以“綜合治理”引領(lǐng)行業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)
——中國(guó)網(wǎng)絡(luò)視聽規(guī)制的歷程與經(jīng)驗(yàn)分析

文/趙京文

作者單位 國(guó)家廣播電視總局發(fā)展研究中心

改革開放推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面產(chǎn)生了歷史性變革，網(wǎng)絡(luò)視聽也應(yīng)運(yùn)而生并繁榮發(fā)展，在這一生長(zhǎng)發(fā)展過(guò)程中，“用”與“治”、發(fā)展與管理一直伴隨其間。中國(guó)網(wǎng)絡(luò)視聽正逐步由單純的政府監(jiān)管向社會(huì)協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，初步建立起規(guī)范有序、依法管理、適合國(guó)情的綜合治理體系，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)視聽成為事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最大增量。

1996年，中央電視臺(tái)國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)站的成立，標(biāo)志著中國(guó)視聽新媒體誕生。作為改革開放和科技創(chuàng)新催生的新事物、互聯(lián)網(wǎng)與廣播影視融通互動(dòng)的新形態(tài)，網(wǎng)絡(luò)視聽從無(wú)到有取得了歷史性成就，已成為中國(guó)網(wǎng)民消費(fèi)的主要形態(tài)之一，成為滿足人民群眾精神文化需求的重要渠道。據(jù)CNNIC數(shù)據(jù)顯示，截至2018年6月，中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模為8.02億，其中網(wǎng)絡(luò)視頻用戶規(guī)模為6.09億，較2017年增加3014萬(wàn)，占網(wǎng)民總體的76%。網(wǎng)絡(luò)視聽的飛速發(fā)展帶來(lái)了復(fù)雜深刻的治理問(wèn)題。國(guó)家廣播電視總局作為網(wǎng)絡(luò)視聽的重要行政主管部門，及時(shí)緊跟行業(yè)發(fā)展情況，綜合施策，維護(hù)行業(yè)秩序，引領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)視聽行業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

網(wǎng)絡(luò)視聽管理創(chuàng)新與改革發(fā)展的四個(gè)階段

二十年來(lái)，行業(yè)主管部門認(rèn)真貫徹“積極利用、科學(xué)發(fā)展、依法管理、確保安全”的方針，從無(wú)到有逐步建立起具有中國(guó)特色的網(wǎng)絡(luò)視聽管理體制機(jī)制，把信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目各類主體（制播平臺(tái)、自媒體、社交媒體、行業(yè)組織等）、各種視聽業(yè)態(tài)等都納入管理范疇，初步實(shí)現(xiàn)了對(duì)網(wǎng)絡(luò)視聽的法制化、規(guī)范化、科學(xué)化管理。這一過(guò)程大體可分為四個(gè)階段。

起步探索階段（1999—2002年）。為了加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)空間的安全保護(hù)，維護(hù)公共秩序和社會(huì)穩(wěn)定，1996年2月1日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》（國(guó)務(wù)院令第195號(hào)），確立了國(guó)際出入口信道專營(yíng)制度、聯(lián)網(wǎng)接入的許可備案制度等，奠定了此后網(wǎng)絡(luò)視聽管理模式的制度源頭，并提出了“不得制作、查閱、復(fù)制和傳播妨礙社會(huì)治安的信息和淫穢色情等信息”的要求，該法案成為互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管的源頭。

隨著互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)視聽開始興起。1998年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家廣播電影電視總局職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》，從制度層面確立了總局（本文除特別標(biāo)注外，國(guó)家廣播電視總局、原國(guó)家新聞出版廣電總局、原國(guó)家廣播電影電視總局、原廣播電影電視部均簡(jiǎn)稱“總局”）對(duì)網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)的管理職能并延續(xù)至今。總局高度關(guān)注這一新興信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目形態(tài)，不斷探索完善網(wǎng)絡(luò)視聽管理的體制機(jī)制。

1999年10月，總局出臺(tái)首個(gè)關(guān)于網(wǎng)絡(luò)視聽的規(guī)范性文件——《關(guān)于加強(qiáng)通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)向公眾傳播廣播電影電視類節(jié)目管理的通告》，要求“在境內(nèi)通過(guò)包括國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的各種信息網(wǎng)絡(luò)傳播廣播電影電視類節(jié)目，須報(bào)國(guó)家廣播電影電視總局批準(zhǔn)?！?/p>

