中國東盟減貧合作：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與前景思考
——基于2030年可持續(xù)發(fā)展議程的視角

貧困一直是各國經(jīng)濟發(fā)展的掣肘，消除貧困也是各國發(fā)展過程中必須解決的問題之一，尤其像中國和東盟大部分發(fā)展中國家，貧困問題的解決更顯得尤為重要。為了消除一切形式和表現(xiàn)的貧困及實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，2015年9月聯(lián)合國發(fā)展峰會通過了《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》（以下稱《2030議程》）。特別是中國東盟社會發(fā)展與減貧論壇開展以來，中國與東盟在減貧合作方面取得了豐碩的成果，同時也極大地促進(jìn)了中國與東盟發(fā)展中國家貧困狀況的改善。中國與東盟作為《2030議程》的主要參與方，在減少貧困與饑餓方面具有共同的發(fā)展目標(biāo)。而東盟與中國在減貧合作方面又有著良好的傳統(tǒng)、廣泛基礎(chǔ)，因此中國東盟合作減貧實現(xiàn)《2030議程》將有著更加廣闊的前景。

一、中國東盟減貧合作現(xiàn)狀

近年來中國東盟減貧合作不僅內(nèi)容豐富，而且形式多樣，取得了豐碩的成果。

（一）合作理念與合作原則

減貧合作作為中國東盟關(guān)系發(fā)展的重要組成部分，無論是在中國與東盟整體還是具體的成員國雙邊關(guān)系發(fā)展中都具有積極的實踐意義。中國東盟減貧合作與中國發(fā)展周邊外交關(guān)系的理念相一致，那就是堅持以習(xí)近平主席提出的“親、誠、惠、容”的周邊外交理念，將東盟的利益與中國的利益緊密相連，共同打造“利益共同體”和“命運共同體”。在此理念的指導(dǎo)下，中國與東盟的減貧合作與西方國家與東盟合作有著明顯的差異和區(qū)別。在對東盟國家的援助中，美、日等國除以“民主、法治”等政治條件作為附加以外，還以發(fā)達(dá)國家的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)影響和壓制其他援助國的減貧項目。[1]在發(fā)展援助合作方面，中國從來不以任何附加政治條件和施以其他壓力作為前提。這也體現(xiàn)“平等互利、互不干涉內(nèi)政、相互尊重領(lǐng)土和主權(quán)完整、和平共處”的“和平共處五項原則”的合作原則。

截至目前，中國與東盟已經(jīng)共同制定了一系列的減貧計劃，如《落實中國—東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動計劃（2016—2020）》（簡稱《行動計劃》）等。中方始終是東盟國家減貧發(fā)展的重要外部支持力量，在項目設(shè)計和戰(zhàn)略制定時所遵循的前提是根據(jù)東盟國家的需要，充分尊重東盟國家的自身實際，而不是單方面的“一意孤行”。

（二）雙方減貧合作以政府為主導(dǎo)

中國與東盟國家之間的合作涉及范圍甚廣，合作對象既有政府、企業(yè)等主體，也有少量的民間組織等非政府主體。從整體上看，中國與東盟的減貧合作主要是政府間的行為居于主導(dǎo)地位。

1.政府間的合作是中國東盟減貧合作的主體。減貧合作以政府間的合作為主導(dǎo)具有較其他主體間合作無可比擬的優(yōu)勢，如在資金、技術(shù)等方面具有較為雄厚的實力。中國東盟減貧合作通過簽署雙方達(dá)成的相關(guān)協(xié)議，提供相應(yīng)的資金支持，再通過雙邊平等協(xié)作和援助的方式落實到具體的項目中。中國東盟簽署的三個《行動計劃》都是以政府為主導(dǎo)達(dá)成的結(jié)果。此外，一年一度的“中國—東盟社會發(fā)展與減貧論壇”也是由雙方政府部門合作的結(jié)果。2017年7月，由中國國務(wù)院扶貧辦與柬埔寨農(nóng)村發(fā)展部共同主辦的第十一屆“中國-東盟社會發(fā)展與減貧論壇”在柬埔寨暹粒舉行，此次論壇以“減貧實踐與創(chuàng)新”為主題。[2]當(dāng)東盟國家遇到自然災(zāi)害等災(zāi)難時，中國政府也會提供相應(yīng)的應(yīng)急救助物資。

