農(nóng)戶對宅基地法律制度的認知度調(diào)查及政策建議

◎孟昱含 呂軍書

一、我國農(nóng)村宅基地制度嬗變及其特征

1949年至今，我國頒布了一系列農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)及規(guī)范性文件，逐步確立了我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度。宅基地制度也經(jīng)歷了從私有到集體所有，宅基地面積從不受限制到一戶一宅、面積限定，宅基地流轉(zhuǎn)從不限制到被禁止的歷史變遷。梳理我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的立法歷程，大致可以劃分為五個階段。

（一）新中國成立時期

這個時期的時間跨度主要集中在1949年到1962年，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度隨著社會制度的變革而發(fā)生變化，處于我國農(nóng)村宅基地管理制度的萌芽階段，因此，這一時期關(guān)于農(nóng)村宅基地管理的法律制度相對單一。當時并沒有規(guī)范的“宅基地”這一術(shù)語，相關(guān)立法主要集中在農(nóng)民的房屋及住地（或稱之為地基）管理的法律法規(guī)中。代表性立法主要有1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》、1950年《土地改革法》、1954年《憲法》、1954年《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》等。

在這個時期，我國農(nóng)村宅基地處于私有制階段。有關(guān)農(nóng)村宅基地的立法和政策都是國家承認宅基地和房屋歸農(nóng)民私人所有，即“房地合一”，并對于農(nóng)村宅基地的自由流轉(zhuǎn)也沒有設(shè)置制度性障礙，農(nóng)戶可以自由買賣、轉(zhuǎn)讓和租賃等。

（二）人民公社時期

這個時期的時間跨度大體上集中在1962年到1981年，以人民公社的產(chǎn)生為主要標志，這一時期有關(guān)農(nóng)村宅基地管理立法表現(xiàn)出了鮮明的集體化特征。代表性法律法規(guī)主要有1962年《農(nóng)村人民公社工作條例》）、1978年《農(nóng)村人民公社條例》等。

在這個階段，初步確立了農(nóng)村宅基地使用權(quán)“一戶一宅、房地分離；無償取得，長期使用”的制度框架。在歸屬方面，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度已由農(nóng)民私有轉(zhuǎn)變?yōu)闅w集體經(jīng)濟組織所有、農(nóng)民僅有使用權(quán)；在流轉(zhuǎn)方面，由前期的農(nóng)村宅基地和房屋流轉(zhuǎn)均不做限制到現(xiàn)階段“房地分離”，即禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，卻對房屋所有權(quán)流轉(zhuǎn)不做限制；同時確立了農(nóng)村宅基地原始取得的無償性和使用的無期限性。

（三）改革開放初期

這個時期的時間跨度大約從1982年到1997年，無論是從立法還是到實踐層面都確立了農(nóng)村宅基地歸集體所有、農(nóng)民使用的宅基地管理制度。代表性法律法規(guī)主要有1982年《憲法》、1986年《民法通則》、1986年《土地管理法》，以及1995年國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等。

在這一時期，為了規(guī)范農(nóng)村宅基地使用，杜絕宅基地超標使用、移作它用以及隨意占用耕地建房的勢頭，國家還嘗試了農(nóng)村宅基地有償使用的試點工作，但這一做法很快就被叫停，恢復(fù)了農(nóng)村宅基地由無償提供、農(nóng)民無償使用的社會保障性質(zhì)。伴隨著這一時期國家快速推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，大量的農(nóng)村宅基地由于農(nóng)村進城務(wù)工人員的頻繁流動被限制，國家正式確立了農(nóng)村宅基地使用權(quán)回收制度。

（四）經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期

這個時期的時間跨度大約從1998年到2007年，這一時期我國對農(nóng)村宅基地使用管理進入嚴格限制階段。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得被嚴格限定在農(nóng)村居民，城鎮(zhèn)居民禁止在農(nóng)村購房并取得宅基地使用權(quán)。代表性法律法規(guī)主要有1998年修訂的《土地管理法》和2007年新頒布的《物權(quán)法》，以及1999年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒房賣地的通知》、2004年國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》等。