此后，總局進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)上傳播廣播電影電視類節(jié)目業(yè)務(wù)的管理，組織全國(guó)性網(wǎng)上傳播視聽節(jié)目執(zhí)法檢查工作，并陸續(xù)發(fā)布了《信息網(wǎng)絡(luò)傳播廣播電影電視類節(jié)目監(jiān)督管理暫行辦法》（廣發(fā)社字〔2000〕166號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)上傳播廣播電影電視類節(jié)目管理的實(shí)施細(xì)則（試行）》（廣發(fā)辦字〔2001〕1496號(hào)）等文件，明確對(duì)信息網(wǎng)絡(luò)傳播廣播電影電視類節(jié)目的業(yè)務(wù)實(shí)行許可管理，鼓勵(lì)、扶持廣播電臺(tái)和電視臺(tái)將本臺(tái)節(jié)目上網(wǎng)播出，拓展網(wǎng)上節(jié)目傳播陣地。

立柱架梁階段（2003—2007年）。2003年以來(lái)，網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)迅速發(fā)展壯大，影響力日益增強(qiáng)，催生了網(wǎng)絡(luò)廣播、網(wǎng)絡(luò)電視、IPTV、手機(jī)電視、視頻網(wǎng)站等許多新興業(yè)態(tài)。總局緊貼行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，強(qiáng)化引導(dǎo)治理力度，網(wǎng)絡(luò)視聽規(guī)制體系建設(shè)取得重大突破。

在規(guī)劃引導(dǎo)方面，總局把2003年定為廣播影視“網(wǎng)絡(luò)發(fā)展年”，提出建立網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)的節(jié)目運(yùn)營(yíng)平臺(tái)、傳播平臺(tái)、服務(wù)平臺(tái)。針對(duì)新發(fā)展的IPTV業(yè)務(wù)，創(chuàng)建了廣電主導(dǎo)IPTV業(yè)務(wù)的運(yùn)營(yíng)模式，促進(jìn)了IPTV業(yè)務(wù)的規(guī)范化運(yùn)營(yíng)。

在法規(guī)制度方面，總局協(xié)同相關(guān)部委出臺(tái)了《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法》（國(guó)家廣播電影電視總局令第15號(hào)）、《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法》（國(guó)家廣播電影電視總局令第39號(hào)）、《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》（國(guó)家廣播電影電視總局 中華人民共和國(guó)信息產(chǎn)業(yè)部令第56號(hào)），界定了網(wǎng)絡(luò)視聽管理范圍涵蓋公網(wǎng)及專網(wǎng)的視聽服務(wù)，明確和進(jìn)一步規(guī)范了互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度。這些法規(guī)成為管理網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)的重要依據(jù)。

深化完善階段（2008—2012年）。這一時(shí)期，視聽新媒體產(chǎn)業(yè)加速成長(zhǎng)，用戶規(guī)模和市場(chǎng)規(guī)?？焖贁U(kuò)大，互聯(lián)網(wǎng)上超過(guò)70%的流量來(lái)自視聽節(jié)目服務(wù)。特別是北京奧運(yùn)會(huì)轉(zhuǎn)播首次啟用新媒體，對(duì)網(wǎng)絡(luò)視聽等新媒體業(yè)務(wù)的發(fā)展產(chǎn)生極大推動(dòng)作用?？偩钟?008年設(shè)立“網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目管理司”，更加聚焦網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)管理，圍繞發(fā)展與管理兩大任務(wù)，著力規(guī)范網(wǎng)絡(luò)視聽行業(yè)秩序，引導(dǎo)行業(yè)科學(xué)健康發(fā)展。

在發(fā)展方面，總局提出一系列支持傳統(tǒng)媒體發(fā)展新媒體的政策措施，積極推動(dòng)電臺(tái)和電視臺(tái)開辦新媒體。各地廣播電視機(jī)構(gòu)積極運(yùn)用高新技術(shù)改造提升傳統(tǒng)媒體，大力發(fā)展新媒體，網(wǎng)絡(luò)廣播電視、IPTV、互聯(lián)網(wǎng)電視等新媒體新業(yè)態(tài)建設(shè)整體步上新臺(tái)階。