2.中方企業(yè)在東盟國家進(jìn)行投資時，也在履行相應(yīng)的社會責(zé)任，助力東盟減貧事業(yè)發(fā)展。從發(fā)展角度看，東盟部分國家的貧困狀況主要是與其基礎(chǔ)設(shè)施、科技和教育水平等因素有關(guān)。[3]而中方企業(yè)在東盟國家的投資中也主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施、科技和教育方面。由中方出資設(shè)立的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（簡稱亞投行）在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮著重要的作用。在柬埔寨首都金邊召開的2017世界經(jīng)濟論壇東盟峰會上，亞投行行長金立群表示，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對東盟10國互聯(lián)互通十分重要，亞投行將為東盟基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供金融和技術(shù)支持。[4]據(jù)泰國《民族報》報道，中國電商巨頭阿里巴巴集團(tuán)將在泰國進(jìn)行投資，并計劃在泰國建立區(qū)域性電商中心和物流系統(tǒng)，為柬埔寨、老撾、緬甸、越南等四國的市場提供服務(wù)。[5]阿里巴巴的這一舉措將為老撾在增加就業(yè)和稅收等方面做出重大貢獻(xiàn)。

3.非政府組織開展扶貧項目開發(fā)投入，在中國東盟減貧合作方面發(fā)揮了重要的補充作用。當(dāng)前，中國和平發(fā)展基金會、中國扶貧基金會、中國國際扶貧中心、中國民間組織國際交流促進(jìn)會、中國人民友好協(xié)會等非政府組織都在中國東盟減貧合作中發(fā)揮了重要作用，為促進(jìn)雙方減貧做出了重要貢獻(xiàn)。在東盟國家的減貧發(fā)展中，非政府組織在貼近民眾、直接惠及民眾等方面發(fā)揮著尤其重要的作用。中國扶貧基金會在柬埔寨開展的鄉(xiāng)村減貧合作示范項目、在緬甸開展的助學(xué)項目等都直接惠及當(dāng)?shù)厝罕?，為?dāng)?shù)販p貧發(fā)展注入了直接的動力。2018年2月，中國和平發(fā)展基金會援建的柬埔寨茶膠省基里隆縣水利項目及索安東洛中學(xué)“絲路之友”教學(xué)樓項目順利進(jìn)行了交接，[6]這極大地改善了當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施狀況，為柬埔寨基層人民帶來了實實在在的好處。

（三）中國東盟減貧主要合作方式

中國東盟減貧合作以雙邊合作為主，即直接與當(dāng)事國進(jìn)行合作，較少借助于第三方機構(gòu)。當(dāng)然，在參與多邊議程時也結(jié)合自身實際和直接合作國家的具體情況，積極參加和支持包括聯(lián)合國、亞洲開發(fā)銀行等在內(nèi)的多邊發(fā)展機構(gòu)在東盟國家的減貧工作。直接的雙邊合作具有高效率的優(yōu)勢，但是也存在資金和技術(shù)等難題。由于東盟大部分成員國的基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，因此中國與東盟國家在直接的雙邊合作中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目較多。2018年2月至4月，中國援老撾瑯勃拉邦醫(yī)院升級改造項目、中國援柬埔寨流動診所項目等都順利進(jìn)行，這些涉及基礎(chǔ)設(shè)施的項目將為當(dāng)?shù)氐娜嗣裆?、減貧事業(yè)帶來較大的變化。在充分利用多邊發(fā)展機構(gòu)開展減貧項目時，中國也積極參與并提供資金支持。如在亞洲開發(fā)銀行下設(shè)中國減貧與區(qū)域合作基金和亞投行在印度尼西亞進(jìn)行的改善大壩運行和安全二號項目等。

