十八大以來人民政協(xié)提案辦理協(xié)商的實(shí)踐探索及經(jīng)驗(yàn)啟示
——基于北京市黨派提案的調(diào)研和分析

孫照紅

自1949年9月中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議開始，民主黨派便通過提案的方式在政協(xié)履職，與中國(guó)共產(chǎn)黨共商國(guó)是。當(dāng)時(shí)，中國(guó)致公黨以黨派名義向大會(huì)提交了一份題為《由中央人民政府研究和實(shí)行護(hù)僑政策案》的提案，這件提案是人民政協(xié)歷史上最早的黨派提案，開創(chuàng)了民主黨派集體提案的先河。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，提案不僅成為人民政協(xié)履行職能的一個(gè)重要方面，而且成為堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的一種重要載體，成為協(xié)助中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化的一條重要渠道。由于民主黨派的特殊地位和作用，民主黨派提案具有其他提案所不具有的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)、人才優(yōu)勢(shì)和整體優(yōu)勢(shì)。相比其他提案，民主黨派提案不僅質(zhì)量高、社會(huì)影響力大，而且更容易受到政協(xié)、黨委和政府的重視，成為黨政職能部門難得的信息資源和決策參考來源。但是，客觀地講，民主黨派提案在選題、特色等方面還存在進(jìn)一步改進(jìn)的空間，黨派提案辦理協(xié)商意識(shí)仍有待增強(qiáng)，協(xié)商程序、協(xié)商機(jī)制仍有待健全和完善。

一、增強(qiáng)協(xié)商意識(shí)，重視提案協(xié)商

“人民政協(xié)是具有中國(guó)特色的制度安排，是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)?！盵1]這是十九大報(bào)告對(duì)政協(xié)地位和作用、責(zé)任和使命的定位。所謂“重要渠道”，指的是政協(xié)協(xié)商在社會(huì)主義協(xié)商民主體系中的重要性。在由政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商和社會(huì)組織協(xié)商共同組成的社會(huì)主義協(xié)商民主體系中，政協(xié)協(xié)商不僅具有開國(guó)建政的作用，而且在制度化、規(guī)范化、程序化、組織化和實(shí)際成效方面都具有其它協(xié)商民主形式所不能比的優(yōu)勢(shì)，政協(xié)協(xié)商是中國(guó)特有的政治協(xié)商方式，因而是發(fā)揚(yáng)協(xié)商民主的“重要渠道”。所謂“專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”，至少包含了四個(gè)層面的意思：一是指政協(xié)是專門從事協(xié)商工作的機(jī)構(gòu)，協(xié)商是政協(xié)的“專業(yè)”和“專長(zhǎng)”；二是政協(xié)的所有工作，包括民主監(jiān)督和參政議政，都必須建立在協(xié)商的基礎(chǔ)之上；三是協(xié)商不是臨時(shí)性和斷點(diǎn)性的工作，而是經(jīng)常性的、連續(xù)性的工作，協(xié)商民主貫穿于政協(xié)工作的全過程；四是政協(xié)協(xié)商有別于政黨、人大、政府和社會(huì)協(xié)商，這些機(jī)構(gòu)雖然也從事協(xié)商工作，但不是專門從事協(xié)商工作，而政協(xié)是專門從事協(xié)商的機(jī)構(gòu)。

可是，從歷年政協(xié)提案的總體情況看，政協(xié)全體會(huì)議期間的提案比較集中，而平時(shí)的提案較少。從北京市政協(xié)2012-2016年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，平均每年政協(xié)提案總數(shù)為1210件，全體會(huì)議期間提案為1122件，閉會(huì)期間提案為88件，閉會(huì)期間的提案占當(dāng)年提案總數(shù)的7.27%。民主黨派北京市委提案每年都是18件，八個(gè)民主黨派各2件，工商聯(lián)2件，在提案總數(shù)中占比不到1.49%，而且，民主黨派提案都是集中于政協(xié)會(huì)議期間提出提案，平時(shí)沒有提案。雖然說提案只是政協(xié)履職的一種載體，但是，政協(xié)平時(shí)提案較少至少可以說明提案并沒有成為政協(xié)常態(tài)化的履職方式。從實(shí)踐效果看，政協(xié)會(huì)議期間提案的擁擠扎堆也不利于提案的辦理和相關(guān)問題的落實(shí)。

