(duì)節(jié)能環(huán)保的重視程度有所提高,與之相關(guān)的財(cái)政支出力度也在逐步加大。然而,在增長(zhǎng)趨勢(shì)方面,節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出增速在波動(dòng)中呈減緩趨勢(shì),并且很不穩(wěn)定,由2008年45.7%的最高增速降至2011年的8.1%,隨后雖于2015年回升至25.9%,但2016年又首次出現(xiàn)了1.4%的負(fù)增長(zhǎng)。結(jié)合財(cái)政總支出增速和全國(guó)GDP增速可知,中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的增長(zhǎng)趨勢(shì)不完全與財(cái)政總支出和全國(guó)GDP相關(guān),且連貫性不強(qiáng),不穩(wěn)定的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出不利于財(cái)政在資源配置方面發(fā)揮持續(xù)穩(wěn)定的作用。隨著環(huán)境污染、能源短缺等狀況的不斷顯現(xiàn),政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境治理力度,扭轉(zhuǎn)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出增速趨于減緩的局面,強(qiáng)化節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出與財(cái)政規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)。

    (三)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出結(jié)構(gòu)分析

    1.整體支出結(jié)構(gòu)分析

    中國(guó)于2007年設(shè)立“211環(huán)境保護(hù)”類級(jí)支出科目,由于初期不斷充實(shí)和調(diào)整其下設(shè)的款、項(xiàng)級(jí)科目,使2007—2009年節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的決算金額只有部分公開,自2010年后才將明細(xì)支出全部公開,因而本文主要分析2010—2016年中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的方向及情況(如表2所示)。

    從比重來(lái)看,2010—2016年,中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出中平均占比較高的科目分別是污染防治(28.4%)、能源節(jié)約利用(16.7%)、退耕還林(9.3%)、污染減排(9.2%)和其他節(jié)能環(huán)保支出(8.4%)。進(jìn)一步分析各款級(jí)科目支出金額發(fā)現(xiàn),支出比重最高的前五項(xiàng)中只有污染防治和其他節(jié)能環(huán)保支出在數(shù)值上保持了穩(wěn)定且可觀的增長(zhǎng),其中,污染防治支出從720億元增長(zhǎng)至1 448億元,增長(zhǎng)了1.011倍,其他節(jié)能環(huán)保支出增長(zhǎng)了6.792倍;能源節(jié)約利用和污染減排支出波動(dòng)較為頻繁,且總體增速低于節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出增速,故所占比重雖然不低但呈下降趨勢(shì);退耕還林支出則逐年減少,占總支出比重持續(xù)走低。說明中國(guó)在發(fā)展節(jié)能環(huán)保事業(yè)的進(jìn)程中不斷重視事后的污染防治,對(duì)其涵蓋的水體、大氣、固體廢棄物及噪聲等多種污染進(jìn)行持續(xù)防控和治理;對(duì)能源節(jié)約利用、污染減排等事前支出的關(guān)注尚顯不足,支出穩(wěn)定性較差;對(duì)于支出金額顯著增長(zhǎng)的其他節(jié)能環(huán)保支出,其具體支出內(nèi)容有待進(jìn)一步細(xì)化。

    從增速來(lái)看,節(jié)能環(huán)??罴?jí)科目中除退耕還林(-4.2%)、退牧還草(-2.1%)、可再生能源(-0.5%)三項(xiàng)以外,其他科目平均增速皆為正值,其中,其他節(jié)能環(huán)保支出(43.6%)、天然林保護(hù)(28.3%)、自然生態(tài)保護(hù)(21.9%)、環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)(16.5%)及環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察(15.3%)增速較快,已墾草原退耕還草(494.2%)和能源管理事務(wù)(717.2%)增速過高是由其極不穩(wěn)定的支出變化所致??梢?,中國(guó)在節(jié)能環(huán)保資金投入過程中愈發(fā)注重生態(tài)保護(hù)、環(huán)境監(jiān)管等事中控制,對(duì)退耕還林、退牧還草及可再生能源的關(guān)注度有所下降,個(gè)別科目受相關(guān)政策和環(huán)境臨時(shí)狀況的影響,支出波動(dòng)過大,雖然靈活但資金投入連續(xù)性不足,不利于相應(yīng)工作持續(xù)有效地開展。

