政府債務再認識：基于交易成本和契約費的視角

董翔宇，趙守國，王忠民

(西北大學經濟管理學院，陜西 西安 710127)

一、引 言

中國改革開放特別是財政分權體制確立后，發(fā)展目標約束下的市場有限性促使地方政府主動補位區(qū)域經濟發(fā)展，地方政府舉債發(fā)展促進了短期經濟和社會目標的實現(xiàn)。同時，債務通過轉為資本積累、提升資源配置效率、提升社會集體福利，符合社會效率最大化目標要求，然而卻與西方經濟主流強調個體效用最大化來分析資源配置效率是相悖的。因此，中國地方政府在經濟社會發(fā)展中扮演的角色得到了兩種截然不同的評價。一方面，地方政府促進經濟發(fā)展的作用得到廣泛褒揚，被認為是促進中國經濟騰飛的重要推動因素。經濟學家的實證研究證明了財政分權與經濟增長之間存在正向聯(lián)系，行政分權有助于提高經濟效率。另一方面，政府擴張對資源配置扭曲的表現(xiàn)飽受詬病，認為政府擴張形成的債務規(guī)模擴大嚴重阻礙了經濟效率的提升。

當前，中國債務問題受到全世界關注。中國債務到底高不高，是否存在危機？截至2016年末，中國地方政府債務15.3萬億元，地方政府債務率(債務余額/綜合財力)為80.5%。加上納入預算管理的中央政府債務12.0萬億元，兩項合計，中國政府債務27.3萬億元。按照國家統(tǒng)計局公布的2016年GDP初步核算數(shù)74.4萬億元計算，中國政府債務負債率(債務余額/GDP)為36.7%，低于主要市場經濟國家和新興市場國家水平。例如，日本超過200%、美國超過120%、法國為120%左右、德國為80%左右、巴西為100%左右。Checherita-Westphal等[1]假設政府債務只能為公共投資融資，發(fā)現(xiàn)最大化經濟增長率的政府債務/GDP是資本產出彈性的函數(shù)，并估算出OEDC國家的最優(yōu)政府債務/GDP在43%至63%之間。Armeyd[2]和Checherita-Westphal 等[1]通過擴大研究時間周期發(fā)現(xiàn)政府債務與經濟增長之間存在倒U型關系，政府債務/GDP在90%至105%之間邊際效應開始為負。相比較歐美發(fā)達國家的福利支出而言，中國債務形成了有效投資，這些投資又相應形成了優(yōu)質資產，即債務與資產對應。2014年，中國主權資產總計227.3萬億元，主權負債為124.0萬億元，凈資產為103.3萬億元，扣除行政事業(yè)單位國有資產為(13.4萬億元)，以2014年土地出讓金(4.0萬億元)替代當年的國土資源性資產(65.4萬億元)，主權資產為152.5萬億元，可隨時變現(xiàn)的主權資產凈值為28.5萬億元，中國政府有足夠的主權資產覆蓋主權債務。Bergh和Henrekson[3]將政府投資與經濟增長分為兩類：在欠發(fā)達國家甚至是貧困國家，公共部門的規(guī)模一般來說較小，政府支出與經濟增長是正相關的。

美國政府債務與之形成鮮明對比。金融危機過后，美國負債總額分別在2011年、2013年兩度逼近法定債務上限。2015年10月，為了暫時解除美國政府的違約風險，美國國會通過了債務上限及預算法案，授權美國財政部在當時約18萬億美元債務規(guī)模的基礎上繼續(xù)發(fā)債，這一法案至2017年3月15日到期。自1939年開始，美國債務上限已上調105次，幾乎平均每9個月就要上調一次。奧巴馬2009年1月就任總統(tǒng)以來，國會就連番提高債務上限，提高總額約7.6萬億美元。2015年11月國會通過決議，暫停債務上限至2017年3月15日，這一舉措避免了在美國大選時出現(xiàn)政府可能關門的窘境。此后，美國政府債務的攀升勢頭仍然不減。截至2016年12月30日，美國債務規(guī)模達到驚人的19.9萬億美元，比2015年底18.9萬億美元的政府總債務高出約1萬億美元，也高于2016年美國國內生產總值(GDP)18.7萬億美元。特朗普上任至今，美國債務總額一直徘徊在19.9萬億美元，離20萬億美元的上限只有咫尺之遙。而2016財年，聯(lián)邦政府總收入僅增長了1%，其中，因就業(yè)穩(wěn)定增長，個人所得稅和工資稅使聯(lián)邦政府收入增加了4%，企業(yè)稅收同比卻縮水11%，但老年人醫(yī)療保險、醫(yī)療補助、社會保障和政府債務利息等支出的增加卻使支出增加了5%。Bergh 和Henrekson[3]認為，在發(fā)達國家公共部門規(guī)模較大，政府公共投資規(guī)模與經濟增長是負相關的，解決赤字—債務問題的可行策略是增收減支，即增加稅收、減少政府福利支出[4]。進一步，2017財年，特朗普積極推動軍費提升10%，削減稅收、增加開支的計劃。凱恩斯主義認為，政府債務的擴張可以通過降低稅收增加居民可支配收入，刺激總需求。Auerbach和Kotlikoff[5]認為，暫時性的政府債務擴張相對于消費者較長的生命期限來說，帶來的財富效應很小，卻可能對應著暫時性減稅，從而刺激儲蓄和投資。Elmendorf和Mankiw[6]認為，政府債務的擴張除了可能通過減稅、增加當期總需求而刺激經濟外，還可以通過避免大規(guī)模衰退的方式對產出有正面影響。古典主義者將個人消費計劃納入整個生命周期，預算赤字通過將稅收轉移到下一代而提高總體消費水平。但是，事與愿違，進一步減稅與增加開支導致美國政府債務雪上加霜，預計在計入增加的利息成本之前，聯(lián)邦收入將在第一個10年中下滑6.2萬億美元。包括利息成本在內，美國政府債務可能在第一個10年中飆升7.2萬億美元，到2036年將大增20.9萬億美元。Summers[7]和Romer[8]就削減赤字—債務與經濟增長二選一的觀點提出了批評，認為短期政策與長期政策在時間上的交替安排，大規(guī)模的財政赤字刺激經濟增長，并輔以逐步削減財政赤字—債務問題。政府要做的是精心設計政策規(guī)則使決策者認識到公共支出實際成本的影響，消除財政選擇“不付代價”的錯覺，迫使地方政府判斷財政支出的收益是否真正可以彌補其成本[9]。