2012-2016年北京市政協(xié)提案情況

強(qiáng)烈的協(xié)商意識(shí)是做好提案辦理協(xié)商工作的首要前提。無論是政協(xié)、民主黨派還是提案承辦單位，都應(yīng)樹立“真協(xié)商”的理念和意識(shí)，真正重視提案協(xié)商工作。從政協(xié)一方看，增強(qiáng)協(xié)商意識(shí)尤其需要重視平時(shí)提案，使提案協(xié)商常態(tài)化。為方便政協(xié)委員更及時(shí)、更便捷地反映社情民意，全國(guó)政協(xié)建立了委員網(wǎng)絡(luò)辦公平臺(tái)，通過這個(gè)平臺(tái)，政協(xié)可以隨時(shí)向委員提供辦公信息化服務(wù)；政協(xié)委員也可以通過所配發(fā)的身份數(shù)字證書，全天候地傳送、閱讀和下載文件，可以隨時(shí)進(jìn)行信息查詢，隨時(shí)與委員進(jìn)行討論交流，也可以隨時(shí)通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)提交提案。各省市政協(xié)也可以借鑒全國(guó)政協(xié)的這一做法，既重視大會(huì)期間的提案，也重視平時(shí)提案，把協(xié)商貫穿于政協(xié)履職的全過程。各級(jí)政協(xié)都應(yīng)創(chuàng)造更多的載體、平臺(tái)和機(jī)會(huì)，使提案協(xié)商由周期性、階段性、斷點(diǎn)性的工作變?yōu)槌B(tài)性的、全程性的工作，讓包括民主黨派在內(nèi)的提案者可以根據(jù)隨時(shí)變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況更便利、快速地提交提案，隨時(shí)建言獻(xiàn)策，增強(qiáng)提案的實(shí)效性，實(shí)現(xiàn)參政議政的常態(tài)化。

從民主黨派一方看，要變被動(dòng)協(xié)商為主動(dòng)協(xié)商。由于民主黨派的社會(huì)基礎(chǔ)和政黨屬性比較特殊，社會(huì)上對(duì)民主黨派的誤解、質(zhì)疑之聲從來沒有間斷過，甚至經(jīng)常被冠名為政治“花瓶”和“擺設(shè)”，就連一些民主黨派成員也對(duì)民主黨派的政治地位和作用不夠自信和肯定。所以，在提案辦理協(xié)商的過程中，有的民主黨派成員和政協(xié)委員認(rèn)為提出提案參與協(xié)商僅僅是完成中共黨委派下的政治任務(wù)，而不是主動(dòng)、自覺、積極的參與；有的認(rèn)為通過提案參政議政只是走走形式的“面子工程”，社會(huì)影響和實(shí)際效果非常有限，因此不需要耗費(fèi)時(shí)間、精力認(rèn)真調(diào)研和準(zhǔn)備。所以，作為提案者的民主黨派應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到參與提案工作既是一種權(quán)利，更是一種責(zé)任，以飽滿的政治熱情和責(zé)任感、使命感投入提案工作。

從承辦單位一方看，要強(qiáng)化協(xié)商意識(shí)，認(rèn)真負(fù)責(zé)地做好答復(fù)和辦理工作。在提案辦理的過程中，有些承辦單位不夠重視黨派提案，對(duì)提案所提建議認(rèn)真回復(fù)但辦理落實(shí)時(shí)敷衍塞責(zé)，黨派提案送交承辦部門后石沉大海，有些黨派在調(diào)研時(shí)不受歡迎甚至被相關(guān)部門拒絕。這與承辦單位的協(xié)商意識(shí)不高有直接的關(guān)系。當(dāng)然，導(dǎo)致這些現(xiàn)象出現(xiàn)的根本原因還在于政協(xié)協(xié)商、黨派提案不具有強(qiáng)制約束力。

在我國(guó)，人們習(xí)慣于把政協(xié)與人大并稱為“兩會(huì)”。每年的“兩會(huì)”，在時(shí)間安排上，政協(xié)會(huì)議在前，人大會(huì)議在后，也是為了決策的科學(xué)化民主化，即人大在做決策時(shí)能充分吸收政協(xié)提案中的建議。但是，從性質(zhì)上講，人大是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，而政協(xié)是中國(guó)人民愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織。也就是說，政協(xié)既不屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)體系內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)，也不是政府行政部門或者立法、司法部門，這就決定了包括黨派提案在內(nèi)的政協(xié)提案從本質(zhì)上說都只能算是一種建議或者意見，對(duì)承辦單位不具有強(qiáng)制性和普遍約束力。