    表2 2010—2016年全國(guó)節(jié)能環(huán)保款級(jí)科目支出 單位:億元

    注:已墾草原退耕還草部分支出金額過小無(wú)法顯示;平均增速、平均占比的計(jì)量單位為%。

    2.中央本級(jí)與地方支出結(jié)構(gòu)分析

    為了分析中央本級(jí)與地方在節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上的特點(diǎn),本文以2016年為例,分別對(duì)中央本級(jí)與地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出內(nèi)容進(jìn)行對(duì)比(如表3所示)。

    表3 2016年中央本級(jí)與地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出結(jié)構(gòu)比較

    注:中央本級(jí)退牧還草支出金額過小無(wú)法顯示;款級(jí)科目按照2016年全國(guó)和中央決算表中的順序排列。

    由表3可知,中央本級(jí)支出中能源管理事務(wù)、其他節(jié)能環(huán)保支出、能源節(jié)約利用和天然林保護(hù)的數(shù)額較大,僅前兩項(xiàng)占比就高達(dá)66.2%。地方則把污染防治、其他節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出、能源節(jié)約利用等作為重點(diǎn)領(lǐng)域,其中,污染防治明顯高于其他支出,在總支出中占32.5%。同中央本級(jí)相比,地方多出了風(fēng)沙荒漠治理和已墾草原退耕還草兩個(gè)支出科目,說明地方承擔(dān)了更多實(shí)際性的修復(fù)工作??梢?,中央在節(jié)能環(huán)保工作中更加注重能源的管理使用和生態(tài)保護(hù),傾向于事前防控,而地方的工作更實(shí)際確切,以事后治理和事中管控為主,二者相互補(bǔ)充、相輔相成。

    三、中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率評(píng)析

    (一)研究方法

    數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)早期的基本模型是規(guī)模報(bào)酬不變的CCR模型,后又發(fā)展出報(bào)酬可變的BCC模型?;诒疚囊暯?,假定對(duì)n個(gè)省份(DMU)的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率進(jìn)行評(píng)價(jià),每個(gè)省份對(duì)應(yīng)著a種類型的節(jié)能環(huán)保投入和b種類型的能源環(huán)境產(chǎn)出,第i個(gè)省份的投入產(chǎn)出活動(dòng)可用(Xi,Yi)表示,具體形式為:

    Xi=(X1i,X2i,……,Xai)T

    Yi=(Y1i,Y2i,……,Ybi)T;i=1,2,……,n

    其中,Xpi(p=1,2,……,a)代表第i個(gè)省份對(duì)第p種向量的投入值,Yqi(q=1,2,……,b)代表第i個(gè)省份對(duì)第q種向量的產(chǎn)出值,Xpi與Yqi始終為正數(shù)。此時(shí),評(píng)價(jià)第i個(gè)省份節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率的CCR模型為:

    其中,θ是第i個(gè)省份節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出綜合技術(shù)效率值,λ是一個(gè)N×1常數(shù)項(xiàng)量,S-和S+分別代表投入松弛變量和產(chǎn)出松弛變量。當(dāng)θ=1時(shí),若S-、S+均等于0,則對(duì)應(yīng)的省份DEA有效率,其投入和產(chǎn)出達(dá)到了較為理想的平衡狀態(tài);若S-、S+存在非0值,則對(duì)應(yīng)的省份DEA弱有效,其中的個(gè)別投入可以進(jìn)一步減少。當(dāng)θ<1時(shí),對(duì)應(yīng)的省份DEA無(wú)效率,當(dāng)前的產(chǎn)出通過更少的投入就可獲得。

    傳統(tǒng)DFA方法的測(cè)算結(jié)果介于0—1之間,這導(dǎo)致效率為1的有效決策單元之間無(wú)法相互比較,而超效率DEA方法解決了這種問題,其計(jì)算出的效率值突破了1的局限,為決策單元有效性的進(jìn)一步比較提供了可能。因此,本文運(yùn)用MaxDEA軟件中的超效率模型對(duì)中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率進(jìn)行測(cè)算評(píng)析。