（四）中國東盟減貧合作的主要內(nèi)容

現(xiàn)階段中國東盟減貧合作可以說是內(nèi)容豐富、領(lǐng)域廣泛，而且隨著《2030議程》的提出，特別是在“一帶一路”倡議的大背景下，雙方在減貧領(lǐng)域的合作還在繼續(xù)的深化和不斷拓展。

1.改善致貧主要原因之一的基礎(chǔ)設(shè)施條件。中國對東盟國家減貧合作在充分尊重當(dāng)?shù)貙嶋H，本著改善貧困狀況和增進(jìn)人民福祉的原則，在交通基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施、教育基礎(chǔ)設(shè)施、文化基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等社會基礎(chǔ)設(shè)施方面都進(jìn)行了大量的援助。中老鐵路、印尼泗馬大橋、老撾國家元首接待樓、老撾農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心、柬埔寨波雷列農(nóng)校農(nóng)業(yè)實驗樓等基礎(chǔ)設(shè)施將為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和減貧起到一定的推動作用，在一定程度上也將改變當(dāng)?shù)厝嗣竦纳a(chǎn)生活條件。

2.加強與東盟國家的人力資源合作，從發(fā)展的核心動力上解決貧困問題。人才是解決貧困問題的核心，只有在教育、技術(shù)等方面對貧困地區(qū)人口加強培訓(xùn)，才能增強貧困地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力。自2002年以來，中國對東盟國家開展了大量的人才培訓(xùn)工作，我國國內(nèi)許多高校都開設(shè)了對外人力資源培訓(xùn)項目，包括西南地區(qū)在內(nèi)的國內(nèi)部分高校為來自東盟國家的留學(xué)生提供了大量的名額和資金支持。除直接向東盟國家提供來華人才培訓(xùn)外，中國還定期派遣培訓(xùn)人員到東盟國家實地進(jìn)行培訓(xùn)授課。這些舉措旨在為東盟國家人才發(fā)展、增加減貧合作源動力上提供有力支持。

3.中國東盟減貧合作也注重定期的經(jīng)驗交流與分享。中國東盟減貧合作經(jīng)驗交流共享的平臺主要包括“中國—東盟社會發(fā)展與減貧論壇”等。該論壇自2007年10月在中國廣西南寧首次舉辦以來，每年都會以中國東盟減貧與社會發(fā)展為主題在中國廣西和東盟成員國家舉行。在中國東盟舉辦減貧合作論壇的基礎(chǔ)上，雙方在減貧合作方面有了更大的共識和利益基礎(chǔ)，同時也為發(fā)展中國與東盟雙方經(jīng)濟利益關(guān)系和增進(jìn)雙方互信上創(chuàng)造了良好的條件。

二、中國東盟減貧合作面臨的挑戰(zhàn)

實現(xiàn)《2030議程》中消除一切形式的貧困的目標(biāo)，中國東盟的減貧合作也面臨著巨大的挑戰(zhàn)，既有來自東盟國家內(nèi)部的挑戰(zhàn)，也有來自外部的挑戰(zhàn)。

（一）來自內(nèi)部的挑戰(zhàn)

東盟10個成員國中，柬埔寨、老撾、緬甸、菲律賓、越南、印度尼西亞等國經(jīng)濟發(fā)展水平較低，這些國家建設(shè)起步較晚，出現(xiàn)過政治動蕩和組織腐敗的經(jīng)歷。[7]中國與東盟減貧合作的最大挑戰(zhàn)應(yīng)該歸咎于內(nèi)部因素，柬埔寨、老撾、緬甸、越南（CLMV）四個后東盟成員國在發(fā)展中普遍落后于前六個成員國。2015年，國際貧困線以下人口占總?cè)丝诘谋嚷手?，柬埔寨?3.5%；印度尼西亞為11.2%；老撾為24%；菲律賓為22%；泰國為7.2%；越南為7%。[8]從數(shù)據(jù)來看，東盟成員國內(nèi)部的貧困狀況還存在較大差異。