在管理方面，總局不斷強(qiáng)化對(duì)新媒體新業(yè)務(wù)的管理：進(jìn)一步落實(shí)主體準(zhǔn)入制度，針對(duì)新出現(xiàn)的互聯(lián)網(wǎng)電視業(yè)務(wù)，制定《互聯(lián)網(wǎng)電視內(nèi)容服務(wù)管理規(guī)范》《互聯(lián)網(wǎng)電視集成業(yè)務(wù)管理規(guī)范》等規(guī)范性文件，形成“集成服務(wù)+內(nèi)容服務(wù)”的管理模式；加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目?jī)?nèi)容管理，發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)劇、微電影等網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目管理的通知》（廣發(fā)〔2012〕53號(hào)）等文件，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)劇、微電影等網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目?jī)?nèi)容審核、審核隊(duì)伍建設(shè)、節(jié)目監(jiān)播等；建立日常監(jiān)督和違規(guī)查處機(jī)制，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)視聽網(wǎng)站；開展無(wú)證視聽節(jié)目服務(wù)網(wǎng)站專項(xiàng)清理工作；引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)簽署《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)自律公約》，強(qiáng)化行業(yè)自律。

綜合治理階段（2013年至今）。黨的十八大以來(lái)，面對(duì)網(wǎng)上海量的視聽節(jié)目?jī)?nèi)容以及新興媒體的快速發(fā)展，總局堅(jiān)持網(wǎng)上網(wǎng)下統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)一系列管理規(guī)定，基本構(gòu)建了公網(wǎng)、專網(wǎng)導(dǎo)向和管理標(biāo)準(zhǔn)一致，但分類施策的視聽新媒體管理體系，基本建立了覆蓋網(wǎng)上原創(chuàng)節(jié)目、引進(jìn)節(jié)目、直播節(jié)目、社交平臺(tái)節(jié)目在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)視聽內(nèi)容監(jiān)督、管理與引導(dǎo)體系。

一是嚴(yán)格準(zhǔn)入管理。總局依據(jù)56號(hào)令和2016年出臺(tái)的《專網(wǎng)及定向傳播視聽節(jié)目管理規(guī)定》（國(guó)家新聞出版廣電總局令第6號(hào)），對(duì)公網(wǎng)和專網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)實(shí)施更加嚴(yán)格的準(zhǔn)入退出管理，凡從事互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)電視、IPTV、移動(dòng)通信網(wǎng)手機(jī)電視業(yè)務(wù)，都必須獲得《信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目許可證》，并切實(shí)加強(qiáng)許可證審批和持證機(jī)構(gòu)日常管理。

二是強(qiáng)化節(jié)目管理。強(qiáng)化創(chuàng)作播出管理，明確提出必須始終弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀、必須堅(jiān)守文明健康的審美底線的導(dǎo)向要求；強(qiáng)化總編輯內(nèi)容負(fù)責(zé)制，指導(dǎo)各視聽平臺(tái)建立健全網(wǎng)站先審后播、審核會(huì)商、信息核查、請(qǐng)示報(bào)告、應(yīng)急處置等內(nèi)部?jī)?nèi)容管理制度；全面加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)原創(chuàng)節(jié)目管理，做好重點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)原創(chuàng)節(jié)目備案，對(duì)網(wǎng)絡(luò)原創(chuàng)視聽節(jié)目在事前、事中、事后等各環(huán)節(jié)加強(qiáng)引導(dǎo)和管理；加強(qiáng)網(wǎng)上引進(jìn)節(jié)目、網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)傳播視聽節(jié)目、網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目直播服務(wù)管理；實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)單位播放違規(guī)內(nèi)容責(zé)任追究制度”，重拳整治了一批違規(guī)網(wǎng)站傳播低俗有害節(jié)目的行為；強(qiáng)化行業(yè)自律，修訂完善《網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目?jī)?nèi)容審核通則》，進(jìn)一步明確和統(tǒng)一了網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目的內(nèi)容審核標(biāo)準(zhǔn)。

