中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出研究

寇鐵軍，范叢昕

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，遼寧 大連 116025)

一、引 言

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，中國(guó)逐步告別傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，進(jìn)入新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期。面對(duì)新一輪的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，昔日“高能耗、低效率”的生產(chǎn)模式和“以犧牲環(huán)境為代價(jià)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念已不再被認(rèn)可，片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、忽視生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的弊端日益顯現(xiàn)。據(jù)《2017中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，全國(guó)338個(gè)地級(jí)以上城市中，空氣質(zhì)量超標(biāo)城市占比高達(dá)70.7%；水質(zhì)被評(píng)為“較差”和“極差”級(jí)別的地下水監(jiān)測(cè)點(diǎn)占66.6%；土地環(huán)境不容樂觀，全國(guó)土壤總超標(biāo)率為16.1%，對(duì)耕地質(zhì)量產(chǎn)生較大影響。因此，中國(guó)在環(huán)保領(lǐng)域任重道遠(yuǎn)。

為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，中國(guó)政府將“堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境”列為基本國(guó)策，并在黨的十九大中明確指出要“形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式”。為此，中央和地方各級(jí)政府愈發(fā)重視在節(jié)能環(huán)保方面的財(cái)政投入，學(xué)術(shù)界也將致力于節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的研究上。

當(dāng)前學(xué)者大多針對(duì)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率進(jìn)行實(shí)證分析，官永彬[1]運(yùn)用DEA方法測(cè)算出中國(guó)省級(jí)地方政府的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率，發(fā)現(xiàn)測(cè)得的效率在整體改善的趨勢(shì)下仍有較大提升空間；朱浩等[2]運(yùn)用DEA-Tobit兩階段模型測(cè)算出各省節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出普遍無(wú)效率，并指出以GDP為核心的考核機(jī)制是影響效率的主要原因。在此基礎(chǔ)上，程承坪和陳志[3]擴(kuò)大了影響因素的考察范圍，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化率和工業(yè)化程度對(duì)省級(jí)政府的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率具有顯著負(fù)效應(yīng)，而人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)狀況則具有顯著正效應(yīng)；潘孝珍[4]發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)度與地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率呈負(fù)相關(guān)，應(yīng)努力發(fā)揮中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方行為的引導(dǎo)作用；王靜和潘越[5]將灰色關(guān)聯(lián)法與交叉DEA的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建灰色DEA模型評(píng)價(jià)山東地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率，并從體制建設(shè)與具體執(zhí)行方面給出了改進(jìn)建議。

還有部分文獻(xiàn)針對(duì)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效應(yīng)進(jìn)行了探討，在環(huán)境層面，張玉[6]基于省級(jí)面板數(shù)據(jù)證明了節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出具有明顯的環(huán)境治理效應(yīng)；李鐵等[7]發(fā)現(xiàn)地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出可降低污染排放，不過雖抑制了廢水和SO2的排放，卻促進(jìn)了固體廢物的排放。在產(chǎn)業(yè)技術(shù)層面，杜欣[8]以2007—2012年工業(yè)行業(yè)結(jié)構(gòu)為研究對(duì)象，運(yùn)用動(dòng)態(tài)面板模型廣義矩估計(jì)方法證實(shí)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向環(huán)境友好型轉(zhuǎn)變發(fā)揮了積極作用；原毅軍和孔繁彬[9]發(fā)現(xiàn)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出有效扭轉(zhuǎn)并彌補(bǔ)了工業(yè)規(guī)模收益遞減趨勢(shì)，促進(jìn)了工業(yè)技術(shù)進(jìn)步。在經(jīng)濟(jì)層面，劉赫和王粲[10]發(fā)現(xiàn)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用大于其抑制作用。

從已有文獻(xiàn)來(lái)看，國(guó)內(nèi)外學(xué)者的多數(shù)研究致力于分析節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率及相關(guān)效應(yīng)，并傾向于探尋導(dǎo)致支出效率低下的外部因素，對(duì)內(nèi)在原因的關(guān)注略顯不足；在使用DEA方法測(cè)算效率時(shí)，輸出指標(biāo)多集中于工業(yè)三廢，對(duì)生活層面和節(jié)能領(lǐng)域有所忽視；針對(duì)實(shí)證結(jié)果給出的建議不夠全面，多為就事論事的簡(jiǎn)單解答。本文將對(duì)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出進(jìn)行全面剖析，從多個(gè)角度分析其當(dāng)前存在的問題，進(jìn)而給出較為完整的改進(jìn)建議。