通過以上分析發(fā)現(xiàn)，中國與美國作為兩種典型的社會和經濟體制代表，中國債務形成相應的優(yōu)質資產，主權資產足夠覆蓋主權債務，而美國近年來只能通過不斷發(fā)行新的債務償還舊債。作為兩種典型的經濟現(xiàn)象難道僅僅是金融制度或經濟結構問題嗎？歐美發(fā)達國家具有經濟發(fā)展需求的技術、資本絕對優(yōu)勢，但金融危機以來，許多資本主義國家經濟增長乏力、政策失效、貧富分化嚴重、政治極化現(xiàn)象加劇，雖然一些發(fā)達國家竭力轉嫁危機、拯救本國經濟，卻無法改變資本主義的本質特征及其根本缺陷。而中國始終保持較高的經濟增長率、人民福利水平提高、經濟結構日趨合理，改革開放以來使7億人口擺脫貧困。每個國家在每個歷史時代都有既得利益問題，一套體制就是一個既得利益格局。歐美資本主義制度決定了政府職能是為資本服務，目標是資本收益最大化，而不是社會集體效率或福利最大化。由市場引致的貧富差距只能依靠政府承擔熨平成本。中國社會主義市場經濟作為一種社會制度契約形式，與資本主義市場經濟的本質區(qū)別在于從人民的根本利益出發(fā)，以國民經濟為發(fā)展目標不斷滿足全體社會成員日益增長的物質文化需要，最終實現(xiàn)共同富裕，表明實現(xiàn)資源配置效率最大化的政府職能是為了實現(xiàn)中國社會集體效率或福利的最大化的目標。政府所有行為存在成本，如何設計一套有效的經濟制度實現(xiàn)收益覆蓋成本才是經濟持續(xù)發(fā)展的關鍵。因此，僅僅依靠技術、勞動、資本等要素稟賦優(yōu)勢只能實現(xiàn)經濟的短期極化發(fā)展，政府積極提供良好的發(fā)展基礎和資源配置引導，協(xié)同并激勵企業(yè)家共同構建有效率的市場經濟制度才是實現(xiàn)經濟可持續(xù)發(fā)展的核心，尤其在經濟復蘇、發(fā)展轉型、產業(yè)升級時期。而當前主流經濟理論主要是從經濟目標和個人收益最大化的研判視角下，將財政資源視為各級政府的資源競爭問題，引入主流經濟學理論中較為成熟甚至前沿的分析工具，包括信息經濟學、公共選擇理論、金融學、新的財政聯(lián)邦理論、計量經濟學等，闡述政府債務的基本表現(xiàn)形式和橫截面結果之間的關系，至于市場扭曲和經濟效率損失也只是數(shù)據(jù)的偶聯(lián)結果，并沒有分析政府擴張行為、財政收支的本質內在邏輯，不能體現(xiàn)政府債務規(guī)模擴大的本質。由于缺乏系統(tǒng)的政府理論，從古典主義經濟的政府守夜人，到凱恩斯學派的政府干預，再到馬克思主義政治經濟學的資源統(tǒng)籌的計劃生產，政府的角色幾經變換，但各流派始終將政府與市場視為同級互補的資源配置手段的本質沒有改變,相關研究者更多地闡釋有效市場和有為政府應該存在的邏輯，缺少對政府行為梯度分析，缺乏對政府與市場的內在的本質邏輯研究。鑒于這樣的理論與現(xiàn)實困局，本文首先從交易成本視角研究政府的性質，繼而分析政府債務產生的內在邏輯，對中國與美國兩種類型的經濟主體的制度弊端進行剖析，從本質上解釋政府債務的制度屬性，為頂層設計適應性和最優(yōu)邊際效率的制度創(chuàng)新提供新的理論視角。

二、政府的性質與行為邊界

(一)政府的性質

傳統(tǒng)理論在有關政府行為問題的研究上從未清楚地說明其假設而備受困擾。(1)信息的完備性；(2)承認市場存在經濟周期；(3)政府始終保持一種凌駕于市場的權威性；(4)政府領導者決策(欲望)代表政府權益需求。這四種假設根植于自由主義與干預主義理論假設之中。信息的完備性假設早在1987年就被美國著名經濟學家斯蒂格利茨提出了質疑，并建立了新的政府干預理論。斯蒂格利茨認為，政府干預源自市場信息非對稱性而導致的的市場失靈，然而只表述了市場失靈應該由政府干預調整，并沒有闡釋為什么政府干預及政府角色屬性。各流派及理論忽視前兩個假設的辨析以至于缺少政府性質方面的闡述是市場與政府爭論不休的核心所在。

一個完善的市場在信息完備的情況下，每個經濟人都可以按照自己的需求獲取并分析信息實現(xiàn)自己的效用最大化，即市場運行過程是有彈性、反應靈敏且自動調整的過程?？扑惯M一步證明了在信息完備的情況下，企業(yè)是價格機制的替代者，然而企業(yè)具有規(guī)模邊界效應，企業(yè)在不能降低交易成本及存在信息不完備的情況下，誰又來代替企業(yè)呢？