為增強(qiáng)提案的權(quán)威性，一些省市探索從制度機(jī)制上保障黨派提案辦理工作，北京市就率先在全國(guó)建立了市委書記閱批黨派提案制度，還專門針對(duì)民主黨派提案工作制定了《進(jìn)一步做好黨派提案工作暫行辦法》。目前，北京市所有黨派提案都經(jīng)市政協(xié)主席審閱，然后報(bào)送中共北京市委書記。市委書記對(duì)黨派提案逐件閱批，提出明確具體的辦理要求，并認(rèn)真聽取提案辦理情況報(bào)告。有了制度機(jī)制的保障，就形成一定的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，給承辦部門一定的壓力。但是，這種壓力并不具有法律效力。針對(duì)這種情況，有學(xué)者建議在現(xiàn)有的“意見”、“條例”、“辦法”等規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的具體法律，有了法律條文的支撐和法規(guī)的保障，黨派提案對(duì)相關(guān)部門強(qiáng)制性和約束力就會(huì)大大增強(qiáng)。但是，這種做法是否可行，與政協(xié)的性質(zhì)和定位是否矛盾，還需要深入討論。

二、整合集體智慧，提高提案質(zhì)量

《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》明確提出：“增加集體提案比重，提高提案質(zhì)量”。[2]民主黨派提案屬于集體提案，一般都融注了民主黨派集體的智慧，因此，多數(shù)黨派提案選題精準(zhǔn)、調(diào)研深入，但也有部分提案與黨派自身所具有的組織優(yōu)勢(shì)、人才優(yōu)勢(shì)、智力優(yōu)勢(shì)以及社會(huì)各界對(duì)黨派的期望存在差距，比如，有的提案所提建議可操作性不強(qiáng)，有的提案缺乏全局視野，甚至與部門利益掛鉤，等等。

從2010年起，北京市政協(xié)設(shè)立了“最具影響力提案”評(píng)比表彰項(xiàng)目，每5年評(píng)比一次，每次評(píng)選出10項(xiàng)最具影響力提案并進(jìn)行表彰。最具影響力提案的量化標(biāo)準(zhǔn)包括選題的公共性、問題的知情度、建議的參考性、格式的規(guī)范性等四個(gè)方面。在2015年北京市政協(xié)第二次“最具影響力提案”評(píng)選活動(dòng)中，民建北京市委提交的“關(guān)于完善垃圾處理體系，促進(jìn)綠色北京建設(shè)”的提案在6279件提案中脫穎而出、位列榜首。這件提案之所以能夠勝出，原因就在于它是在北京垃圾處理戰(zhàn)略對(duì)策調(diào)整的關(guān)鍵期提出，符合了“綠色北京”建設(shè)的主題和需求，同時(shí)也是關(guān)乎百姓生活的重大問題，而且，該提案在頂層設(shè)計(jì)、執(zhí)行落實(shí)各個(gè)層面都提出了建設(shè)性和可行性意見，部分建議被北京市市政市容委吸納并應(yīng)用于生活垃圾管理工作中來。

提高黨派提案的質(zhì)量，需要從立意的高度、選題的準(zhǔn)度、調(diào)研的深度和建議的實(shí)度四個(gè)方面著手。首先是立意高遠(yuǎn)，就是要善于把握時(shí)代脈搏，緊扣黨委、政府的中心工作，統(tǒng)籌兼顧，體現(xiàn)全局性。同時(shí)，提案不僅要關(guān)注當(dāng)下，還應(yīng)對(duì)未來可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行前瞻性思考，體現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)性。其次是選題精準(zhǔn)，即提案選題必須是黨委和政府關(guān)心、基層關(guān)注、群眾敏感的關(guān)鍵問題、苗頭問題、深層問題、薄弱問題以及一些熱點(diǎn)、焦點(diǎn)、重點(diǎn)、難點(diǎn)問題。再次是調(diào)研深入，即要“從群眾中來，到群眾中去”，只有“從群眾中來”的提案才可能被落實(shí)“到群眾中去”。最后是建議切實(shí)，即提案的建議要突出實(shí)效性，應(yīng)根據(jù)提案涉及的問題提出針對(duì)性強(qiáng)、有決策參考價(jià)值并且有實(shí)施條件和可能性、政府部門能夠解決、落實(shí)的方案，這樣的黨派提案更容易被黨委、政府所采納，從而轉(zhuǎn)化為解決問題的實(shí)際工作。