二、中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出現(xiàn)狀分析

(一)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出演變歷程

2007年之前，中國(guó)尚未單獨(dú)設(shè)立環(huán)境保護(hù)類級(jí)支出，而是將與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的財(cái)政支出設(shè)為款級(jí)，分散到其他類級(jí)科目之下，如環(huán)境保護(hù)基建支出包含在基本建設(shè)支出之中，天然林保護(hù)、退耕還林、防沙治沙包含在林業(yè)支出之中，環(huán)境保護(hù)事業(yè)費(fèi)包含在工業(yè)交通等部門事業(yè)費(fèi)之中。這種多渠道的環(huán)保支出過于分散，既不利于全面統(tǒng)計(jì)分析，也無(wú)法對(duì)支出狀況進(jìn)行確切的監(jiān)督與掌控?？梢?，此時(shí)國(guó)家財(cái)政對(duì)環(huán)境管治的力度和決心尚顯不足。

2007年之后，中國(guó)政府在財(cái)政收支分類改革中新設(shè)“211環(huán)境保護(hù)”類級(jí)支出，下設(shè)10款46項(xiàng)，自此環(huán)境保護(hù)事業(yè)有了獨(dú)立的類、款、項(xiàng)三級(jí)支出科目，為相關(guān)工作的全面開展和有效執(zhí)行提供了保障。隨著環(huán)境問題的日益顯現(xiàn)，環(huán)境保護(hù)工作逐漸深入，“211環(huán)境保護(hù)”的細(xì)分款項(xiàng)經(jīng)歷了不斷的調(diào)整和完善。2008年，新增能源節(jié)約利用、污染減排、可再生能源3款及自然保護(hù)區(qū)等6項(xiàng)；2009年，再增資源綜合利用、能源管理事務(wù)兩款及退牧還草工程建設(shè)等15項(xiàng)，能源相關(guān)的款級(jí)科目不斷增加，說明中國(guó)節(jié)能意識(shí)有所增強(qiáng)，環(huán)境保護(hù)的范疇不再局限于對(duì)污染的防控。在這一趨勢(shì)下，2011年，“211環(huán)境保護(hù)”類級(jí)支出正式更名為“211節(jié)能環(huán)?！保鼫?zhǔn)確地表明了支出的功能和方向，并為能源節(jié)約利用等5個(gè)款級(jí)科目設(shè)立了同名的項(xiàng)級(jí)科目。2012—2016年，中國(guó)對(duì)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出中的項(xiàng)級(jí)科目和個(gè)別小規(guī)模款級(jí)科目進(jìn)行了進(jìn)一步的刪減、增設(shè)與更名，截至2016年，“211節(jié)能環(huán)保”支出共包含15款61項(xiàng)，科目覆蓋更廣，兼具事前保護(hù)、事中管控以及事后治理三層防護(hù)[11]，對(duì)重點(diǎn)工作的詮釋也更加明晰。

(二)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出規(guī)模分析

2017—2016年中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出情況如表1所示。

表1 2007—2016年全國(guó)、中央本級(jí)和地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出

從絕對(duì)規(guī)模來(lái)看，2007—2016年，全國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出總體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，從2007年的996億元增長(zhǎng)至2016年的4 735億元，增長(zhǎng)了3.754倍；中央本級(jí)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出從35億元增長(zhǎng)至295億元，增長(zhǎng)了7.429倍，其中，2015年支出額達(dá)到最高值400億元，在2016年有所減少，但總體保持增長(zhǎng)趨勢(shì)；地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出不斷增長(zhǎng)，由961億元增長(zhǎng)至4 439億元，增長(zhǎng)了3.619倍。可見，在納入財(cái)政預(yù)決算類級(jí)科目后，中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出在全國(guó)、中央本級(jí)和地方三個(gè)層面的增長(zhǎng)都很顯著。

值得注意的是，地方在全國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出總額中占絕對(duì)比重，均值高達(dá)95.6%，說明中國(guó)節(jié)能環(huán)保工作的落實(shí)主體為地方政府；中央本級(jí)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出平均僅占4.4%，但中央政府可以通過規(guī)?？捎^的轉(zhuǎn)移支付影響節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效果，發(fā)揮宏觀調(diào)控職能。從轉(zhuǎn)移支付變化上看，雖然其數(shù)額從2007年的748億元增長(zhǎng)至2016年的1 688億元，但占地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的比重卻由77.8%下降至38.0%，結(jié)合地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的增長(zhǎng)狀況可知，地方政府在節(jié)能環(huán)保方面投入的自有財(cái)力不斷增長(zhǎng)，在地方財(cái)政日漸吃緊的背景下，地方政府在支持節(jié)能環(huán)保事業(yè)上面臨的財(cái)政壓力持續(xù)增大。