1.經(jīng)濟基礎(chǔ)較為薄弱，總體經(jīng)濟實力不強。從表1來看，東盟成員國中柬埔寨、印度尼西亞、老撾、緬甸、菲律賓、越南的人均GDP都低于東盟的整體平均水平，這對于上述國家在減貧事業(yè)中存在著較大挑戰(zhàn)。

2.國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施急需完善?；A(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性工程，完善的基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施是經(jīng)濟發(fā)展的助推器。東盟部分國家基礎(chǔ)設(shè)施面臨著較大的缺口，嚴(yán)重制約著其經(jīng)濟發(fā)展。

以交通基礎(chǔ)設(shè)施為例，越南鐵路網(wǎng)總長為3143公里，密度為7.9K公里每1000平方公里。[9]菲律賓通行公路里程約為21.6萬公里，其中60%的為鄉(xiāng)村土路，道路密度為0.72公里每平方公里，鐵路總長1200公里，其中可運營為400多公里，其余均需改造，[10]三分之二左右的鐵路不可運營。柬埔寨截至2016年年底，路網(wǎng)總長為56261公里，國道、省級道路1.54萬公里，農(nóng)村公路4.35萬公里，無高速公路，公路密度為0.25公里每平方公里。[11]

3.教育水平落后，貧困人口比例凸顯。由于東盟部分國家經(jīng)濟發(fā)展較為滯后，財政投入較少，因此在教育發(fā)展上造成“供血不足”，發(fā)展極不平衡?；A(chǔ)教育在東盟成員國中都能達(dá)到90%以上的入學(xué)率，在中等教育上具有較大的差別。

貧困人口的數(shù)量對于一個國家的減貧壓力與挑戰(zhàn)毋庸置疑，貧困人口越多，則該國的減貧壓力就越大，反之則越小。本文采用貧困指數(shù)作為東盟國家貧困狀況的衡量標(biāo)準(zhǔn)，貧困指數(shù)是指在貧困線以下人口占總?cè)丝诘谋嚷?，貧困指?shù)越大說明貧困人口占總?cè)丝诒壤酱?，反之則越小。根據(jù)《東盟統(tǒng)計年鑒（2016/2017）》（ASEAN Statistical Yearbook 2016/2017），東盟部分國家自2010年到2015年的貧困指數(shù)雖然都有所下降，但老撾、緬甸和菲律賓的貧困指數(shù)都在20%以上，柬埔寨和印度尼西亞的貧困指數(shù)也在10%以上，這說明東盟部分成員國的貧困人口問題仍然比較突出。

表2 東盟部分國家2010-2015年貧困指數(shù)統(tǒng)計

（二）來自外部的挑戰(zhàn)

如何平衡兼顧各方利益，妥善處理好各方關(guān)系，是中國東盟減貧合作面臨的巨大挑戰(zhàn)。

1.與東盟國家進(jìn)行減貧合作的域外國家還包括美國、日本、英國、澳大利亞、印度等國。美國、日本自上世紀(jì)50年代就開始與東盟進(jìn)行減貧合作，至今仍然是東盟減貧合作的主要對象，而且日益通過國際機構(gòu)對東盟國家施加影響。美國“重返亞太”以來與東盟在減貧合作方面有所加強，在援助資金、技術(shù)等方面呈現(xiàn)出增長的趨勢。2012年，對東盟國家的援助中，日本占據(jù)所有外來援助金額的35%，其次是澳大利亞10.5%，第三是美國的6.4%。[12]2000年3月，日本在亞洲開發(fā)銀行設(shè)立了日本減貧基金，開始對最貧困的和最脆弱的發(fā)展中國家成員國提供減貧項目。截至2015年，日本減貧基金已向東盟部分成員國提供了大量的減貧資金，菲律賓4080萬美元（8.14%）、泰國200萬美元（0.4%）、越南1653萬美元(3.3%)、緬甸2900萬美元（5.78%）、老撾1136萬美元（2.27%）、印度尼西亞1745萬美元（3.48%）、柬埔寨2422萬美元（4.83%）。[13]與此相比，中國在東南亞國家的減貧資金投入還相對較少。但總體來看呈現(xiàn)出增長的態(tài)勢，特別是在“一帶一路”倡議落實以來。