在這個階段，農(nóng)村宅基地使用權(quán)主要履行的還是社會保障功能，《物權(quán)法》確立了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記工作也在逐步展開，但是《物權(quán)法》對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的規(guī)定從本質(zhì)上講仍缺乏突破性，對于農(nóng)村宅基地是否可以流轉(zhuǎn)問題也采取了回避態(tài)度。

（五）“三塊地”改革時期

這個時期的時間跨度主要集中在2008年以來至今。為提高農(nóng)村宅基地的利益效率，減緩農(nóng)村宅基地閑置率不斷增大的趨勢，國家開始鼓勵進城農(nóng)戶退出宅基地或者在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓宅基地。代表性法律法規(guī)主要有2008年國務(wù)院《關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》、2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決議》、2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》以及2015年中共中央發(fā)布“三塊地”改革意見等。

在這個階段，國家開始探索農(nóng)村宅基地退出制度改革工作，鼓勵和引導進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或者轉(zhuǎn)讓宅基地，特別是2015年全國人大授權(quán)國務(wù)院在北京大興區(qū)等試點縣（市、區(qū)）暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定后，提高宅基地利用效率、糾正一戶多宅和超面積占用、宅基地有償退出成為這個時期改革的重要內(nèi)容。

二、農(nóng)戶對宅基地管理法律制度的認知度調(diào)查

根據(jù)研究需要，作者組織調(diào)研組先后在全國20 多個?。ㄊ?、自治區(qū)、直轄市）100 多個鄉(xiāng)村進行了實地調(diào)查（簡稱“百村調(diào)查”），圍繞農(nóng)戶宅基地有償退出所面臨的一些問題展開了問券調(diào)查和農(nóng)戶訪談，共發(fā)放問卷3210 份，收回問卷3026 份。其中，無效問卷146 份，有效問卷2880 份，有效率約為95．2%?，F(xiàn)結(jié)合本文研究內(nèi)容將“百村調(diào)查”相關(guān)樣本數(shù)據(jù)資料分析如下：

（一）受訪農(nóng)戶對宅基地面積政策認知狀況

我國《土地管理法》第62 條明確規(guī)定了“農(nóng)戶宅基地的使用面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準”，鑒于此，各地也根據(jù)地方實際，依據(jù)人均擁有的耕地面積規(guī)定了轄區(qū)內(nèi)的宅基地使用面積。不同的區(qū)域內(nèi)，宅基地的使用面積也有所差別，例如，西部省份與東南沿海省份，平原地區(qū)與丘陵地區(qū)，城郊區(qū)與遠郊區(qū)等。

可是，在白村調(diào)查中，當問到“您知道您所在地區(qū)政府規(guī)定的每戶宅基地使用面積嗎？”竟有77%的被訪農(nóng)戶表示“不知道”，接著追問“您不知道你家應(yīng)該使用多大面積的宅基地，那你知道你家的宅基地面積是否超標呢？”，多數(shù)被訪農(nóng)戶顯得很茫然。不可置否，這也是一種“法盲”，是法治社會建設(shè)的絆腳石，更是一種潛在的宅基地制度改革阻滯力。當然，也有少數(shù)人能清楚地說出政府規(guī)定的每戶宅基地使用面積。如果不了解當?shù)卣嘘P(guān)宅基地使用面積的限定，如何判斷自家宅基地占用面積是否合法？是否合規(guī)？怎么去做一個“遵紀守法”的好公民呢？！