從相對(duì)規(guī)模來(lái)看，2007—2016年，全國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出占財(cái)政總支出比重在波動(dòng)中有所提升，從2007年的2.0%穩(wěn)步攀升至2010年的2.7%，隨后三年有所下降，回落至2.4%，2014年又繼續(xù)上升，2015年重新攀升至之前的最高比重2.7%，并再次顯露出下降的趨勢(shì)。節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出占全國(guó)GDP比重變化也呈相似狀態(tài)，由2007年的0.4%升至2009年的0.6%，在2010年短暫維持之后由降到升，在2015年達(dá)到峰值0.7%，隨后又有所回落?？梢?，節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出在財(cái)政總支出和全國(guó)GDP中所占比重具有聯(lián)動(dòng)性，波動(dòng)上升的趨勢(shì)表明國(guó)家及財(cái)政對(duì)節(jié)能環(huán)保事業(yè)的重視，但比重而言，中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出應(yīng)有更大空間。

從增長(zhǎng)角度來(lái)看，2008—2016年，中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出年均增速達(dá)到19.7%，高于同期財(cái)政總支出年均增速16.1%和全國(guó)GDP年均增速12.0%，說明中國(guó)對(duì)節(jié)能環(huán)保的重視程度有所提高，與之相關(guān)的財(cái)政支出力度也在逐步加大。然而，在增長(zhǎng)趨勢(shì)方面，節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出增速在波動(dòng)中呈減緩趨勢(shì)，并且很不穩(wěn)定，由2008年45.7%的最高增速降至2011年的8.1%，隨后雖于2015年回升至25.9%，但2016年又首次出現(xiàn)了1.4%的負(fù)增長(zhǎng)。結(jié)合財(cái)政總支出增速和全國(guó)GDP增速可知，中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的增長(zhǎng)趨勢(shì)不完全與財(cái)政總支出和全國(guó)GDP相關(guān)，且連貫性不強(qiáng)，不穩(wěn)定的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出不利于財(cái)政在資源配置方面發(fā)揮持續(xù)穩(wěn)定的作用。隨著環(huán)境污染、能源短缺等狀況的不斷顯現(xiàn)，政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境治理力度，扭轉(zhuǎn)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出增速趨于減緩的局面，強(qiáng)化節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出與財(cái)政規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)。

(三)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出結(jié)構(gòu)分析

1．整體支出結(jié)構(gòu)分析

中國(guó)于2007年設(shè)立“211環(huán)境保護(hù)”類級(jí)支出科目，由于初期不斷充實(shí)和調(diào)整其下設(shè)的款、項(xiàng)級(jí)科目，使2007—2009年節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的決算金額只有部分公開，自2010年后才將明細(xì)支出全部公開，因而本文主要分析2010—2016年中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的方向及情況(如表2所示)。

從比重來(lái)看，2010—2016年，中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出中平均占比較高的科目分別是污染防治(28.4%)、能源節(jié)約利用(16.7%)、退耕還林(9.3%)、污染減排(9.2%)和其他節(jié)能環(huán)保支出(8.4%)。進(jìn)一步分析各款級(jí)科目支出金額發(fā)現(xiàn)，支出比重最高的前五項(xiàng)中只有污染防治和其他節(jié)能環(huán)保支出在數(shù)值上保持了穩(wěn)定且可觀的增長(zhǎng)，其中，污染防治支出從720億元增長(zhǎng)至1 448億元，增長(zhǎng)了1.011倍，其他節(jié)能環(huán)保支出增長(zhǎng)了6.792倍；能源節(jié)約利用和污染減排支出波動(dòng)較為頻繁，且總體增速低于節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出增速，故所占比重雖然不低但呈下降趨勢(shì)；退耕還林支出則逐年減少，占總支出比重持續(xù)走低。說明中國(guó)在發(fā)展節(jié)能環(huán)保事業(yè)的進(jìn)程中不斷重視事后的污染防治，對(duì)其涵蓋的水體、大氣、固體廢棄物及噪聲等多種污染進(jìn)行持續(xù)防控和治理；對(duì)能源節(jié)約利用、污染減排等事前支出的關(guān)注尚顯不足，支出穩(wěn)定性較差；對(duì)于支出金額顯著增長(zhǎng)的其他節(jié)能環(huán)保支出，其具體支出內(nèi)容有待進(jìn)一步細(xì)化。

從增速來(lái)看，節(jié)能環(huán)?？罴?jí)科目中除退耕還林(-4.2%)、退牧還草(-2.1%)、可再生能源(-0.5%)三項(xiàng)以外，其他科目平均增速皆為正值，其中，其他節(jié)能環(huán)保支出(43.6%)、天然林保護(hù)(28.3%)、自然生態(tài)保護(hù)(21.9%)、環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)(16.5%)及環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察(15.3%)增速較快，已墾草原退耕還草(494.2%)和能源管理事務(wù)(717.2%)增速過高是由其極不穩(wěn)定的支出變化所致?？梢?，中國(guó)在節(jié)能環(huán)保資金投入過程中愈發(fā)注重生態(tài)保護(hù)、環(huán)境監(jiān)管等事中控制，對(duì)退耕還林、退牧還草及可再生能源的關(guān)注度有所下降，個(gè)別科目受相關(guān)政策和環(huán)境臨時(shí)狀況的影響，支出波動(dòng)過大，雖然靈活但資金投入連續(xù)性不足，不利于相應(yīng)工作持續(xù)有效地開展。