經濟體制中除了價格機制和企業(yè)也存在另一種資源配置方式和服務供給，如公共物品的提供，國際商貿協(xié)議的簽訂，私有產權及人身權益的維護等，而傳統(tǒng)經濟理論幾乎默認政府收取稅費并提供這些服務也是應該的，并沒有對此做出解釋。為什么存在自覺的力量支配經濟人支付稅費讓政府提供而不是自己？為什么政府很了解經濟人的需求而提供服務？為什么政府會更替？

一個典型的案例就是英國資產階級革命與工業(yè)革命。16—17世紀初期，英國資本主義的發(fā)展取得很大成就，封建專制政府的服務供給與資產階級、新貴族的需求不一致。企業(yè)家完成一項交易需要承擔巨大的制度環(huán)境、信息不對稱等交易成本，商品供給減少，經濟發(fā)展需求無法得到滿足和良性循環(huán)，嚴重限制了經濟增長。經濟個體為了降低相關的交易成本，實現(xiàn)效用的最大化不得不聯(lián)合具有共同認知需求的個體引發(fā)革命，并建立滿足需求供給的適應性政府。新政府必須為滿足社會理性需求提供相應的產品(法律、政策、公共物品等條件)，促進經濟發(fā)展。同時，為了擴大市場補充國內制造業(yè)資源不足問題，以政府形式積極擴展對外貿易和資源掠奪，為經濟發(fā)展提供了良好的國內外發(fā)展條件。由此可見，社會作為一個有機體而言，每個經濟人都必須要求存在保護自身安全和權益的組織，同時該組織還必須為經濟人的效用最大化的實現(xiàn)提供更好的外部基礎。因為每個個體在不同時期、不同方面的需求不斷變化，單方面的單一契約都需要成本，且隨著時間的變化任何方面的交易成本不會像價格機制成本容易衡量，具有很高的不確定性因素。新興的同質化的經濟行為不斷增加，逐步成為社會的主體訴求，為了降低交易成本，這些個體愿意付出一些代價達成默契簽訂長期契約而接受組織提供的服務——政府便由此形成。政府為滿足契約成員需求提供多元化的服務，充分實現(xiàn)了范圍經濟和規(guī)模經濟。而政府的穩(wěn)定和存續(xù)建立于大部分社會個體的效用滿足程度，當政府提供的服務只能滿足一小部分人時，或政府不能再降低契約參與者的交易成本而阻礙經濟發(fā)展時，便出現(xiàn)一系列的違約(游行、動亂、革命等)，政府自身不能調整自身的服務，矛盾積累最終引發(fā)政府更替。個體的代價主要分兩個方面：一是為享受服務而自負的費用(稅收)；二是政府提供的服務滿足大部分個體的需求偏好而不是唯一個體，此時必須有些個體做出妥協(xié)并接受違約處罰。因此，政府取代價格機制和企業(yè)為經濟發(fā)展條件提供服務。

建立有利可圖的政府必須是基于交易成本和優(yōu)質的產品服務供給，即政府提供成本要小于價格機制成本和滿足大部分人的效用。工業(yè)革命時期，國內資源及市場需求無法滿足英國制造業(yè)對要素需求和生產能力的快速增加，如果以企業(yè)為單位通過價格機制來協(xié)調要素配置，在當時條件之下，成本看來會遠遠高于收益。但是，以政府形式進行要素稟賦協(xié)調配置將會小于企業(yè)的交易成本，同時促進國內企業(yè)的發(fā)展，政府收取更多的契約費。現(xiàn)在的貿易協(xié)定及貿易自由區(qū)的設定本質上充分體現(xiàn)了政府的服務供給能力。對于契約內部個人來說同樣適用，最典型的案例是企業(yè)污染了小河，周圍居民受到了負外部影響，不管通過征稅還是小河產權明確的方式，只是解決了暫時性的問題，負外部性造成的社會成本已經不可逆轉。只要稅收和產權明確的費用小于收益，契約內部個體紛紛效仿，最終會形成高昂的負外部性，社會成本大于政府和企業(yè)的長期收益，而政府具有比企業(yè)和個人更好的信息分析能力及預測能力，政府為了長期的經濟發(fā)展提供類似生產環(huán)保標準服務。需要澄清的是契約參與者與政府并不是直屬或股權關系，而是服務供給與消費契約關系。在契約中規(guī)定了一系列的需求要求及契約費標準，政府只有按需提供服務的義務、收取契約費和處罰違反契約的參與者的權力，參與者有按需享受服務的權利和支付契約費的義務。