    (二)變量選擇與數(shù)據(jù)來(lái)源

    由前文分析可知,地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出始終占全國(guó)總量的90%以上,是中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的絕對(duì)主體,故本文選取2007—2016年中國(guó)各省份的人均節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出作為效率測(cè)算的投入指標(biāo)。結(jié)合節(jié)能環(huán)保財(cái)政的具體內(nèi)容及支出方向,本文選取以下七個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量中國(guó)節(jié)能環(huán)保工作的產(chǎn)出情況:(1)廢氣中主要污染物排放量,包含二氧化硫、氮氧化物、煙(粉)塵三項(xiàng)空氣中的主要污染物。(2)廢水中主要污染物排放量,包括化學(xué)需氧量、氨氮、石油類和揮發(fā)酚四類排放量。(3)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量,危險(xiǎn)廢物具有腐蝕性、毒性、反應(yīng)性、感染性等特征,污染性極大且處置費(fèi)用較高,對(duì)環(huán)境的影響不可忽視。(4)噪聲監(jiān)測(cè)情況,本文將各省份主要城市區(qū)域噪聲監(jiān)測(cè)結(jié)果取均值,代表其噪聲管制效果。(5)單位GDP能耗,反映各省份能源消費(fèi)狀況和節(jié)能降耗水平。(6)森林覆蓋率,反映林業(yè)防護(hù)以及退耕還林的效果。(7)自然保護(hù)區(qū)面積,反映自然生態(tài)保護(hù)的程度。上述七項(xiàng)產(chǎn)出指標(biāo)涵蓋了污染治理、能源節(jié)約、生態(tài)保護(hù)等多個(gè)層面,較為全面地展現(xiàn)了中國(guó)節(jié)能環(huán)保工作的進(jìn)展情況??紤]到不同省份間行政面積的差異會(huì)直接影響污染物排放量的絕對(duì)值,本文將各省份廢氣中主要污染物排放量、廢水中主要污染物排放量以及危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量分別轉(zhuǎn)換為單位面積的輸出值,使省份間的環(huán)境比較更加客觀。此外,就節(jié)能環(huán)保而言,產(chǎn)出指標(biāo)中的前五項(xiàng)屬于逆指標(biāo),應(yīng)在測(cè)算過程中注明數(shù)據(jù)含有非期望產(chǎn)出指標(biāo)來(lái)保證結(jié)果的準(zhǔn)確性。

    本文數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)和中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。由于西藏部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失,本文將對(duì)中國(guó)30個(gè)省份節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率進(jìn)行評(píng)析。

    (三)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率結(jié)果與分析

    1.節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出省際效率評(píng)析

    通過產(chǎn)出導(dǎo)向的超效率模型,本文對(duì)2007—2016年中國(guó)30個(gè)省份節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率進(jìn)行測(cè)算,結(jié)果如表4所示。

    表4 2007—2016年中國(guó)各省份節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率

    由表4可知,有11個(gè)省份效率均值達(dá)到了有效狀態(tài),由高到低排序依次為新疆(2.519)、青海(1.804)、海南(1.559)、內(nèi)蒙古(1.435)、云南(1.354)、福建(1.291)、黑龍江(1.278)、江西(1.132)、廣東(1.098)、四川(1.098)和廣西(1.059),其中,四川和廣西由最初的無(wú)效率逐步發(fā)展為有效率,其他9個(gè)省份則始終有效率。效率均值最高的是新疆,該省份自然地域遼闊、人口密度低、第二產(chǎn)業(yè)比重相對(duì)偏低,具備一定的基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì),再配以較為科學(xué)合理的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出,更有利于污染治理和生態(tài)保護(hù)等效果的達(dá)成,故節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率比較理想。

