遼寧省留用地安置制度的構建*

◎畢琳琳

2010年6月，國土資源部以通知的形式肯定了各地將留用地安置作為征地補償安置方式的實踐的同時，將留用地安置制度作為農村征地補償安置的政策正式提出。現(xiàn)階段，全國已經有20 多個地區(qū)實施了留用地征地補償安置方式，實踐也證明了留用地安置對傳統(tǒng)征地補償標準偏低的利益平衡作用。借鑒各地留用地安置補償?shù)某晒涷?，結合遼寧省征地補償?shù)膶嵺`，構建遼寧省的留用地安置制度，彌補傳統(tǒng)征地貨幣安置補償標準低、補償顯失公平的缺陷，緩解征地過程中政府與被征地農民間的利益沖突，保障農民的長久生存權。

一、構建留用地安置制度的意義

（一）留用地安置制度的含義與特征

留用地安置是指作為征地主體的政府，在對被征收的農村集體土地進行補償時，按照被征收農村土地的一定比例將征收的土地返還給被征地的農村集體經濟組織對其進行補償，農村集體組織依據土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃的要求，將土地用于發(fā)展第二產業(yè)和三產業(yè)，產生長期穩(wěn)定的經濟收入，用于發(fā)展集體經濟、提高失地農民收入的制度。［1］在綜合分析各地關于留用地安置制度的實施情況的基礎上，概括留用地安置制度具有如下特點：第一，留用地安置制度具有區(qū)域性。留用地安置的區(qū)域性包括了適用的區(qū)域性和留用地位置選擇的區(qū)域性。適用的區(qū)域性指留用地安置一般適用經濟較發(fā)達地區(qū)，一方面，具有足夠的地可留用；另一方面，劃定留用地的區(qū)域要具備第二、第三產業(yè)發(fā)展要求的相應條件。第二，留用地安置制度具有差異性。差異性主要體現(xiàn)在農村集體組織地位的特殊性。相較于傳統(tǒng)的征地補償安置方式，集體經濟組織在留用地安置中處于經營、管理地位。第三，過渡性、補充性。作為傳統(tǒng)征地補償方式的補充，留用地安置主要適用于政府對土地征收缺乏經濟實力支撐的特定階段。當留用區(qū)域的經濟發(fā)展和政府的經濟實力超越特定的限制，留用地安置補償形式將失去其適用的條件。實際上，留用地安置并非一種必須的補償，若能采用貨幣補償就能合理安置則可只采用傳統(tǒng)的補償方式。

（二）構建留用地安置制度的意義

采用留用地安置補償方式的實質在于對傳統(tǒng)征地方式補償偏低的標準進行變向提高，平衡當前傳統(tǒng)征地補償顯失公平的利益格局。主要通過被征地地區(qū)的集體經濟組織，在留用地上管理經營第一、第二產業(yè)，通過這些長期收益項目所獲收益，壯大農村集體經濟組織的經濟實力，保障農民長期穩(wěn)定的收益來源。第一，減輕政府財政壓力。在現(xiàn)階段，地方政府發(fā)展城市經濟與社會的重要資金來源就是的土地征收補償與土地市場出讓的金額差。在政府缺乏經濟實力支撐的現(xiàn)有條件下，土地征收采取留用地安置的方式，能夠有效緩解政府的財政壓力。第二，強化集體經濟組織充分發(fā)揮集體經濟組織對成員公共福利保障作用。留用地安置補償制度的實施，一方面增強了農村集體經濟組織的經濟實力；另一方面保障了失地農民的長期生存權的利益要求。第三，一定程度上保障被征地農民長久生存權使農民共享土地增值收益。［2］從本質上說，留地安置補償方式是在保持現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元土地制度框架不變的情況下，地方政府在征地補償利益平衡上的一種制度探索，通過賦予被征地農民一定的參與城市土地開發(fā)并獲取相應收益的權利保障被征地農民長久生存權使農民共享土地增值收益。［3］

二、遼寧省傳統(tǒng)征地補償方式與農民長期權利保障的沖突

（一）以貨幣補償為主的一次性支付，難以保障農民長期生存權

考察現(xiàn)階段遼寧省的征地補償實踐，主要采用一次性支付貨幣的貨幣安置形式。實踐中，在征地補償費一次性發(fā)放后，由于農民缺少長遠規(guī)劃性，肆意揮霍到頭來生活無法維系，成為集體、政府的負擔。調研中營口的同志反映，有的地區(qū)農民一次性拿到補償款后不事勞動，將補償款用于賭博，有的人竟然一夜間輸光全部補償款后又來找集體。

（二）農民無法分享農用地轉成建設用地后的土地增值利益

在現(xiàn)階段的中國，農村土地承擔著社會保障的功能，這就使得農村土地征收中增值利益的公平分配在中國被賦予特殊的意義，實際上農村土地征收增值利益的公平分配的本質是如何建立對農民的社會保障問題。留用地安置補償由被征地集體經濟組織進行管理或經營，一般是在留用的土地上開發(fā)經營一些長期收益的項目獲得利益，在集體經濟組織與被征地農民之間進行利益分配，既壯大了農村集體組織的經濟實力又實現(xiàn)了被征地農民對土地增值利益的分享。