2.東南亞地區(qū)是多重勢力的博弈集中地。如何處理好中國東盟減貧合作中與他國在該地區(qū)的利益問題將是未來雙方合作的重要一環(huán)。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，為鞏固在該地區(qū)的戰(zhàn)略利益，美、日、俄、印、澳等大國開展了激烈的戰(zhàn)略博弈，使得東盟地區(qū)形勢朝著符合各自國家利益的方向發(fā)展，并對中國的周邊安全和戰(zhàn)略利益產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。[14]

特朗普就任美國總統(tǒng)以來，不斷強化與東南亞的軍事關(guān)系，對中國周邊安全環(huán)境增加了不確定因素。俄羅斯與東盟地區(qū)國家的互動主要集中在軍事航天和能源領(lǐng)域的合作，其在東南亞地區(qū)的利益也主要分布于軍事、能源等領(lǐng)域。印度實施“東向戰(zhàn)略”以來，不斷加強了與緬甸等東盟成員國的戰(zhàn)略互動。2016年，印度對東盟直接投資已超過10億美元，位列歐盟、美國、日本、中國、韓國和澳大利亞之后的第七位。[15]澳大利亞倡導(dǎo)的東盟——澳大利亞——新西蘭自由貿(mào)易區(qū)（ASEAN-Australia-New Zealand Free Trade Area，“AANZFTA”）已于2010年進(jìn)入實質(zhì)性的運營階段，截至2015年，該貿(mào)易協(xié)定簽訂國GDP總量已達(dá)到3.9萬億美元，其中澳大利亞貿(mào)易額為1200億美元。[16]可見美、日、印、澳等國家在東南亞的勢力和經(jīng)濟利益都舉足輕重。

3.南海問題一直影響著中國與東盟關(guān)系。特別是與越南、菲律賓等國的直接關(guān)系，如何處理好南海問題也是中國東盟減貧合作的重要挑戰(zhàn)之一。南海問題涉及的不僅僅是中國與東盟雙邊問題，還有美、日等域外大國的介入使得其更加復(fù)雜化。因此，未來在中國東盟減貧合作中還需要處理好中國、東盟與域外大國的關(guān)系。中國東盟減貧合作離不開穩(wěn)定向好的雙邊關(guān)系，南海問題的妥善解決，避免域外大國的攪局是未來合作的重要挑戰(zhàn)之一，需要未雨綢繆、重點關(guān)注。

綜合來看，中國東盟減貧合作不僅僅面臨著來自內(nèi)部的巨大壓力，也面臨著來自外部的眾多挑戰(zhàn)。在當(dāng)前復(fù)雜多變的國際形勢下，需要中國和東盟具體減貧合作國家妥善處理好來自內(nèi)部與外部的共同挑戰(zhàn)，在結(jié)合實際情況的前提下做好利益平衡抉擇。

三、中國東盟減貧合作的前景思考

加強和深化中國同東盟的減貧合作，不僅是開展周邊外交的重要內(nèi)容，也是加強我國與東盟政治、經(jīng)濟等關(guān)系的重要舉措。未來中國東盟減貧合作需要立足于“一帶一路”的建設(shè)和發(fā)展，將減貧合作融入其中，依托平臺優(yōu)勢、把握歷史機遇、擴大雙邊利益。