    中國(guó)還有19個(gè)省份節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出處于無(wú)效率狀態(tài),其中,效率均值最高的省份為浙江(0.980),接近有效值1;最低的省份為上海(0.571),其受城市化和人口數(shù)量等因素的影響,污染排放量較高、自然修復(fù)能力差,節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出應(yīng)結(jié)合具體情況進(jìn)行調(diào)整。在均值無(wú)效的省份中,浙江、貴州、陜西、甘肅、寧夏都曾在個(gè)別年份中達(dá)到過節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的有效值,對(duì)此各省份可基于有效年份的特征分析無(wú)效率產(chǎn)生的原因,進(jìn)而改進(jìn)節(jié)能環(huán)保工作。始終處于無(wú)效率的14個(gè)省份,其效率值在十年內(nèi)總體均有不同程度的上升,北京、重慶和吉林增長(zhǎng)相對(duì)較快,分別增長(zhǎng)了29.7%、17.6%和15.3%;安徽增長(zhǎng)最慢,效率值僅從2007年的0.717增長(zhǎng)到2016年的0.718。

    總體來(lái)看,中國(guó)省級(jí)政府節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率值呈增長(zhǎng)趨勢(shì),但近2/3的省份仍存在著支出無(wú)效率的情況,節(jié)能環(huán)保工作還需不斷改進(jìn)。需要注意的是,甘肅、寧夏的效率均值不僅小于1,而且整體呈下降趨勢(shì),應(yīng)及時(shí)予以管控。

    2.節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出地區(qū)效率評(píng)析

    按照中國(guó)地區(qū)劃分規(guī)則,本文將各地區(qū)所屬省份每年的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率進(jìn)行平均,得到表5,用以反映不同地區(qū)的效率情況及差異。由表5可知,中國(guó)各地區(qū)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率由高到低排序依次為西北地區(qū)(1.365)、華南地區(qū)(1.239)、西南地區(qū)(1.028)、東北地區(qū)(0.999)、華東地區(qū)(0.851)、華北地區(qū)(0.844)和華中地區(qū)(0.782)。

    西北地區(qū)與華南地區(qū)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率較高,效率值始終大于1,雖然西北地區(qū)的均值大于華南地區(qū),但華南地區(qū)省份的支出有效程度更高,相比之下西北地區(qū)省份間效率的差距較大,其較高的均值主要得益于新疆理想的效率值。東北地區(qū)和西南地區(qū)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出都由無(wú)效率逐步提升為有效率,雖于個(gè)別年份降至無(wú)效率,但無(wú)效數(shù)值都在0.9以上,且不斷接近有效值1。華北地區(qū)和華中地區(qū)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出一直處于無(wú)效率狀態(tài),基于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度等原因,兩個(gè)地區(qū)所屬省份中僅有內(nèi)蒙古的支出有效率,其他省份的支出效率還有很大提升空間。華北地區(qū)和華中地區(qū)的效率值都在不斷提升,華北地區(qū)增長(zhǎng)了9.5%,華中地區(qū)則增長(zhǎng)了5.0%。華東地區(qū)的支出不但無(wú)效率,而且效率值不增反降,這與節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域不斷加強(qiáng)的重視程度相悖,究其原因,是由福建、江西兩個(gè)有效率省份的效率值下降所致,剩余無(wú)效率省份的效率值皆有提升,但過于緩慢。

    表5 2007—2016年各地區(qū)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率

    四、中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出問題探究

    隨著中國(guó)環(huán)保意識(shí)的提升及相關(guān)政策的出臺(tái),節(jié)能環(huán)保財(cái)政投入呈較為明顯的擴(kuò)大趨勢(shì),與之相關(guān)的配套工作逐漸步入正軌,環(huán)境在一定程度上得以改善,公眾的節(jié)能意識(shí)也有所增強(qiáng)。然而,面對(duì)依然嚴(yán)峻的環(huán)境問題,節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出還存在著一些問題需要改進(jìn)。