表2 2010—2016年全國(guó)節(jié)能環(huán)保款級(jí)科目支出 單位：億元

注：已墾草原退耕還草部分支出金額過小無(wú)法顯示；平均增速、平均占比的計(jì)量單位為%。

2.中央本級(jí)與地方支出結(jié)構(gòu)分析

為了分析中央本級(jí)與地方在節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上的特點(diǎn)，本文以2016年為例，分別對(duì)中央本級(jí)與地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出內(nèi)容進(jìn)行對(duì)比(如表3所示)。

表3 2016年中央本級(jí)與地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出結(jié)構(gòu)比較

注：中央本級(jí)退牧還草支出金額過小無(wú)法顯示；款級(jí)科目按照2016年全國(guó)和中央決算表中的順序排列。

由表3可知，中央本級(jí)支出中能源管理事務(wù)、其他節(jié)能環(huán)保支出、能源節(jié)約利用和天然林保護(hù)的數(shù)額較大，僅前兩項(xiàng)占比就高達(dá)66.2%。地方則把污染防治、其他節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出、能源節(jié)約利用等作為重點(diǎn)領(lǐng)域，其中，污染防治明顯高于其他支出，在總支出中占32.5%。同中央本級(jí)相比，地方多出了風(fēng)沙荒漠治理和已墾草原退耕還草兩個(gè)支出科目，說明地方承擔(dān)了更多實(shí)際性的修復(fù)工作?？梢?，中央在節(jié)能環(huán)保工作中更加注重能源的管理使用和生態(tài)保護(hù)，傾向于事前防控，而地方的工作更實(shí)際確切，以事后治理和事中管控為主，二者相互補(bǔ)充、相輔相成。

三、中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率評(píng)析

(一)研究方法

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)早期的基本模型是規(guī)模報(bào)酬不變的CCR模型，后又發(fā)展出報(bào)酬可變的BCC模型?；诒疚囊暯?，假定對(duì)n個(gè)省份(DMU)的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率進(jìn)行評(píng)價(jià)，每個(gè)省份對(duì)應(yīng)著a種類型的節(jié)能環(huán)保投入和b種類型的能源環(huán)境產(chǎn)出，第i個(gè)省份的投入產(chǎn)出活動(dòng)可用(Xi,Yi)表示，具體形式為：

Xi=(X1i,X2i,……，Xai)T

Yi=(Y1i,Y2i,……,Ybi)T；i=1,2,……,n

其中，Xpi(p=1,2,……，a)代表第i個(gè)省份對(duì)第p種向量的投入值，Yqi(q=1,2,……,b)代表第i個(gè)省份對(duì)第q種向量的產(chǎn)出值，Xpi與Yqi始終為正數(shù)。此時(shí)，評(píng)價(jià)第i個(gè)省份節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率的CCR模型為：

其中，θ是第i個(gè)省份節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出綜合技術(shù)效率值，λ是一個(gè)N×1常數(shù)項(xiàng)量，S-和S+分別代表投入松弛變量和產(chǎn)出松弛變量。當(dāng)θ=1時(shí)，若S-、S+均等于0，則對(duì)應(yīng)的省份DEA有效率，其投入和產(chǎn)出達(dá)到了較為理想的平衡狀態(tài)；若S-、S+存在非0值，則對(duì)應(yīng)的省份DEA弱有效，其中的個(gè)別投入可以進(jìn)一步減少。當(dāng)θ<1時(shí)，對(duì)應(yīng)的省份DEA無(wú)效率，當(dāng)前的產(chǎn)出通過更少的投入就可獲得。

傳統(tǒng)DFA方法的測(cè)算結(jié)果介于0—1之間，這導(dǎo)致效率為1的有效決策單元之間無(wú)法相互比較，而超效率DEA方法解決了這種問題，其計(jì)算出的效率值突破了1的局限，為決策單元有效性的進(jìn)一步比較提供了可能。因此，本文運(yùn)用MaxDEA軟件中的超效率模型對(duì)中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率進(jìn)行測(cè)算評(píng)析。