三是加強(qiáng)內(nèi)容引導(dǎo)。指導(dǎo)推動(dòng)廣播電視媒體和視聽新媒體深化拓展廣播電視“頭條”建設(shè)和視聽新媒體“首頁(yè)首屏首條”建設(shè)；加大引導(dǎo)、鼓勵(lì)和扶持網(wǎng)絡(luò)原創(chuàng)優(yōu)秀節(jié)目生產(chǎn)的力度，組織“網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目精品創(chuàng)作傳播工程”等一系列精品創(chuàng)作傳播工程，通過(guò)創(chuàng)作規(guī)劃、評(píng)優(yōu)推優(yōu)、資金扶持等手段推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)原創(chuàng)節(jié)目出精品，發(fā)揮優(yōu)秀作品的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)原創(chuàng)節(jié)目整體上正導(dǎo)向、提品質(zhì)。

網(wǎng)絡(luò)視聽改革發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和啟示

20年來(lái)，我國(guó)在探索開展引導(dǎo)治理網(wǎng)絡(luò)視聽的歷史實(shí)踐中，逐步形成了兼顧發(fā)展與安全的綜合治理體系，為新時(shí)代走中國(guó)特色治網(wǎng)之道積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是創(chuàng)新管理方式、提高網(wǎng)絡(luò)綜合治理能力的根本保證。在網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目和新媒體建設(shè)中，必須切實(shí)增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企業(yè)履責(zé)、社會(huì)監(jiān)督、網(wǎng)民自律等多主體參與，經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等多種手段相結(jié)合的綜合治網(wǎng)格局。

強(qiáng)化科學(xué)研判，完善監(jiān)管體系。技術(shù)發(fā)展、媒體融合不斷對(duì)網(wǎng)絡(luò)視聽管理提出新的要求，網(wǎng)絡(luò)治理的常態(tài)就是不斷變化。網(wǎng)絡(luò)視聽管理應(yīng)科學(xué)認(rèn)識(shí)網(wǎng)絡(luò)傳播規(guī)律，提高用網(wǎng)治網(wǎng)水平，緊跟新業(yè)態(tài)新趨勢(shì)，強(qiáng)化對(duì)網(wǎng)絡(luò)視聽平臺(tái)的監(jiān)管，建立預(yù)判預(yù)警機(jī)制，引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)視聽平臺(tái)優(yōu)化算法，提高網(wǎng)絡(luò)視聽內(nèi)容制作和傳播質(zhì)量，為網(wǎng)民營(yíng)造健康清朗的網(wǎng)絡(luò)空間。

強(qiáng)化全社會(huì)協(xié)同治理，凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。通過(guò)行業(yè)規(guī)范、網(wǎng)站管理?xiàng)l例、社會(huì)監(jiān)督等多重渠道強(qiáng)化自律與他律相結(jié)合的管理方式。加強(qiáng)完善政府部門對(duì)行業(yè)的管理；指導(dǎo)協(xié)會(huì)強(qiáng)化對(duì)從業(yè)者及其網(wǎng)絡(luò)行為的規(guī)范；引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)視聽平臺(tái)強(qiáng)化內(nèi)容把關(guān)機(jī)制，規(guī)范自身行為；大力提高網(wǎng)民的媒介素養(yǎng)，提高網(wǎng)民獲得、解讀、分析、評(píng)價(jià)與傳播各類信息的能力。

強(qiáng)化國(guó)際合作，積極參與國(guó)際治理體系建設(shè)。深化網(wǎng)絡(luò)視聽國(guó)際交流和務(wù)實(shí)合作，積極參與網(wǎng)絡(luò)視聽國(guó)際規(guī)則的制定，提高我國(guó)在網(wǎng)絡(luò)視聽國(guó)際治理體系建設(shè)中的話語(yǔ)權(quán)和影響力。進(jìn)一步加強(qiáng)政策層面的引導(dǎo)和扶持，提升中國(guó)網(wǎng)絡(luò)視聽內(nèi)容的國(guó)際影響力，推動(dòng)其成為“聯(lián)接中外、溝通世界”的重要新生力量和中華文化“走出去”的重要組成部分。

結(jié)語(yǔ)

黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革落地，新組建的國(guó)家廣播電視總局對(duì)網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目管理進(jìn)一步聚焦。在新時(shí)代，我們必須始終貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，采取政策引導(dǎo)、法律規(guī)范、多管齊下、綜合治理的方式，發(fā)揮新型主流媒體的主力軍作用，教育、動(dòng)員和凝聚全體網(wǎng)民的力量，堅(jiān)持營(yíng)造風(fēng)清氣正的網(wǎng)絡(luò)空間，積極推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)這個(gè)最大變量變成事業(yè)發(fā)展的最大增量。