    (一)支出力度有待提升

    2007—2016年,中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出增長(zhǎng)了375.5%,但絕對(duì)數(shù)額的大幅提升并不代表財(cái)政資金的充足。世界銀行研究表明,當(dāng)治理污染的投入占全國(guó)GDP比重達(dá)到1.0%—1.5%時(shí),才能基本控制環(huán)境污染;達(dá)到2.0%—3.0%時(shí),才能改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。2016年,中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出占全國(guó)GDP比重為0.6%,環(huán)境污染治理投資占全國(guó)GDP比重為1.2%,僅達(dá)到遏制生態(tài)環(huán)境污染惡化的水平,相比之下,美、日、德等發(fā)達(dá)國(guó)家的節(jié)能環(huán)保財(cái)政投入占全國(guó)GDP比重均高于2.0%[12],中國(guó)若不加大支出力度,將難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化。然而,結(jié)合前文分析可知,中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的增速卻在波動(dòng)中逐漸減緩。

    在諸多支出科目中,節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出在財(cái)政總支出中的地位并不突出,節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出占財(cái)政總支出比重2016年為2.5%,在財(cái)政支出體系中排名第14位,且該排名近些年并未發(fā)生太大的波動(dòng),說明節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出雖有增長(zhǎng),但程度尚顯不足。

    (二)支出穩(wěn)定性不足

    節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出金額增長(zhǎng)不穩(wěn)定。中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出金額增長(zhǎng)波動(dòng)較大、連貫性較差,甚至在2016年還首次出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng),同全國(guó)GDP及財(cái)政總支出的增長(zhǎng)趨勢(shì)不夠契合。2011年,全國(guó)GDP增速與財(cái)政總支出增速都有不同程度的增長(zhǎng),但節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出增速卻由26.3%下降到8.1%;在隨后的2012年和2013年中,全國(guó)GDP增速與財(cái)政總支出增速都有所下降,但節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的增速卻在不斷增長(zhǎng),這種與經(jīng)濟(jì)環(huán)境和財(cái)政支出大背景相悖的波動(dòng)會(huì)在無(wú)形中增加節(jié)能環(huán)保工作進(jìn)程中的困難和摩擦,影響最終效果。

    節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定。節(jié)能環(huán)??罴?jí)科目雖于2010年基本敲定,但項(xiàng)級(jí)科目卻自設(shè)立以來(lái)每年都在調(diào)整和變化,科學(xué)完整的支出體系尚未形成。從支出方向來(lái)看,中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政將更多的資金和精力投入到事中管控和事后治理之中(如表2所示),再加上個(gè)別科目臨時(shí)設(shè)立(如江河湖庫(kù)流域治理與保護(hù))、支出金額波動(dòng)極大(如能源管理事務(wù)),造成“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的局面,缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)意識(shí)。

    (三)支出責(zé)任不夠明確

    中央與地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出內(nèi)容都參照《政府收支分類科目》設(shè)定[13],二者僅在側(cè)重上有所差別,大體上形成互補(bǔ),但由于缺乏明確的權(quán)責(zé)范圍,還是會(huì)引發(fā)一系列問題。第一,容易出現(xiàn)支出盲區(qū)。節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出15款60余項(xiàng),中央本級(jí)有限的財(cái)力難以覆蓋到地方所有支出薄弱的領(lǐng)域,如環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察、可再生能源等,在中央本級(jí)和地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出中都占比很小,不利于相應(yīng)工作的開展。第二,影響支出金額穩(wěn)定。中央與地方在某些科目上若同頻加大或減少支出,將會(huì)給該科目的支出金額造成很大影響,難以穩(wěn)步發(fā)展。第三,增加了地方政府的財(cái)政壓力。隨著轉(zhuǎn)移支付占比的下降,地方政府在節(jié)能環(huán)保方面投入的自有財(cái)力不斷增加,在財(cái)力日益吃緊的情況下,事權(quán)又因?yàn)榻缍ú磺宥鵁o(wú)法減輕,這給地方政府造成了很大壓力。第四,不利于責(zé)任追溯。權(quán)責(zé)不清情況下的支出交疊勢(shì)必會(huì)給問題產(chǎn)生時(shí)的追責(zé)帶來(lái)困難,進(jìn)而阻礙改進(jìn),影響管理效率。