(二)變量選擇與數(shù)據(jù)來(lái)源

由前文分析可知，地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出始終占全國(guó)總量的90%以上，是中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的絕對(duì)主體，故本文選取2007—2016年中國(guó)各省份的人均節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出作為效率測(cè)算的投入指標(biāo)。結(jié)合節(jié)能環(huán)保財(cái)政的具體內(nèi)容及支出方向，本文選取以下七個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量中國(guó)節(jié)能環(huán)保工作的產(chǎn)出情況：(1)廢氣中主要污染物排放量，包含二氧化硫、氮氧化物、煙(粉)塵三項(xiàng)空氣中的主要污染物。(2)廢水中主要污染物排放量，包括化學(xué)需氧量、氨氮、石油類和揮發(fā)酚四類排放量。(3)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量，危險(xiǎn)廢物具有腐蝕性、毒性、反應(yīng)性、感染性等特征，污染性極大且處置費(fèi)用較高，對(duì)環(huán)境的影響不可忽視。(4)噪聲監(jiān)測(cè)情況，本文將各省份主要城市區(qū)域噪聲監(jiān)測(cè)結(jié)果取均值，代表其噪聲管制效果。(5)單位GDP能耗，反映各省份能源消費(fèi)狀況和節(jié)能降耗水平。(6)森林覆蓋率，反映林業(yè)防護(hù)以及退耕還林的效果。(7)自然保護(hù)區(qū)面積，反映自然生態(tài)保護(hù)的程度。上述七項(xiàng)產(chǎn)出指標(biāo)涵蓋了污染治理、能源節(jié)約、生態(tài)保護(hù)等多個(gè)層面，較為全面地展現(xiàn)了中國(guó)節(jié)能環(huán)保工作的進(jìn)展情況?？紤]到不同省份間行政面積的差異會(huì)直接影響污染物排放量的絕對(duì)值，本文將各省份廢氣中主要污染物排放量、廢水中主要污染物排放量以及危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量分別轉(zhuǎn)換為單位面積的輸出值，使省份間的環(huán)境比較更加客觀。此外，就節(jié)能環(huán)保而言，產(chǎn)出指標(biāo)中的前五項(xiàng)屬于逆指標(biāo)，應(yīng)在測(cè)算過程中注明數(shù)據(jù)含有非期望產(chǎn)出指標(biāo)來(lái)保證結(jié)果的準(zhǔn)確性。

本文數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)和中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。由于西藏部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失，本文將對(duì)中國(guó)30個(gè)省份節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率進(jìn)行評(píng)析。

(三)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率結(jié)果與分析

1．節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出省際效率評(píng)析

通過產(chǎn)出導(dǎo)向的超效率模型，本文對(duì)2007—2016年中國(guó)30個(gè)省份節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率進(jìn)行測(cè)算，結(jié)果如表4所示。

表4 2007—2016年中國(guó)各省份節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率

由表4可知，有11個(gè)省份效率均值達(dá)到了有效狀態(tài)，由高到低排序依次為新疆(2.519)、青海(1.804)、海南(1.559)、內(nèi)蒙古(1.435)、云南(1.354)、福建(1.291)、黑龍江(1.278)、江西(1.132)、廣東(1.098)、四川(1.098)和廣西(1.059)，其中，四川和廣西由最初的無(wú)效率逐步發(fā)展為有效率，其他9個(gè)省份則始終有效率。效率均值最高的是新疆，該省份自然地域遼闊、人口密度低、第二產(chǎn)業(yè)比重相對(duì)偏低，具備一定的基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)，再配以較為科學(xué)合理的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出，更有利于污染治理和生態(tài)保護(hù)等效果的達(dá)成，故節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率比較理想。

中國(guó)還有19個(gè)省份節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出處于無(wú)效率狀態(tài)，其中，效率均值最高的省份為浙江(0.980)，接近有效值1；最低的省份為上海(0.571)，其受城市化和人口數(shù)量等因素的影響，污染排放量較高、自然修復(fù)能力差，節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出應(yīng)結(jié)合具體情況進(jìn)行調(diào)整。在均值無(wú)效的省份中，浙江、貴州、陜西、甘肅、寧夏都曾在個(gè)別年份中達(dá)到過節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的有效值，對(duì)此各省份可基于有效年份的特征分析無(wú)效率產(chǎn)生的原因，進(jìn)而改進(jìn)節(jié)能環(huán)保工作。始終處于無(wú)效率的14個(gè)省份，其效率值在十年內(nèi)總體均有不同程度的上升，北京、重慶和吉林增長(zhǎng)相對(duì)較快，分別增長(zhǎng)了29.7%、17.6%和15.3%；安徽增長(zhǎng)最慢，效率值僅從2007年的0.717增長(zhǎng)到2016年的0.718。

總體來(lái)看，中國(guó)省級(jí)政府節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率值呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，但近2/3的省份仍存在著支出無(wú)效率的情況，節(jié)能環(huán)保工作還需不斷改進(jìn)。需要注意的是，甘肅、寧夏的效率均值不僅小于1，而且整體呈下降趨勢(shì)，應(yīng)及時(shí)予以管控。