表1 農(nóng)戶宅基地面積認知狀況

（二）受訪農(nóng)戶對宅基地制度認知狀況

國家土地管理法、地方土地管理法實施條例是政府管理農(nóng)村宅基地的重要法律法規(guī)，也是農(nóng)戶取得、使用、處分宅基地的法律依據(jù)，政府必須依法管理，農(nóng)戶同樣要依法執(zhí)行。對于農(nóng)民來講，只有全面了解、掌握國家農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)，才能自覺地依法占用、處分宅基地，并依法維護自己的土地權(quán)益。

可是，在百村調(diào)查中，竟沒有農(nóng)戶能夠完全準確地回答出農(nóng)村宅基地管理政策的具體內(nèi)容。在我們給出的5 個選項中，對于“一戶一宅”政策的認知度最高（52．3%），其次是長期使用，禁止買賣，無償取得，不準抵押，對于“無償退出”的認知度最低（13．2%），這對于正在以建立農(nóng)戶宅基地退出機制為主要內(nèi)容的農(nóng)村宅基地制度改革無疑是一種不利因素。充分說明在農(nóng)村進行普法教育任重道遠，尤其是與農(nóng)民生活、生產(chǎn)關(guān)聯(lián)性較強的法律法規(guī)。

表2 農(nóng)戶對于宅基地政策認知狀況

（三）受訪農(nóng)戶對《物權(quán)法》認知狀況

《物權(quán)法》是一部有效保護公民私人財產(chǎn)的法律，其重要原則之一就是對于不同性質(zhì)的財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)“平等保護”，它擴大了民事主體享有的民事權(quán)利范圍，它極大地有利于各類民事主體的權(quán)利保護?！暗仉S房走”原則下，它對于保護農(nóng)戶宅基地，以及宅基地之上的房屋都具有重要意義，它對于人民群眾安居樂業(yè)以及和諧社會建設(shè)都具有重要的現(xiàn)實意義。

可是，在百村調(diào)查中，有一半多的農(nóng)戶竟然不知道我國還有一部保護私有財產(chǎn)的《物權(quán)法》，只有少數(shù)農(nóng)戶（11．3%）對于《物權(quán)法》的內(nèi)容比較了解。對于《物權(quán)法》的認知程度這么低，當農(nóng)戶在宅基地退出過程中合法權(quán)益受到侵害，怎么能用法律的武器去維權(quán)呢！在宅基地及房產(chǎn)被征用時出現(xiàn)的“暴力抗拆”、“以命相搏”事件也就不足為奇了。

表3 農(nóng)戶對《物權(quán)法》認知狀況

（四）受訪農(nóng)戶對宅基地制度改革期望狀況

政法傳統(tǒng)背景下我國農(nóng)村宅基地管理制度改革具有必然性。有學者研究得出結(jié)論：我國立法的政法傳統(tǒng)集中體現(xiàn)在實事求是和群眾路線兩個方面，“實事求是”原則要求法律法規(guī)必須符合當前已經(jīng)變化了的實際，“群眾路線”原則要求法律法規(guī)必須代表廣大群眾的利益。當現(xiàn)行法律法規(guī)已經(jīng)落后于社會發(fā)展的實際時，改革無論從理論上還是實踐上都將具有可行性與必要性。目前，無論是學界、政界，還是宅基地的使用者農(nóng)戶都認為，我國農(nóng)村宅基地管理政策已經(jīng)嚴重滯后，成為農(nóng)村宅基地集約節(jié)約利用的制約因素，它倒逼農(nóng)村宅基地管理制度的改革與完善。

廣大農(nóng)戶對于未來國家農(nóng)村宅基地管理制度改革的預(yù)期是什么呢？百村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶呼聲最高的是“自由買賣”，占被訪農(nóng)戶的41．7%。他們認為，自己勤勞積累的房產(chǎn)是可以自由買賣的（包括房屋之下的宅地），這樣能夠增加財產(chǎn)性收入，有效解決生產(chǎn)發(fā)展中的資金短缺問題。當然，懷有這種期望者的主要心理還是“宅基地是我家所有，買賣自由天情地義”，對于這種觀點要引起重視。在調(diào)查組給出的6個選項中，也有26．2%的農(nóng)戶選擇了“自愿退出”，與本調(diào)查組的研究觀點基本吻合。