第二個關鍵問題是何為市場？不同流派根據(jù)自己的理解和認知定性市場的特點——自由發(fā)展還是干預，但從未對市場做出過定義。因此，便基于各流派的觀點承認并解釋市場經濟周期。但是，承認市場經濟周期與西方經濟學經濟人假設存在矛盾。按照西方經濟學的基本假設，市場首先是一系列經濟人按照自然交易規(guī)律為實現(xiàn)效用最大化而選擇以需求或供給的方式完成的交易集合，本質上講，市場是自然規(guī)律下的商品交易結果，該規(guī)律即為價格機制。由于經濟周期的巨額成本可能會大于前期的收益，因而經濟周期并不是經濟人的期望結果，也就無法稱其為市場的一部分。從市場定義來講，市場本身無周期性，其規(guī)律性的特點是增長和發(fā)展。經濟周期只不過是類似于上文所提及的污染案例一樣，一系列經濟人受短期認知的限制而采取的非理性決策束的結果。政府作為一種共同契約組織，是價格機制和企業(yè)的替代形式，擁有比企業(yè)和個人更高的分析能力和行為效率，為了實現(xiàn)契約參與者收益最大化通過提供一定的服務糾正參與者的非理性行為，協(xié)同兩者實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。當然隨著經濟的發(fā)展，經濟活動復雜程度提高，信息不完備性增加與減弱并行，政府提供交易服務的職能也增加。簡單經濟社會，政府看來僅僅提供法律等基本服務就可以滿足契約參與者的需求。但隨著經濟的發(fā)展，小區(qū)域的交易不能滿足人們的需求，需求多元化、跨區(qū)性出現(xiàn)，政府為了降低經濟參考者的交易成本，實現(xiàn)契約參與者的收益最大化，提供基礎設施、公共交通等其他公共服務。是當經濟進一步發(fā)展，經濟的復雜程度和國際競爭環(huán)境遠超過個體的理性分析能力，政府不能僅僅停留在具體經濟活動以外的服務供給，政府必須主動參與具體微觀經濟活動，引導資源的合理配置和糾偏經濟個體的非理性決策。因此，以梯度分析視角來理解，政府行為可簡單地劃分為執(zhí)行意識形態(tài)方面的政治性行為，維持正常社會秩序類的管理性行為，參與自由市場活動的具體微觀經濟行為。政府承擔經濟個體不愿或無法承擔的交易成本是為了降低契約參與者交易成本，保證政府及其他契約參與者充分遵循市場交易規(guī)律，提高資源的配置效率。因此，政府執(zhí)行代表社會集體理性的具體微觀經濟行為，類似于個人和企業(yè)是市場的參與者而自覺接受市場規(guī)范制度的約束，同時接受政府自身制定的各種制度約束，類似于企業(yè)管理者既是管理制度制定者也是經營和遵循者，現(xiàn)代政府履行職能的行為并不僅僅是以提高個體經濟效率為目標，更多的是以提高社會效率為主。政府與組織的微觀經濟活動必須在契約規(guī)定的范圍內運行，否則就接受契約規(guī)定的處罰。現(xiàn)實經濟體制運行過程之中，政府這類的組織始終遵循市場規(guī)則，采取逆“周期”化的操作，經濟繁榮時抑制契約組織個體的非理性決策，經濟衰退時鼓勵并提供更適宜的發(fā)展條件，減弱經濟的“周期”波動性，實現(xiàn)契約參與者收益的長期增長。

從經濟全球化視角來看，政府組織也不可能凌駕于市場之上。一個契約組織政府類似于一個“超級企業(yè)”，各主體通過契約被組成“超級企業(yè)”聯(lián)合體，并以聯(lián)合體的形式進行全球經濟競爭和擴張?；诖苏J識，以政府作為主體的“全球經濟競爭結構”就可以利用傳統(tǒng)經濟分析方法進行處理了。

傳統(tǒng)經濟理論分析范式默認政府組織的領導者決策(欲望)代表政府權益需求。基于上文分析可知政府是契約形式存在的，價格機制和企業(yè)的替代者，其存在的動機是契約規(guī)定范圍內的有利可圖。在此值得一提的是產品服務是政府的唯一收益來源，即契約費。因此，政府必須通過實現(xiàn)契約參與者的收益最大化(經濟體的可持續(xù)發(fā)展)才可以實現(xiàn)自身的收益最大化。政府代表大部分契約內個體的意愿實現(xiàn)經濟體的經濟發(fā)展需要，提供方方面面的服務，如生命、財產安全的保護，公共設施和基本發(fā)展環(huán)境的供給，貿易的便利性等各方面的內容，而不是政府領導者的意愿，但是，領導者是所有契約參與者通過一定的程序選定的，自身也無法超越經濟人的特點，之所以接受這份工作是因為收益至少不會小于從事其他工作的收益。以人事權為核心的縱向問責機制干預地方政府行為[10]，催生了政府間“為增長而競爭”的發(fā)展共識[11]-[13]。在政治晉升錦標賽下，地方政府的預算軟約束問題有可能會惡化，而企業(yè)的預算軟約束問題則會以新的方式呈現(xiàn)[14-15]。地方官員為了在經濟競爭中獲得有利地位以增進政治晉升的機會，會動用一切政策手段( 包括財政和金融工具) 支持企業(yè)和其他商業(yè)的擴張，這種只重數(shù)量而非質量的擴張很容易形成企業(yè)經營績效低下及政府的財政赤字和負債。同時，非正式自治存在的條件下，地方政府會通過增加負債，留出一部分非正式預算作為私用增加了腐敗行為的風險[16-17]。因此，按照委托—代理理論，契約參與者關注的是代理人的激勵和約束機制，而不是政府組織的問題，在此問題的分析上與企業(yè)的委托—代理理論并無差異。因此，政府行為反映契約參與者的意愿，而不代表領導者的意愿，但領導者作為代理人無法超越經濟人的特點，參與者所需做的代理人的激勵與約束監(jiān)督管理。

因此，傳統(tǒng)經濟理論的假設掩蓋了政府的本質，是導致自由主義和干預主義爭論的根本原因。通過上述分析，政府是價格機制和企業(yè)資源配置的替代者，是市場的參與者。

(二)政府的行為邊界

由于交易成本的存在，政府擴張也必然存在邊界問題。當交易是由政府組織完成時，政府擴張；當交易由企業(yè)或個人完成時，政府規(guī)?？s小。前已論及政府的存在是由于企業(yè)和個人都無法承擔的交易成本的存在。首先，當政府擴張時，對政府而言承擔了本該由企業(yè)和個人承擔的成本，也就是說，每追加一次交易政府便相應地增加成本。政府的收益來自其他契約參與者因政府擴張降低交易成本而增加的收益契約費(因經濟活動的便利化使得經濟增長，稅收或費用收入增加)，直到每增加一筆交易的成本等于增加的契約費時，政府擴張達到臨界點。在這一點之前，政府擴張促進經濟的增長；當超過該點時，政府擴張過度，政府為實現(xiàn)交易的成本造成了資源浪費，要素無法達到最優(yōu)配置狀態(tài)。