    (四)支出效率偏低

    中國(guó)近2/3的省份都存在著節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出無(wú)效率的現(xiàn)象(如表4所示)。從外因來(lái)看,無(wú)效率省份普遍存在著人口密度大、第二產(chǎn)業(yè)比重高、自然生態(tài)面積小等特點(diǎn)。從內(nèi)因來(lái)看,節(jié)能環(huán)保配套監(jiān)管不嚴(yán)格、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)不到位、資金使用不規(guī)范等都會(huì)影響資金使用效率的提高。如企業(yè)按照政府要求購(gòu)置處理污染物的相關(guān)設(shè)施,若政府對(duì)其運(yùn)行情況疏于跟進(jìn),或處罰力度不夠,企業(yè)很有可能為了節(jié)約成本而將環(huán)保設(shè)施束之高閣[11]。監(jiān)管不力還會(huì)使節(jié)能環(huán)保資金被挪作他用,導(dǎo)致實(shí)際支出遠(yuǎn)低于公示支出,節(jié)能環(huán)保效果不盡人意。

    五、中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率提升建議

    (一)擴(kuò)大支出規(guī)模,提高穩(wěn)定性

    中國(guó)節(jié)能環(huán)保相關(guān)工作受財(cái)政資金規(guī)模的影響,當(dāng)前仍停留在污染治理與控制的階段,節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出雖在不斷增長(zhǎng),但多以解決問題為目的。伴隨著能源緊張和污染頻現(xiàn),中國(guó)應(yīng)堅(jiān)定且持續(xù)地?cái)U(kuò)大節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出規(guī)模,提高其占全國(guó)GDP及財(cái)政總支出比重,使其增速不低于財(cái)政總支出的增速。與此同時(shí),還要注重節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的穩(wěn)定性,為盡可能多的重點(diǎn)領(lǐng)域設(shè)立專項(xiàng)資金,并從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度對(duì)次重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行合理規(guī)劃,使其資金能夠維持有序發(fā)展,不至出現(xiàn)猛增或斷流的情況。為了確保節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出增長(zhǎng)的連續(xù)性,政府應(yīng)進(jìn)一步完善環(huán)境稅征收內(nèi)容,加快資源稅改革進(jìn)程,盡快將森林、草場(chǎng)、灘涂等自然資源納入征稅范圍,豐富節(jié)能環(huán)保財(cái)政資金的來(lái)源,并制定配套的稅收獎(jiǎng)懲政策引導(dǎo)企業(yè)的綠色發(fā)展[14]。

    (二)明確權(quán)責(zé),因地制宜

    在支出傾向方面,中央側(cè)重把控與事前防范,地方側(cè)重具體執(zhí)行、事中管控和事后治理,中國(guó)應(yīng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步厘清中央和地方在節(jié)能環(huán)保方面的權(quán)責(zé)范圍。中央職責(zé)應(yīng)包括制定全國(guó)性的節(jié)能環(huán)保法律政策和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),管理跨省際、跨流域、外部性明顯的節(jié)能環(huán)保事務(wù),組織節(jié)能環(huán)保科研等;地方職責(zé)則在于域內(nèi)監(jiān)管的執(zhí)行、污染的防控、環(huán)境的治理、宣傳教育等[13],再根據(jù)各級(jí)政府所承擔(dān)事權(quán)的大小為之匹配相應(yīng)的財(cái)權(quán)與財(cái)力。

    明確權(quán)責(zé)后,地方政府要依照具體情況開展節(jié)能環(huán)保工作,不可盲目照搬其他地區(qū)的管理模式,應(yīng)結(jié)合自身支出效率,分析不足之處并加以改進(jìn),在解決現(xiàn)有問題的同時(shí)還要留出資金進(jìn)行事前的籌劃與建設(shè)。如山西節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出無(wú)效率主要受其資源導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響,政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)第二產(chǎn)業(yè)污染的管制;上海無(wú)效率主要因?yàn)槿丝谶^多、城市化較高導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降,政府應(yīng)增加綠地面積、強(qiáng)化綠色低碳宣傳。