三、凸顯黨派特色，創(chuàng)建優(yōu)勢(shì)品牌

從目前的實(shí)踐來看，民主黨派提案多聚焦改革發(fā)展，關(guān)注民生民情，選題涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域，既有對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)保護(hù)、教育、金融、科技等重大議題的長(zhǎng)期的持續(xù)的跟蹤和關(guān)注，也有對(duì)隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)變化而產(chǎn)生的新問題的新角度，如大數(shù)據(jù)問題、人口老齡化問題等；既有經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)治理等方面的公共政策問題，也有群眾關(guān)心的民生問題和熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。以2016年北京市政協(xié)黨派提案為例，其涵蓋的主題包括居住證制度實(shí)施、中醫(yī)藥服務(wù)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、北京舊城保護(hù)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、京津冀固體廢物協(xié)同處理和循環(huán)利用、大氣污染防治行政執(zhí)法、緩解停車難、和諧宜居之都建設(shè)等。可見，民主黨派提案選題內(nèi)容豐富、涉及面廣，但仔細(xì)觀察的話會(huì)發(fā)現(xiàn)，在民主黨派的提案當(dāng)中，政治方面的選題少之又少，這顯然與民主黨派的性質(zhì)、與“政治協(xié)商”的定位不相吻合。

而且，民主黨派提案的特色和優(yōu)勢(shì)不夠突出。中國(guó)各民主黨派在特定社會(huì)階層和群體的利益表達(dá)和綜合方面具有特殊的優(yōu)勢(shì)，如民革的最大特色在于對(duì)臺(tái)問題與祖國(guó)統(tǒng)一問題，臺(tái)盟的最大特色是其成員是居住在祖國(guó)大陸的臺(tái)灣省人士，如果民革和臺(tái)盟能夠圍繞兩岸關(guān)系和祖國(guó)和平統(tǒng)一問題開展調(diào)研和提出提案，其自身的特色就會(huì)很好的體現(xiàn)出來。致公黨發(fā)展成員的特色是歸僑、僑眷和其他有海外關(guān)系的代表性人士，如果發(fā)揮其體現(xiàn)“僑”“海”特色和優(yōu)勢(shì)，多關(guān)注引進(jìn)外資和捐款、開展對(duì)外聯(lián)誼、引導(dǎo)歸僑僑眷投身祖國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)等相關(guān)的問題，致公黨的特色和優(yōu)勢(shì)就更能凸顯。但是，從近年來黨派提案看，多數(shù)提案內(nèi)容和主題相似，缺失應(yīng)有的特色。

以民革為例。十八大以來，民革北京市委提案的主題分別是發(fā)展晚間消費(fèi)市場(chǎng)和發(fā)揮小微文化資源優(yōu)勢(shì)（2013），國(guó)家自由貿(mào)易區(qū)和支持3D打印技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)（2014），建設(shè)中國(guó)人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)紀(jì)念園區(qū)和普及居民健康卡應(yīng)用（2015），軍民深度融合和發(fā)揮首都金融優(yōu)勢(shì)（2016），“科教旅游”和特色小鎮(zhèn)建設(shè)（2017）。很明顯，民革上述提案，除2015年的建設(shè)中國(guó)人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)紀(jì)念園區(qū)這個(gè)主題外，其他提案是很能凸顯其黨派特色和優(yōu)勢(shì)的。其他黨派也面臨類似的問題。

如果民主黨派什么利益都代表、什么問題都表達(dá)，其代表性必然弱化，其政黨特色也就消失了。為此，民主黨派必須揚(yáng)長(zhǎng)避短，要找準(zhǔn)服務(wù)大局與發(fā)揮黨派優(yōu)勢(shì)的結(jié)合點(diǎn)，要立足自身特點(diǎn)，從自身長(zhǎng)期關(guān)注和研究的領(lǐng)域、專業(yè)選題，從自己所聯(lián)系群眾的需求中選題，只有這樣才能提出特色鮮明、針對(duì)性強(qiáng)的提案。

黨派提案特色不突出還有一個(gè)突出的表現(xiàn)是各民主黨派之間重復(fù)提案的問題。從近幾年的情況看，有些熱點(diǎn)問題黨派關(guān)注度比較集中，以至于出現(xiàn)多個(gè)黨派提出同類提案的現(xiàn)象。比如，“關(guān)于進(jìn)一步完善京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)合防治體系的提案”（2015，農(nóng)工黨北京市委）、“關(guān)于加強(qiáng)北京市大氣污染防治公眾參與的提案”（2015，臺(tái)盟北京市委）、“關(guān)于加強(qiáng)北京市大氣污染防治行政執(zhí)法及其監(jiān)督工作的提案”（2016，民建北京市委），這些提案的角度雖然不完全相同，但都是有關(guān)大氣污染防治的問題。