典型案例為美國的經濟擴張。自20世紀80年代里根經濟改革以來，美國一直奉行國內自由主義和對外以美國為核心的全球化經濟政策。對內采取減少福利財政開支、增加軍費、大規(guī)模稅收優(yōu)惠和自由競爭政策，對外積極采取軍事、政治、經濟等優(yōu)勢手段為本國貿易創(chuàng)造條件，造成了相互矛盾的結果：一方面，通過減稅等政策減少了政府收入。另一方面，對外積極的手段產生了極大的交易成本，盡管美國的經濟體不斷擴張，全球的資本涌入美國，但最終的收益落入了少數(shù)人手中。截至2017年3月15日，美國政府債務達20萬億美元，中產階級從2008年金融危機前的大約70%降到了如今的不足50%，1978—2015年，CEO薪酬增長了941%，而普通工人僅增長了10%，生產率穩(wěn)步增長，而相對應的薪酬卻幾乎停滯，這其中的缺口，大部分都被轉移到了企業(yè)所有者及高管等高收入群體手中。2008年國際金融危機后，美國的社會認同也出現(xiàn)明顯下降，長期積累的社會矛盾迅速發(fā)酵，并集中體現(xiàn)為2011年的“占領華爾街”運動。該案例充分表明了上述兩個觀點：一是政府作為契約組織形式必須充分實現(xiàn)大部分契約參與者的效用最大化，否則會引發(fā)一系列違約行動；二是政府為實現(xiàn)契約參與者收益最大化而承擔交易成本，必須獲取等價的契約費，否則引發(fā)嚴重虧損，使得政府行為無法繼續(xù)甚至萎縮。同時，個人、企業(yè)等不同契約參與者享受的政府服務供給不同，最終的效用不同，因而契約費的支付必須與權益享受等價。因此，美國政府契約制度的設計缺乏效率是其問題的核心。

三、政府債務的進一步闡釋

上文從新的視角對政府性質、市場及政府債務做了新的界定。一系列具有共同認知的經濟人為了實現(xiàn)效用最大化而引致有關安全、健康、權益及發(fā)展條件等方面的的需求而達成契約組織，形成政府。因此，政府主要契約交易包括滿足契約者(公民)安全、健康、精神等需求(社會文教科學衛(wèi)生、軍隊、政治外交、行政管理和公檢法支出等)和經濟發(fā)展適宜條件需求(基本建設投資、科研技術、地質勘探、農業(yè)、物資儲備、商務外交等)，即普遍認同的非生產性交易和生產性交易。非生產性交易并不直接作用于經濟增長再生產環(huán)節(jié)，而是通過提供良好的制度、健康、教育等方面提高勞動要素質量間接促進生產效率的提高。生產性交易直接作用于經濟增長再生產環(huán)節(jié)，是通過一系列與產業(yè)發(fā)展相關聯(lián)的技術、設施等投資提高資本的適用效率。因此，非生產性交易與生產性交易最終凝結為勞動與資本的使用效率改善。由于生產要素配置效率的提升使得經濟增長，契約參與者的收益增加，最終導致契約費(稅費)增加彌補政府交易成本，甚至盈余。因此，契約參與者的效益增減以政府組織行為發(fā)生為前提，收益與成本發(fā)生存在時間上的不一致性，故政府作為“超級企業(yè)”與普通企業(yè)并無差異，都屬于先支后收的交易形式，債務形成便會成為一種必然。同時，不得不考慮的是，政府作為交易成本超出企業(yè)承受能力范圍的資源配置替代者，其成本補償周期和風險必定也超出企業(yè)承受范圍，否則僅僅是因為成本問題，企業(yè)會通過聯(lián)合融資解決，而不是交給政府。政府如何組織交易的種類呢？

類似于所有經濟人的思考邏輯——成本與收益。政府所有的行動決策，最終都歸一為成本與收益的權衡，當然政治行為成本分析模型突破簡單的物質性成本范疇。既然政府的所有交易最終都歸結為勞動與資本配置效率的改善，那么問題就回歸到了經濟主體資源稟賦的問題上，即契約經濟體勞動資本技術替代率問題。如果經濟體屬于資本稟賦類型，對于政府的契約企業(yè)而言，資本的相對成本小于勞動要素，從技術替代率視角，盡管資本的相對成本較低，但隨著資本投入的增加，其邊際產量是遞減的。因此，解決勞動要素的交易成本和資本的邊際產量遞減問題是企業(yè)面臨的關鍵問題。該類型的政府組織交易偏重于非生產性交易和技術相關的交易。如果經濟體屬于勞動要素稟賦型，與資本密集型問題相反。該類型的政府組織交易偏重于生產性支出。

契約費補償政府的生產性交易成本和非生產性交易成本。當政府承擔更多的醫(yī)療、教育等非生產性交易時，契約參與者將會在此方面減少交易，降低其交易成本。此時，契約參與者必須因政府交易而使得自身效率提高支出更多的契約費，否則，政府因此產生的債務無法得到補償，使政府放棄交易。同理，當政府承擔更多的生產性交易時，契約參與者將會在此方面減少交易成本，可以利用更多的資本增加投資范圍或規(guī)模，提高資本的利用效率。此時，契約參與者依據(jù)享受政府交易服務的效用大小支出更多的契約費，否則，政府因此產生的債務也無法得到補償，從而選擇退出交易。另外值得注意的是，契約參與者根據(jù)從政府組織交易的服務獲取的收益量來確定支付契約費的數(shù)量。例如，個人要想獲取更好的醫(yī)療或教育，就必須支付更多的醫(yī)療保險或個人所得稅，企業(yè)要想享受更多的政府提供的商業(yè)便利化服務就必須支付更多的稅費。