    (三)調(diào)整支出內(nèi)容,完善支出結(jié)構(gòu)

    節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出內(nèi)容隨工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移發(fā)生變動(dòng),這種問題導(dǎo)向的支出結(jié)構(gòu)過于被動(dòng),應(yīng)立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的視角,將其內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)籌和改善。第一,完善能源相關(guān)的支出科目,細(xì)化其內(nèi)容,并加大支出力度,如可再生能源、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、能源管理事務(wù)等,提高節(jié)能意識(shí)。第二,適當(dāng)合并或刪減性質(zhì)相似的款項(xiàng)級(jí)科目,如增設(shè)森林資源保護(hù)一款,將原有的天然林保護(hù)和退耕還林降為項(xiàng)級(jí)列入其中,將退牧還草和已墾草原退耕還草合并,改為草原修護(hù),使科目簡(jiǎn)煉且全面。第三,細(xì)化其他節(jié)能環(huán)保支出內(nèi)容,明確列示其支出金額較大的方向,有利于加強(qiáng)監(jiān)管。第四,保證各款、項(xiàng)級(jí)科目中都有事前保護(hù)、事中管控、事后治理科目存在,分布均衡且占比合理,引導(dǎo)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出變得更為客觀有效。

    (四)加強(qiáng)監(jiān)管力度,提高資金使用率

    在工作監(jiān)管方面,第一,全國(guó)應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),地方政府再根據(jù)自身情況對(duì)未覆蓋領(lǐng)域進(jìn)行上報(bào)補(bǔ)充,不得低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。第二,普及“動(dòng)態(tài)跟蹤”的監(jiān)管方式,對(duì)節(jié)能環(huán)保工程及設(shè)施的運(yùn)營(yíng)狀況、生態(tài)環(huán)境改造的維護(hù)成果等進(jìn)行跟進(jìn)式查驗(yàn),輔之以隨機(jī)抽查,確保節(jié)能環(huán)保工作落實(shí)到位。第三,擴(kuò)寬投訴渠道,鼓勵(lì)群眾對(duì)身邊危害環(huán)境的行為進(jìn)行舉報(bào)。第四,行政部門應(yīng)與司法部門緊密配合,加大對(duì)違法違規(guī)行為的處罰力度,結(jié)合企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況及違規(guī)程度,收取有震懾力的罰金。

    在資金監(jiān)管方面,應(yīng)覆蓋預(yù)算審核、支出執(zhí)行、決算審計(jì)的全過程,先確定預(yù)算金額的科學(xué)性和可行性,再保證資金使用時(shí)的專款專用、撥付及時(shí),最后核實(shí)資金支出的效果,為考評(píng)做準(zhǔn)備。只有對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的節(jié)能環(huán)保資金進(jìn)行嚴(yán)格管控,才能避免資金的流失和浪費(fèi)。

    各級(jí)政府應(yīng)建立完整的節(jié)能環(huán)保評(píng)價(jià)機(jī)制,從能源和生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量、發(fā)展和效果等方面設(shè)立更為精細(xì)準(zhǔn)確的指標(biāo)體系、測(cè)算節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率,并定期據(jù)此展開檢查與評(píng)價(jià),及時(shí)跟進(jìn)具體工作的落實(shí)情況和生態(tài)環(huán)境的變化,將評(píng)價(jià)結(jié)果作為政策制定、資金流向和政績(jī)考核的依據(jù)。與此同時(shí),還要依照設(shè)立的指標(biāo)體系為企業(yè)踐行節(jié)能環(huán)保的程度等級(jí)評(píng)定,達(dá)標(biāo)程度高的企業(yè)將享受適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策,長(zhǎng)期不達(dá)標(biāo)且責(zé)令改進(jìn)無(wú)效的企業(yè)則列入“黑名單”,根據(jù)情況聯(lián)合追責(zé),對(duì)其責(zé)任人進(jìn)行多方管制,進(jìn)而提升所有管理者的節(jié)能環(huán)保責(zé)任意識(shí),防患于未然。

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