三、簡單結(jié)論與政策建議

（一）綜上樣本分析，可以得出簡短結(jié)論：

1．農(nóng)戶對國家農(nóng)村宅基地管理政策的認知度較低。了解政策掌握政策是遵守政策的前提，多數(shù)農(nóng)戶對于國家農(nóng)村宅基地管理政策知之甚少將會導致農(nóng)戶在處置自家宅基地時以小家為中心，以利益為導向，可能會出現(xiàn)違背國家農(nóng)村宅基地管理政策的現(xiàn)象發(fā)生。

2．農(nóng)戶對保護公民私人財產(chǎn)的《物權(quán)法》認知度不高。法治社會，法律是民眾行為矯正和權(quán)益保護之盾。作為一個法盲，當其權(quán)益受到侵害時，要么是“歸于天命”，要么是“以暴制暴”，根本不會用法律的武器去捍衛(wèi)。

3．農(nóng)戶對宅基地管理制度的改革期望值較高。改革就是要突破利益固化的樊籬藩籬，實現(xiàn)權(quán)力再調(diào)整、利益再分配。與正在進行的農(nóng)村宅基地有償退出機制改革相比，農(nóng)戶的預(yù)期高于現(xiàn)實存在，為進一步強化改革力度奠定了基礎(chǔ)。

（二）根據(jù)百村調(diào)查結(jié)論，提出如下政策建議：

1．健全農(nóng)村宅基地管理法律制度。法者，治之端也。建立完善的法制體系，做到有法可依，是實現(xiàn)社會有效治理的重要前提?？墒?，目前在我國《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《物權(quán)法》中，涉及農(nóng)村宅基地管理內(nèi)容的法條少之又少，更多的是國務(wù)院及其土地管理職能部門的一些文件規(guī)則，還沒有一部專門針對農(nóng)村宅基地管理的法律，造成了現(xiàn)如今農(nóng)村宅基地“產(chǎn)權(quán)模糊、權(quán)能殘缺、缺乏退出機制、法律與政策沖突”等問題，這直接影響到農(nóng)村建設(shè)用地的高效、集約使用，成為農(nóng)村“三塊地”改革的制約因素。因此，建議適時出臺《農(nóng)村宅基地管理法》，彌補宅基地管理立法的空白。

2．加強農(nóng)村宅基地法制宣傳教育。百村調(diào)查顯示，受訪農(nóng)戶對于農(nóng)村宅基地管理法律法規(guī)認知度比較低的狀況，直接影響到了宅基地的依法管理與依法行政。究其緣由，一則受訪農(nóng)戶的文化水平偏低是重要方面。百村調(diào)查受訪農(nóng)戶中，小學及其以下文化程度者占28．5%。在“三塊地”改革中，文化程度高者，在自家宅基地退出補償訴求方面會更加理性，對政府因新農(nóng)村建設(shè)導致宅基地退出的理解度會更高一些，對于政府的拆村并居方略的支持度會更強一些。事實表明，文化程度較高的社會群體更有利于政府公共政策的貫徹執(zhí)行；二則農(nóng)村普法宣傳教育措施乏力、方式單調(diào)。百村調(diào)查中，有60%多的受訪農(nóng)戶對于當前農(nóng)村普法教育宣傳缺乏認同，傳統(tǒng)的普法方式也常被農(nóng)戶所詬病，大家希望在農(nóng)家書屋多增添一些圖文并茂的普法讀物，多利用新型媒介（如手機信息、微信平臺等）進行有針對性的普法宣傳。因此，創(chuàng)新農(nóng)村法制宣傳教育方式和內(nèi)容，提高依法行政效能，是農(nóng)村宅基地制度改革不可或缺的途徑。