發(fā)達國家目前正處于資本稟賦階段，社會福利、社會保障性支出在財政支出中占比較大，財政支出結構具有明顯的“非生產性支出重、生產性支出輕”的特征，即所謂的“福利型”財政。2007年，非生產性支出(含教育、社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、住房支出)占國家財政支出的比重，加拿大為65.5%，丹麥為71.6%，法國為68.5%，德國為70.8%，意大利為61.9%，日本(2006年)為66%，荷蘭為61.7%，美國為58.4%；而這些國家生產性支出所占比重分別僅為9.1%、6.6%、5.4%、7.2%、10.2%、10.6%、10.5%、10%。特別是社會保障支出(含社會保險和社會救助等支出)目前在許多發(fā)達國家是財政支出中的重中之重。2007年，除美國之外，上述國家社會保障支出占國家財政支出的比重都超過了30%，其中丹麥、法國和德國的比重高達40%以上。既然這些政府的交易選擇符合經濟理論，為什么這些國家同樣也是主權債臺高筑的國家呢？不難發(fā)現(xiàn)，這些國家盡管選擇非生產性支出占比較大，是各子類對勞動要素質量的提高作用不同。這些政府非生產性交易的大部分又選擇了社會保障類交易，而醫(yī)療、教育等方面占比變化不大，且占比較小。當社會保障類交易較多時，由于契約參與者參與減少了后顧之憂，閑暇對其顯得稀缺，契約參與者減少勞動時間供給，經濟發(fā)展不及預期，契約費無法補償交易成本。醫(yī)療通過提升勞動要素的健康資本存量，教育通過提升勞動要素知識資本存量，兩者直接作用于勞動要素提高其生產效率。不合理的交易選擇，最終導致契約參與者的契約費無法彌補交易成本而引發(fā)債務危機。

當政府行為達到邊界，不能再降低交易成本，或無力承擔巨額交易成本時，歷史延續(xù)的政府行為只能進一步惡化現(xiàn)狀。因此，當前很多國家尤其資本主義國家在交易種類不變的情況下，改變相關政策屬于政府行為的歷史延續(xù)，并沒有從根本上改變政府交易行為屬性，最終導致政策效果乏力。維系老體制的既得利益契約制度造成巨額制度交易成本，而無法利用政府歷史行為解決，政府必須從根本上改革契約組織制度問題。對契約的組織形式、契約主意愿、契約費制度等方面進行改革，對當前契約制度及政府行為進行系統(tǒng)性糾錯，才可以突破政府行為困境，提高政府行為邊界臨界點，從根本上解決政府債務問題，實現(xiàn)經濟的可持續(xù)發(fā)展。

四、中國政府債務問題

(一)中國政府債務偏向

制度作為契約之所以重要，是因為有著自身目標和利益的獨立行為人通過共享契約關系，實現(xiàn)利益的協(xié)調，但不同契約參與者的發(fā)起意愿存在差異，契約參與者的收益分享形式不同。中國政府組織以實現(xiàn)平等與共富為契約目標，而相比與歐美發(fā)達國家強調實現(xiàn)資本效率至上的目標更具有優(yōu)越性。中國政府契約目標保證政府組織所有的交易是為了滿足大部分人甚至全部人的效用最大化，而歐美政府契約要求實現(xiàn)部分契約參與者的利益最大化。帕累托改進和帕累托最優(yōu)作為西方經濟學主流觀點的福利和資源配置標準并不總是有效的，這一原則僅僅是為了實現(xiàn)契約參與者的收益最大化，但契約參與者之間的市場勢力不同，享受的政府服務供給份額不同，最終政府已不再是西方經濟學宣揚的市場“守夜人”，而是部分契約參與者利益的“守夜人”。傳統(tǒng)理論的無效率或效率損失也可能來自于信息不完備和交易成本的存在，即效率損失相對與交易成本為零的交易環(huán)境。社會主義市場經濟作為一種交易制度，同時滿足了經濟效率和社會效率的雙重優(yōu)勢。尤其是財政分權體制確立以后，地方政府發(fā)展動力增加，生產性支出增加，提高了社會效率。