（一）把握歷史機遇，將雙邊減貧合作積極融入“一帶一路”建設(shè)中

“一帶一路”從提出到現(xiàn)在，已經(jīng)過去5年有余，實質(zhì)性的建設(shè)和項目投資已取得了豐碩成果，得到世界多數(shù)國家和沿線國家的認(rèn)可。中國東盟減貧合作也應(yīng)遵循“共商、共建、共享”的原則和理念，充分利用“一帶一路”加強政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通的發(fā)展機遇，擴大和深化減貧合作項目具體落實，在東盟實現(xiàn)《2030議程》的艱巨目標(biāo)任務(wù)中讓減貧項目直接惠及東盟成員國的貧困民眾。在“一帶一路”大背景下，減貧項目開發(fā)應(yīng)通過雙方共同協(xié)商，堅持因地因時施策；雙方共同建設(shè)或引進(jìn)第三方參與，擴大項目規(guī)?；菁案嘭毨丝?；開發(fā)多元減貧項目，讓當(dāng)?shù)刎毨罕姽蚕怼耙粠б宦贰钡募t利。

（二）制定具體的中國東盟減貧合作規(guī)劃，加強合作的制度性建設(shè)

具體的合作規(guī)劃會為雙方合作提供制度性保障和明確的努力方向，這也是雙方合作長久有效的發(fā)展動力。截至目前，中國東盟減貧合作還沒有出臺具體的合作規(guī)劃，現(xiàn)有合作僅僅是在一般框架和機制下進(jìn)行。中國作為最大的發(fā)展中國家，東盟作為中國周邊重要的次區(qū)域經(jīng)濟共同體，雙方在落實《2030議程》上有著許多的互補性，特別是中國的減貧經(jīng)驗對東盟減貧具有重要的借鑒作用。制定具體的減貧合作規(guī)劃是未來中國東盟減貧合作的重要制度建設(shè)之一，具體的規(guī)劃還應(yīng)包括減貧項目開發(fā)評估、投融資方式、項目運營后的跟蹤和后續(xù)完善等方面的重要內(nèi)容。

（三）利用好雙多邊平臺，為中國東盟減貧合作助力

促進(jìn)《2030議程》和《東盟愿景2025》的互補性得到有效發(fā)揮和進(jìn)展，需要建立一個包括東盟秘書處、聯(lián)合國及其亞洲太平洋經(jīng)濟社會委員會（ESCAP）、其他國家政府機構(gòu)和東盟成員國一起的強有力的運作機制。[17]中國東盟減貧合作離不開雙邊的支持與努力，更需要多邊機構(gòu)和平臺的助力。中國東盟減貧合作以中國和東盟成員國為主體，充分利用“東盟+1”機制、中國東盟自由貿(mào)易區(qū)平臺、“中國—東盟社會發(fā)展與減貧論壇”等雙邊平臺，為中國東盟減貧合作提供主體支撐。此外，多邊機構(gòu)平臺也需要充分利用和借助，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、亞洲開發(fā)銀行、聯(lián)合國亞洲太平洋經(jīng)濟社會委員會、東盟“10+3”機制等多邊平臺也是助力中國東盟減貧合作的重要力量。

（四）尋求大國間的最大利益平衡，共同為東盟減貧做出世界性貢獻(xiàn)

東盟作為次區(qū)域經(jīng)濟共同體，一直以來備受大國青睞，其發(fā)展也正是在“大國平衡”的基礎(chǔ)上獲得了主導(dǎo)權(quán)。中國東盟減貧合作的目的是為東盟成員國消除貧困，且中國也是以“負(fù)責(zé)任大國”的身份做出相應(yīng)的貢獻(xiàn)。然而，在雙方減貧合作以突出經(jīng)濟作用而減少政治性影響的前提下有可能會觸及其他國家在該地區(qū)的利益。因此尋求大國間的利益平衡顯得尤為重要。美國、日本、澳大利亞等國家在東盟的減貧工作與中國東盟合作減貧有著共同的目標(biāo)，在許多項目上有著較強的互補性，減貧經(jīng)驗也可以進(jìn)行交流分享。