2.節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出地區(qū)效率評(píng)析

按照中國(guó)地區(qū)劃分規(guī)則，本文將各地區(qū)所屬省份每年的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率進(jìn)行平均，得到表5，用以反映不同地區(qū)的效率情況及差異。由表5可知，中國(guó)各地區(qū)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率由高到低排序依次為西北地區(qū)(1.365)、華南地區(qū)(1.239)、西南地區(qū)(1.028)、東北地區(qū)(0.999)、華東地區(qū)(0.851)、華北地區(qū)(0.844)和華中地區(qū)(0.782)。

西北地區(qū)與華南地區(qū)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率較高，效率值始終大于1，雖然西北地區(qū)的均值大于華南地區(qū)，但華南地區(qū)省份的支出有效程度更高，相比之下西北地區(qū)省份間效率的差距較大，其較高的均值主要得益于新疆理想的效率值。東北地區(qū)和西南地區(qū)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出都由無(wú)效率逐步提升為有效率，雖于個(gè)別年份降至無(wú)效率，但無(wú)效數(shù)值都在0.9以上，且不斷接近有效值1。華北地區(qū)和華中地區(qū)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出一直處于無(wú)效率狀態(tài)，基于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度等原因，兩個(gè)地區(qū)所屬省份中僅有內(nèi)蒙古的支出有效率，其他省份的支出效率還有很大提升空間。華北地區(qū)和華中地區(qū)的效率值都在不斷提升，華北地區(qū)增長(zhǎng)了9.5%，華中地區(qū)則增長(zhǎng)了5.0%。華東地區(qū)的支出不但無(wú)效率，而且效率值不增反降，這與節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域不斷加強(qiáng)的重視程度相悖，究其原因，是由福建、江西兩個(gè)有效率省份的效率值下降所致，剩余無(wú)效率省份的效率值皆有提升，但過于緩慢。

表5 2007—2016年各地區(qū)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率

四、中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出問題探究

隨著中國(guó)環(huán)保意識(shí)的提升及相關(guān)政策的出臺(tái)，節(jié)能環(huán)保財(cái)政投入呈較為明顯的擴(kuò)大趨勢(shì)，與之相關(guān)的配套工作逐漸步入正軌，環(huán)境在一定程度上得以改善，公眾的節(jié)能意識(shí)也有所增強(qiáng)。然而，面對(duì)依然嚴(yán)峻的環(huán)境問題，節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出還存在著一些問題需要改進(jìn)。

(一)支出力度有待提升

2007—2016年，中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出增長(zhǎng)了375.5%，但絕對(duì)數(shù)額的大幅提升并不代表財(cái)政資金的充足。世界銀行研究表明，當(dāng)治理污染的投入占全國(guó)GDP比重達(dá)到1.0%—1.5%時(shí)，才能基本控制環(huán)境污染；達(dá)到2.0%—3.0%時(shí)，才能改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。2016年，中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出占全國(guó)GDP比重為0.6%，環(huán)境污染治理投資占全國(guó)GDP比重為1.2%，僅達(dá)到遏制生態(tài)環(huán)境污染惡化的水平，相比之下，美、日、德等發(fā)達(dá)國(guó)家的節(jié)能環(huán)保財(cái)政投入占全國(guó)GDP比重均高于2.0%[12]，中國(guó)若不加大支出力度，將難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化。然而，結(jié)合前文分析可知，中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的增速卻在波動(dòng)中逐漸減緩。

在諸多支出科目中，節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出在財(cái)政總支出中的地位并不突出，節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出占財(cái)政總支出比重2016年為2.5%，在財(cái)政支出體系中排名第14位，且該排名近些年并未發(fā)生太大的波動(dòng)，說明節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出雖有增長(zhǎng)，但程度尚顯不足。

(二)支出穩(wěn)定性不足

節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出金額增長(zhǎng)不穩(wěn)定。中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出金額增長(zhǎng)波動(dòng)較大、連貫性較差，甚至在2016年還首次出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，同全國(guó)GDP及財(cái)政總支出的增長(zhǎng)趨勢(shì)不夠契合。2011年，全國(guó)GDP增速與財(cái)政總支出增速都有不同程度的增長(zhǎng)，但節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出增速卻由26.3%下降到8.1%；在隨后的2012年和2013年中，全國(guó)GDP增速與財(cái)政總支出增速都有所下降，但節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的增速卻在不斷增長(zhǎng)，這種與經(jīng)濟(jì)環(huán)境和財(cái)政支出大背景相悖的波動(dòng)會(huì)在無(wú)形中增加節(jié)能環(huán)保工作進(jìn)程中的困難和摩擦，影響最終效果。

節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定。節(jié)能環(huán)?？罴?jí)科目雖于2010年基本敲定，但項(xiàng)級(jí)科目卻自設(shè)立以來(lái)每年都在調(diào)整和變化，科學(xué)完整的支出體系尚未形成。從支出方向來(lái)看，中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政將更多的資金和精力投入到事中管控和事后治理之中(如表2所示)，再加上個(gè)別科目臨時(shí)設(shè)立(如江河湖庫(kù)流域治理與保護(hù))、支出金額波動(dòng)極大(如能源管理事務(wù))，造成“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的局面，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)意識(shí)。