2005年，中國公共服務支出占財政總支出的49%，生產性支出占30%，其中教育及醫(yī)療衛(wèi)生支出占18%。2014年，中國公共服務支出占財政總支出的57%，生產性支出占40%，其中教育及醫(yī)療衛(wèi)生支出占21.74%。公共服務支出增長率小于生產性支出增長率，且教育及醫(yī)療衛(wèi)生占中國公共服務支出很大比例。相比于歐美發(fā)達國家中國政府的組織交易選擇更加合理。第一階段，即改革開放之前，中國盡管處于勞動要素稟賦階段，但中國經濟水平極低，國家貧困根本沒有能力進行非生產性提供社會保障。因此，中國政府選擇高度集中的計劃經濟體制，可以集中力量辦大事，提高經濟運行效率。第二階段，中國長期以來一直處于勞動要素稟賦階段，當經濟發(fā)展到一定水平，契約參與者對自身保障的需求增加，如若繼續(xù)堅持之前的政府行為選擇，已經不再適應經濟的發(fā)展需求，甚至出現(xiàn)社會動亂，如蘇聯(lián)。同上所述，勞動要素的邊際技術替代率是遞減的，邊際產量遞減，所以中國長期以來面臨的問題是資本的交易成本問題。目前中國勞動要素的成本相對較低，不僅僅是因為人口基數(shù)較大，更重要的是中國發(fā)展基礎非常薄弱，勞動要素的基本生存需求和健康保障都存在問題，一系列的現(xiàn)實問題決定了非生產性交易不可超過生產性交易，否則，盲目提高社會保障水平，收不抵支，不僅不能持續(xù)，還會造成社會混亂，政府也很容易陷入不穩(wěn)定狀態(tài)。因此，長期以來中國將大部分財政收入用于科教文衛(wèi)、社會保障等非生產性交易領域。第三階段，經過第一階段的發(fā)展，中國經濟發(fā)展取得了卓越的成就，尤其是人民生活逐步進入小康社會，民生得到基本保障，勞動要素全面升級，人力資本紅利成為促進經濟發(fā)展接續(xù)動力。但是，作為類似處于中國發(fā)展階段的契約參與者經濟發(fā)展基礎與快速經濟發(fā)展的需求相矛盾。產業(yè)結構的發(fā)展和升級不能適應當前的人力資本現(xiàn)狀，嚴重影響了人力資本作用的發(fā)揮，使其實際生產率遠小于潛在生產率，最終造成人力資本相對成本的增長率大于其產出率，必然引起養(yǎng)老金空缺問題。因此，當前及以后中國政府的交易選擇重心主要在于產業(yè)結構升級和技術創(chuàng)新等生產性項目。全球經濟體制競爭實質上是糾錯能力的比較，改革無非是系統(tǒng)性地糾錯，在一些關鍵領域不繼續(xù)推進改革，很多社會矛盾會連鎖爆發(fā)。而中國政府繼續(xù)深化改革的政策為經濟發(fā)展提供了堅實的制度保障。通過推進供給側結構性改革適應、引領經濟發(fā)展新常態(tài)，有效提高供給質量，更好滿足人民需求，解決重大結構性失衡問題，為發(fā)展注入強大正能量。中央政府作為一個內含多元目標“超級企業(yè)”的管理層，各級政府和國有企業(yè)是其實現(xiàn)不同目標的直接工具。地方政府積極改善區(qū)域的經濟發(fā)展環(huán)境，包括基礎設施、文化科技等公共事業(yè)，降低交易成本，加強對經濟資源的凝聚力。國有企業(yè)根據(jù)國際發(fā)展環(huán)境和自身發(fā)展戰(zhàn)略制定發(fā)展規(guī)劃對經濟活動加以引導，積極發(fā)展戰(zhàn)略性產業(yè)和高新技術產業(yè)，合理調配資源的流動和引導市場其他參與者的發(fā)展方向，同時維持就業(yè)和價格穩(wěn)定等。

應該注意的是政府以社會效率的市場參與行為決定了其投資周期要比以經濟效率為目標的純市場行為長，較多的收益可能具有世代交疊或代際消費特點。政府承擔當期的巨大交易成本是為了給契約參與者下期提供交易的便利性，因而當期政府獲取的契約費來自上期交易的成本投入。薄弱的當期資本與契約參與者下期的發(fā)展需求必然存在嚴重缺口。但是，政府只要及時了解契約參與者的發(fā)展意愿，組織意愿計劃交易，當期因缺口產生的債務必然會將來期得到補償。在長期及動態(tài)視角下，代際政府行為的未來效用正向資本化于經濟主體的所有資源當中，從而形成政府債務與資產間的自我強化正反饋過程，利息覆蓋率更高，不會出現(xiàn)過度負債；而短期及靜態(tài)視角下才會出現(xiàn)過低的利息覆蓋率。因此，西方經濟學的福利標準更適合歐美發(fā)達國家的政府契約參與者而并不適于中國契約規(guī)則。上文闡述了政府不合理的交易選擇會導致主權債務危機，同理契約參與者的意愿支配的政府交易福利，政府組織的交易只能反映少數(shù)人的效用意愿，利益集中與契約費(稅收)制度不對稱導致債務規(guī)模無法得到補償而發(fā)生危機。因此，經濟發(fā)展的關鍵不在于政府制度屬性，而在于契約參與者意愿支配下的政府交易行為選擇問題及稅收定價機制，改革的核心正是敏銳辨別契約參與者不同階段的發(fā)展需求并及時糾錯。

從政治決策到經濟生產和交易，再到管理個人關系的規(guī)則，制度作為一種契約，為這些社會活動的開展建立了框架。制度作為契約之所以重要，是因為有著自身目標和利益的獨立行為人通過共享契約關系，實現(xiàn)利益的協(xié)調，保證了集體利益的實現(xiàn)。

中國特色社會主義市場經濟的本質內涵要求不斷探索發(fā)展新形勢下政府與市場關系，逐步形成優(yōu)勢互補、有機結合、相輔相成、相得益彰的關系，決不能簡單照搬西方經濟思想來指導政府和市場的改革。

(二)中國政府債務解決路徑

由上述分析不難發(fā)現(xiàn)，政府債務問題主要集中于如何實現(xiàn)契約費與交易成本的補償問題。而彌補交易成本降低債務規(guī)模的關鍵在于交易類型的選擇和契約參與者意愿行為與契約費制度的契合程度。