三、遼寧省留用地安置制度的構建

遼寧省曾在2011年沈陽市皇姑區(qū)城中村改造時試圖進行留用地安置的方式的嘗試，但由于沒有制度依據最終無法落實。遼寧省的征地補償實踐迫切需要留用地安置的制度回應。

（一）留用地安置的權屬

在留用地安置補償?shù)膶嵺`中，形成了實物留地和建設用地指標留地兩種基本的留用地安置類型。不論是采取實物安置還是指標安置，最終的權屬只有國有留用地和集體留用地兩種。二者在程序上的主要區(qū)別在于是否辦理土地征收手續(xù)。比較而言，留用國有土地需要在農地轉用后再辦理土地征收手續(xù)，國家通過劃撥或出讓方式將土地供給被征地集體經濟組織，土地所有權歸屬國家。留用集體所有的土地只需要辦理農地轉用手續(xù)即可。實踐中國有留用地和集體留用有各自的優(yōu)勢與不足，通過留用國有土地與留用集體土地的利弊比較發(fā)現(xiàn)，集體土地所有權的權能具有不完整性，留用國有土地更有助于留用地充分開發(fā)利用，保障農民的長期生存權。

（二）留用地的位置選擇

關于留用地的具體位置的選擇，總體的要求是要在符合國家土地利用總體規(guī)劃和政府城市規(guī)劃的前提下進行。在具體的地塊選擇上，本著利用集體經濟組織自用土地安置為主、異地調劑安置為輔的原則確定。農村集體組織在選擇留用地塊時一般的做法是在被征地范圍內選擇；在少數(shù)情況下，也可以通過預留地的形式進行安置。

（三）留用地的比例設定

關于留用地在整個征收地面積中所占的比例問題，考察各地的留用地利用實踐并沒有一個統(tǒng)一且科學的計算方式。通過分析各地的利用實踐，可以概括確定一個留用地的比例區(qū)間，各地留用地的面積占總征收土地的面積一般在5% - 15%之間不等。具體的要綜合考慮各地的具體征地情況來確定，首先需要考慮的就是征地補償目標的問題。留用地安置本身就是要平衡傳統(tǒng)補償標準過低的不公平的問題，具體在留用地安置土地面積設定的比例上，最起碼要滿足利用留用地所獲得的收益與農民被征地前的人均可支配收入相當?shù)囊?。借鑒各地留用地安置留用比例的實踐經驗，將征地范圍內5% - 15%的土地作為留用地的做法具有可行性，遼寧省的留用地比例的設立可以根據農村建設用地高低不等的水平、農民集體經濟發(fā)展的不同程度以及耕地面積的情況分別確定5%、10%、15%的分類檔次。［4］

（四）留用地的利用方式

考察各地留用地安置補償?shù)膶嵺`，政府與集體經濟組織在留用地安置中發(fā)揮的作用不盡相同，有的地區(qū)采用農村集體經濟組織主導型模式，有的地區(qū)采取政府主導模式。在具體安置方式上，有物業(yè)回購、留用地返祖、集體經濟組織自建、集體經濟組織與其他投資者合作以及租賃經營五種。比較五種模式都存在一定的風險與優(yōu)勢，在選擇決策上存在一定難度。在留用土地的具體用途上，將留用地開發(fā)建設成各種物業(yè)形式，例如倉庫、市場攤位等出租給他人進行建設管理，集體組織收取租金的形式較為常用。此種形式對集體經濟組織的資金要求不是很高，而且收益穩(wěn)定、風險相對較小，是遼寧省留用地制度構建中最應該采取的成熟的利用方式。另外，遼寧省在留用地制度引入初期，要結合具體情況選擇適合的發(fā)展模式，政府需要發(fā)揮引導作用。

（五）利用地的利益分配

關于留用地收益的利益的分配，現(xiàn)階段的主要分配形式有股東分紅、福利分紅和公積金三種方式。作為股東分紅典型代表的浙江省杭州市的做法值得借鑒。在具體的股份劃分上，有基本股、貢獻股之分。其中基本股是由全體村民共同享有的，在分配利益方面，采取按人平均分配的方式；貢獻股的享有與集體組織成員從事農業(yè)經營的時間長短相關，具體做法是按集體組織成員的年齡進行劃分。不同的年齡段享有不同的股份持有量，從而獲取不同的收益，貢獻股的分配體現(xiàn)的是分配的公平性。另外，杭州市關于通過留用地利用獲得的總體的收益，在具體的分配比例上也進行了限制。其中，作為留用地總體的收益額，其中的20%要用于公積金的提取，留作后期開發(fā)基金使用；其中拿出留用地總體收入的30%用于農村集體組織的日常開支和集體組織成員的保險費用；剩余的總收益的50%用于股東紅利，在股東間進行分配。

四、結語

征地補償問題的徹底解決需要從現(xiàn)行的土地制度著手，由國家進行頂層設計，從制度層面徹底解決問題。在現(xiàn)階段遼寧省缺乏經濟支撐的土地征收的現(xiàn)實情況下，留用的安置模式不失為一個很好的過渡性措施。對于緩解征地過程中政府與被征地農民間的利益沖突、壯大集體經濟組織的經濟實力、保障征地農民最低標準的補償公平和長久生存權具有重要的意義。