(三)支出責(zé)任不夠明確

中央與地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出內(nèi)容都參照《政府收支分類科目》設(shè)定[13]，二者僅在側(cè)重上有所差別，大體上形成互補(bǔ)，但由于缺乏明確的權(quán)責(zé)范圍，還是會(huì)引發(fā)一系列問題。第一，容易出現(xiàn)支出盲區(qū)。節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出15款60余項(xiàng)，中央本級(jí)有限的財(cái)力難以覆蓋到地方所有支出薄弱的領(lǐng)域，如環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察、可再生能源等，在中央本級(jí)和地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出中都占比很小，不利于相應(yīng)工作的開展。第二，影響支出金額穩(wěn)定。中央與地方在某些科目上若同頻加大或減少支出，將會(huì)給該科目的支出金額造成很大影響，難以穩(wěn)步發(fā)展。第三，增加了地方政府的財(cái)政壓力。隨著轉(zhuǎn)移支付占比的下降，地方政府在節(jié)能環(huán)保方面投入的自有財(cái)力不斷增加，在財(cái)力日益吃緊的情況下，事權(quán)又因?yàn)榻缍ú磺宥鵁o(wú)法減輕，這給地方政府造成了很大壓力。第四，不利于責(zé)任追溯。權(quán)責(zé)不清情況下的支出交疊勢(shì)必會(huì)給問題產(chǎn)生時(shí)的追責(zé)帶來(lái)困難，進(jìn)而阻礙改進(jìn)，影響管理效率。

(四)支出效率偏低

中國(guó)近2/3的省份都存在著節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出無(wú)效率的現(xiàn)象(如表4所示)。從外因來(lái)看，無(wú)效率省份普遍存在著人口密度大、第二產(chǎn)業(yè)比重高、自然生態(tài)面積小等特點(diǎn)。從內(nèi)因來(lái)看，節(jié)能環(huán)保配套監(jiān)管不嚴(yán)格、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)不到位、資金使用不規(guī)范等都會(huì)影響資金使用效率的提高。如企業(yè)按照政府要求購(gòu)置處理污染物的相關(guān)設(shè)施，若政府對(duì)其運(yùn)行情況疏于跟進(jìn)，或處罰力度不夠，企業(yè)很有可能為了節(jié)約成本而將環(huán)保設(shè)施束之高閣[11]。監(jiān)管不力還會(huì)使節(jié)能環(huán)保資金被挪作他用，導(dǎo)致實(shí)際支出遠(yuǎn)低于公示支出，節(jié)能環(huán)保效果不盡人意。

五、中國(guó)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率提升建議

(一)擴(kuò)大支出規(guī)模，提高穩(wěn)定性

中國(guó)節(jié)能環(huán)保相關(guān)工作受財(cái)政資金規(guī)模的影響，當(dāng)前仍停留在污染治理與控制的階段，節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出雖在不斷增長(zhǎng)，但多以解決問題為目的。伴隨著能源緊張和污染頻現(xiàn)，中國(guó)應(yīng)堅(jiān)定且持續(xù)地?cái)U(kuò)大節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出規(guī)模，提高其占全國(guó)GDP及財(cái)政總支出比重，使其增速不低于財(cái)政總支出的增速。與此同時(shí)，還要注重節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的穩(wěn)定性，為盡可能多的重點(diǎn)領(lǐng)域設(shè)立專項(xiàng)資金，并從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度對(duì)次重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行合理規(guī)劃，使其資金能夠維持有序發(fā)展，不至出現(xiàn)猛增或斷流的情況。為了確保節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出增長(zhǎng)的連續(xù)性，政府應(yīng)進(jìn)一步完善環(huán)境稅征收內(nèi)容，加快資源稅改革進(jìn)程，盡快將森林、草場(chǎng)、灘涂等自然資源納入征稅范圍，豐富節(jié)能環(huán)保財(cái)政資金的來(lái)源，并制定配套的稅收獎(jiǎng)懲政策引導(dǎo)企業(yè)的綠色發(fā)展[14]。

(二)明確權(quán)責(zé)，因地制宜

在支出傾向方面，中央側(cè)重把控與事前防范，地方側(cè)重具體執(zhí)行、事中管控和事后治理，中國(guó)應(yīng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步厘清中央和地方在節(jié)能環(huán)保方面的權(quán)責(zé)范圍。中央職責(zé)應(yīng)包括制定全國(guó)性的節(jié)能環(huán)保法律政策和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，管理跨省際、跨流域、外部性明顯的節(jié)能環(huán)保事務(wù)，組織節(jié)能環(huán)保科研等；地方職責(zé)則在于域內(nèi)監(jiān)管的執(zhí)行、污染的防控、環(huán)境的治理、宣傳教育等[13]，再根據(jù)各級(jí)政府所承擔(dān)事權(quán)的大小為之匹配相應(yīng)的財(cái)權(quán)與財(cái)力。