中國是勞動要素密集型契約體，上文已論述政府在非生產性交易與生產性交易選擇的比例近乎合理，但當前中國債務規(guī)模依然很大，表明中國在具體的交易項目選擇和錯期搭配方面有待改進。第一，政府作為“超級企業(yè)”占有更多的公共資源，因而具有更高的理性預期能力，積極辨別市場缺陷和企業(yè)的發(fā)展需求及非理性決策，主動引導和先行投資、逆“周期”化操作，實現(xiàn)資源配置最優(yōu)，降低經濟的波動性，保證經濟的可持續(xù)發(fā)展和契約參與者效用最大化的長期實現(xiàn)。第二，政府領導者作為契約參與者的代理履行契約義務，信息的非對稱性引發(fā)道德風險選擇利己交易，低于契約參與者的預期收益。因此，政府作為組織建立完善的代理人監(jiān)督激勵機制，而不是依靠契約參與者識別。第三，契約參與者與政府的關系由供需向股權形式合作。契約參與者作為政府服務的消費者無法及時識別服務的質量，同時也無權監(jiān)督代理人的交易選擇和交易項目。與政府的債權轉化為所有權關系，契約參與者不僅按照消費需求支付契約費享受服務，同時還可以長期具有紅利追索權，并有權對交易項目進行有效監(jiān)督。第四，交易項目支出收益的跨期性質使得交易項目天然存在不確定性，因而個別交易項目的收益無法按契約實現(xiàn)收益?zhèn)鶆昭a償，可以利用金融創(chuàng)新工具進行短期處理，如臨時展期，避免政府利用其他債務形式彌補改項目所形成的債務，降低政府的本息負擔，降低交易成本，增加其他方面需求的投資。第五，政府參與市場的具體微觀活動，只要在制度約束框架內，政府作為普通市場主體，并與企業(yè)一樣進行各種市場化的融資手段和運用金融創(chuàng)新解決當期資本不足，但一切行為兼顧成本與效率，不與民爭利，并為契約主體的收益最大化進行競爭而不是政府自身收益最大化。根據(jù)本文研究，當前困擾地方政府的債務負擔可進行債務資產化實踐探索。擇取政府生產性債務進行資產化探索，債權人轉化出資人享有出資者權益收益，債務人將當期債務理性展期，降低了地方政府的當期支出。同時，地方政府利用節(jié)余的生產性債務年度本息進行再投資，放大了政府服務能力，加之資本杠桿化作用，有效提高了“債務資本”運轉效率，對地方經濟發(fā)展具有重要意義。

另外，契約參與者意愿行為與契約費制度的契合程度也是債務形成的關鍵，即稅收定價制度。政府組織的每個交易并不總是為所有人提供服務，即使為所有人提供，并不是所有人可以享受等量的服務。每個契約參與者根據(jù)自己的效用選擇不同的服務，即在等效用曲線上的消費組合并不同，所以不同類型的契約參與者支付契約費的標準都需要因人而異。例如，不同企業(yè)所在的區(qū)域(基礎設施、商業(yè)環(huán)境等不同)和行業(yè)不同企業(yè)等相關的稅費不能僅僅以收入作為契約費用繳納依據(jù)，而是采取多元化稅收制度，如采取與商品定價相關的稅收制度。當然，交易的選擇盡量與契約參與者的發(fā)展階段需求相應，而不是過于超前，導致當期的交易與將來期不符，而導致交易成本浪費，無法得到補償。

因此，中國政府債務相較于歐美發(fā)達國家，在交易類型選擇和契約主體意愿行為方面都充分反映了中國當前的經濟發(fā)展現(xiàn)狀需求，并滿足大部分人的效用最大化需求。而當前中國政府債務規(guī)模問題主要集中于具體交易項目的選擇、契約交易費制度(財政收支制度)和政府領導者的委托—代理激勵機制。

五、結 語

本文研究提出了一個中心結論：由于利用價格機制存在成本，政府作為企業(yè)與價格機制的資源配置替代者，政府債務是政府為契約參與者提供服務產生的交易成本。利用傳統(tǒng)經濟學的替代和邊際的分析方法得出結論，由于交易成本和信息不對稱政府作為一種契約組織形式存在，通過實現(xiàn)契約集團大部分參與者的效用最大化來實現(xiàn)政府的收益最大化。因此，政府的存續(xù)基于大部分契約參與者的效用，而不是政府領導者，領導者只是通過一定程序在眾多契約參與者之中選中的一個幸運者。經濟周期并不是市場的一部分，而是一系列契約參與者短期非理性決策束的結果，而政府類似于企業(yè)，擁有比個人更高的信息收集和分析能力，加之政府組織社會集體理性的契約約束。因此，為了共同收益最大化的長期實現(xiàn)，逆向操作屬于契約規(guī)范之內。同時，政府債務本質上講屬于政府為協(xié)同契約者實現(xiàn)資源配置最優(yōu)而產生的交易成本。更進一步，利用邊際的概念，政府行為具有邊界性，當小于臨界點時，管理報酬遞增，否則，反之，也表明了政府債務規(guī)模存在邊界。

上述結論的經濟學意義非常直觀，政策含義非常明顯。破除市場失靈理論把政府和市場看作二元對立的觀念，樹立社會主義市場經濟中政府與市場辯證統(tǒng)一、功能互補的觀念。新自由主義以個體利益最大化的分析終點，導致以資本所有者的意志為導向的資源配置效率最優(yōu)化忽略非經濟目標的均衡判斷標準，不能完全套用于政府效用問題分析。新制度經濟學以集體福利最大化的分析標準，揭示了社會效率問題，但沒有理順政府與市場的關系。根據(jù)本文研究，只有辯證理解政府目標和市場參與行為成本的本質，才可以理順市場與政府的邏輯關系，根據(jù)各地的經濟發(fā)展情況下的地方政府債務負擔效應與資本化效應制定漸進式最優(yōu)債務規(guī)模。中國政府債務相較于歐美發(fā)達國家，在交易類型選擇和契約參與者意愿行為方面都充分反映了中國當前的經濟發(fā)展現(xiàn)狀需求，并滿足大部分人的效用最大化需求，經濟制度具有最優(yōu)的適應性。而當前中國政府債務規(guī)模問題主要集中于具體交易項目的選擇、契約交易費制度(財政收支制度)和政府領導者的委托—代理激勵機制。一方面，根據(jù)不同類型契約參與者的實際需求制定不同的契約費機制，既可以提高契約參與者的效用水平，又可以改善稅收制度，提高財政收入。另一方面，契約參與者與政府具體交易項目的關系由供需和債權向股權形式合作。契約參與者不僅按需支付契約費，而且可以享受長期的紅利追索權，同時政府節(jié)省償債資本繼續(xù)投資，進一步提高資本的使用率。

總而言之，當前世界經濟處于轉型的關鍵時期，政府契約制度設計的適應性和最優(yōu)邊際效率才是經濟可持續(xù)發(fā)展的關鍵。