黨派提案的趨同根源在于政黨趨同。政黨趨同一方面表現(xiàn)在民主黨派與中國(guó)共產(chǎn)黨的趨同，包括政治綱領(lǐng)、政治目標(biāo)、組織制度和機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面。另一方面則是八個(gè)民主黨派之間的趨同?！澳壳?，我國(guó)民主黨派的界別趨同主要表現(xiàn)在各黨派組織發(fā)展的范圍邊界比較模糊，界別交叉重復(fù)；普通成員、旗幟性人物、領(lǐng)導(dǎo)班子以及參政議政的界別特色不夠鮮明。”[3]各民主黨派的章程對(duì)其發(fā)展對(duì)象和范圍做了明確的規(guī)定，但是，由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，如果按照章程規(guī)定的界別特點(diǎn)發(fā)展成員，一些黨派則可能面臨后繼無人的問題，以至于不得不發(fā)展其他領(lǐng)域的代表性人士。黨派成員相似、傳統(tǒng)特色消失，黨派必然趨同，提案趨同也是必然結(jié)果。因此，解決黨派提案趨同的問題，從根本上講，還是要解決黨派趨同的問題。

四、健全協(xié)商機(jī)制，規(guī)范協(xié)商程序

提案工作的基本程序包括提案的提出、立案、交辦、反饋、經(jīng)辦、督辦。整個(gè)流程和環(huán)節(jié)都需要一定的制度來保障，特別是中間的許多具體細(xì)節(jié)需要配套的、可操作的細(xì)則和規(guī)定。目前，有關(guān)黨派提案工作的制度和文件相對(duì)比較規(guī)范，但在具體化、程序化方面還存在進(jìn)一步改進(jìn)的空間。

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“完善人民政協(xié)制度體系，規(guī)范協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序?！盵4]在此基礎(chǔ)上，《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》進(jìn)一步提出：“增加集體提案比重，提高提案質(zhì)量，建立交辦、辦理、督辦提案協(xié)商機(jī)制?！盵5]這就為政協(xié)協(xié)商和民主黨派提案辦理協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化提出了目標(biāo)、方向和指導(dǎo)。今后，要從體制和機(jī)制上進(jìn)一步健全和完善提案辦理協(xié)商工作，為民主黨派提案辦理協(xié)商提供程序上和制度上的保障。比如，上述多個(gè)黨派共同關(guān)注的空氣質(zhì)量問題的提案。隨著生態(tài)環(huán)境的惡化，特別是霧霾的高發(fā)，空氣質(zhì)量問題受到社會(huì)各界包括各民主黨派的集中關(guān)注，這是必然的。但是，如果八個(gè)黨派之間能夠建立穩(wěn)定的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和資源共享機(jī)制，加強(qiáng)信息溝通和資源整合，在此基礎(chǔ)上聯(lián)合調(diào)研、集體論證、交流經(jīng)驗(yàn)、聯(lián)合攻關(guān)，既能避免人力財(cái)力物力的浪費(fèi)，又能實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成強(qiáng)大的黨派合力，給黨委和政府以強(qiáng)力影響，使提案涉及的問題更好地落實(shí)和解決。

另外，在選題和調(diào)研階段，要健全和完善知情明政機(jī)制和考察調(diào)研機(jī)制，為民主黨派了解國(guó)情、社情和民情創(chuàng)造更多條件和機(jī)會(huì)；在立案階段，要健全和完善對(duì)提案的審查工作細(xì)則，嚴(yán)格立案標(biāo)準(zhǔn)，減少和避免低水平提案和重復(fù)提案現(xiàn)象的出現(xiàn)；在交辦環(huán)節(jié)，要向承辦單位明確提案的辦理要求、辦理時(shí)限以及責(zé)任分工、目標(biāo)和任務(wù)等，減少和避免出現(xiàn)推諉扯皮、敷衍塞責(zé)的現(xiàn)象；在辦理環(huán)節(jié)，應(yīng)加強(qiáng)提案方（民主黨派）、承辦單位、政協(xié)三方以及黨委、政府之間的聯(lián)系溝通、辦理詢問、研討交流機(jī)制，改變“被動(dòng)性協(xié)商”、“形式性協(xié)商”的現(xiàn)狀；在督辦環(huán)節(jié)，建立健全跟蹤落實(shí)和督查回訪機(jī)制，改變目前提案協(xié)商中“重答復(fù)輕落實(shí)”的問題，變“件件有回音”為“件件有落實(shí)”。