明確權(quán)責(zé)后，地方政府要依照具體情況開展節(jié)能環(huán)保工作，不可盲目照搬其他地區(qū)的管理模式，應(yīng)結(jié)合自身支出效率，分析不足之處并加以改進(jìn)，在解決現(xiàn)有問題的同時(shí)還要留出資金進(jìn)行事前的籌劃與建設(shè)。如山西節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出無(wú)效率主要受其資源導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)第二產(chǎn)業(yè)污染的管制；上海無(wú)效率主要因?yàn)槿丝谶^多、城市化較高導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降，政府應(yīng)增加綠地面積、強(qiáng)化綠色低碳宣傳。

(三)調(diào)整支出內(nèi)容，完善支出結(jié)構(gòu)

節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出內(nèi)容隨工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移發(fā)生變動(dòng)，這種問題導(dǎo)向的支出結(jié)構(gòu)過于被動(dòng)，應(yīng)立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的視角，將其內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)籌和改善。第一，完善能源相關(guān)的支出科目，細(xì)化其內(nèi)容，并加大支出力度，如可再生能源、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、能源管理事務(wù)等，提高節(jié)能意識(shí)。第二，適當(dāng)合并或刪減性質(zhì)相似的款項(xiàng)級(jí)科目，如增設(shè)森林資源保護(hù)一款，將原有的天然林保護(hù)和退耕還林降為項(xiàng)級(jí)列入其中，將退牧還草和已墾草原退耕還草合并，改為草原修護(hù)，使科目簡(jiǎn)煉且全面。第三，細(xì)化其他節(jié)能環(huán)保支出內(nèi)容，明確列示其支出金額較大的方向，有利于加強(qiáng)監(jiān)管。第四，保證各款、項(xiàng)級(jí)科目中都有事前保護(hù)、事中管控、事后治理科目存在，分布均衡且占比合理，引導(dǎo)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出變得更為客觀有效。

(四)加強(qiáng)監(jiān)管力度，提高資金使用率

在工作監(jiān)管方面，第一，全國(guó)應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，地方政府再根據(jù)自身情況對(duì)未覆蓋領(lǐng)域進(jìn)行上報(bào)補(bǔ)充，不得低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。第二，普及“動(dòng)態(tài)跟蹤”的監(jiān)管方式，對(duì)節(jié)能環(huán)保工程及設(shè)施的運(yùn)營(yíng)狀況、生態(tài)環(huán)境改造的維護(hù)成果等進(jìn)行跟進(jìn)式查驗(yàn)，輔之以隨機(jī)抽查，確保節(jié)能環(huán)保工作落實(shí)到位。第三，擴(kuò)寬投訴渠道，鼓勵(lì)群眾對(duì)身邊危害環(huán)境的行為進(jìn)行舉報(bào)。第四，行政部門應(yīng)與司法部門緊密配合，加大對(duì)違法違規(guī)行為的處罰力度，結(jié)合企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況及違規(guī)程度，收取有震懾力的罰金。

在資金監(jiān)管方面，應(yīng)覆蓋預(yù)算審核、支出執(zhí)行、決算審計(jì)的全過程，先確定預(yù)算金額的科學(xué)性和可行性，再保證資金使用時(shí)的專款專用、撥付及時(shí)，最后核實(shí)資金支出的效果，為考評(píng)做準(zhǔn)備。只有對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的節(jié)能環(huán)保資金進(jìn)行嚴(yán)格管控，才能避免資金的流失和浪費(fèi)。

各級(jí)政府應(yīng)建立完整的節(jié)能環(huán)保評(píng)價(jià)機(jī)制，從能源和生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量、發(fā)展和效果等方面設(shè)立更為精細(xì)準(zhǔn)確的指標(biāo)體系、測(cè)算節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率，并定期據(jù)此展開檢查與評(píng)價(jià)，及時(shí)跟進(jìn)具體工作的落實(shí)情況和生態(tài)環(huán)境的變化，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為政策制定、資金流向和政績(jī)考核的依據(jù)。與此同時(shí)，還要依照設(shè)立的指標(biāo)體系為企業(yè)踐行節(jié)能環(huán)保的程度等級(jí)評(píng)定，達(dá)標(biāo)程度高的企業(yè)將享受適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策，長(zhǎng)期不達(dá)標(biāo)且責(zé)令改進(jìn)無(wú)效的企業(yè)則列入“黑名單”，根據(jù)情況聯(lián)合追責(zé)，對(duì)其責(zé)任人進(jìn)行多方管制，進(jìn)而提升所有管理者的節(jié)能環(huán)保責(zé)任意識(shí)，防患于未然。