史密斯模型視角下的農(nóng)村低保政策研究

◎劉慧揚(yáng)

2015年10月，習(xí)近平總書記在“減貧與發(fā)展高層論壇”上提出了“五個(gè)一批”精準(zhǔn)扶貧措施。其中包括發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、異地搬遷脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批。前四項(xiàng)脫貧措施主要針對(duì)是有勞動(dòng)能力的貧困人口，因其所在地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施落后，交通不便或者老百姓受教育水平較低導(dǎo)致貧困。因此，采取前四項(xiàng)措施是積極有效的減貧措施。然而，一些發(fā)展較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者已經(jīng)摘掉貧困帽的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，仍然存在一些貧困戶，他們通常全部或部分喪失勞動(dòng)能力，處于無業(yè)可扶的狀態(tài)。因此，總書記提出第五項(xiàng)措施，社會(huì)保障兜底一批。社會(huì)保障中包含醫(yī)療保障、教育保障、居民生活最低保障等方面。居民最低生活保障政策的完善，是全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的重要保障。

一、史密斯模型簡介

20世紀(jì)七十年代，在西方公共政策研究領(lǐng)域興起了關(guān)于政策執(zhí)行研究的熱潮。學(xué)術(shù)界提出很多關(guān)于政策執(zhí)行的理論。史密斯模型便是其中之一。史密斯模型是一個(gè)關(guān)于政策制定與執(zhí)行相互動(dòng)的理論模型。史密斯提出，影響政策執(zhí)行的要素眾多，但其中最關(guān)鍵因素有四種，分別是理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境。理想化的政策是政策順利執(zhí)行并達(dá)到預(yù)期效果的前提和保證。執(zhí)行機(jī)構(gòu)是政策執(zhí)行的主體，直接影響著政策執(zhí)行的效果。目標(biāo)群體是政策制定和執(zhí)行的對(duì)象群體，政策的制定和執(zhí)行直接影響到目標(biāo)群體的切身利益。政策環(huán)境指的是政策執(zhí)行的外部影響因素。政策的制定和執(zhí)行直接作用于環(huán)境，同時(shí)環(huán)境也反作用于政策的制定和執(zhí)行。史密斯指出，一項(xiàng)政策的順利有效實(shí)施，上述四個(gè)要素缺一不可。四大要素之間相互作用，政策執(zhí)行的過程將存在的問題反饋給政策的制定，政策制定又再次在一定的政策環(huán)境中作用于政策對(duì)象，形成一個(gè)相互循環(huán)的作用系統(tǒng)。

二、低保政策執(zhí)行中存在的問題

2007年國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，全國各地相繼依據(jù)該通知出臺(tái)配套政策，并得到有效的實(shí)施。農(nóng)村低保所覆蓋的人數(shù)逐年增多，保障金額也隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展得到不斷提升。一大部分的低保戶的基本生活得到了有效的保障。保障取得顯著效果，但低保政策在執(zhí)行過程中，仍然存在一些問題影響政策目標(biāo)的完整實(shí)現(xiàn)。

1．低保政策本身存在局限性。理想化的政策是政策得到有效實(shí)施的前提，理想化的政策是我們制定政策時(shí)所共同追求的，政策本身是存在局限性的。低保政策本身是一項(xiàng)合理的政策，受支持度高的政策，是一項(xiàng)重要的惠民政策。中央的政策制定是宏觀性的，總體性的，是根據(jù)全國綜合情況總體制定。各地區(qū)在實(shí)際執(zhí)行過程中情況各異。因此，低保政策的具體執(zhí)行需要各地方政府出臺(tái)跟自己地方發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的配套政策。政策在落實(shí)過程中就存在兩方面問題，一方面，低保政策的政策對(duì)象更多來源于相對(duì)落后地區(qū)，而落后地區(qū)思想相對(duì)保守落后。容易出現(xiàn)“本本主義”現(xiàn)象。在政策的理解和執(zhí)行中，容易出現(xiàn)偏差。另外一方面，政策層層下達(dá)本身就存在溝通漏斗現(xiàn)象，在政策解釋和傳達(dá)過程中過濾掉一些信息和內(nèi)容，在具體落實(shí)的各地方制定配套政策時(shí)，部分地區(qū)缺乏創(chuàng)新性和前瞻性，從而導(dǎo)致政策缺乏持久性和有效性。

2．政策執(zhí)行者缺乏靈活性和規(guī)范性。低保政策的具體落實(shí)者通常是村委會(huì)工作人員，由于能力水平限制，對(duì)政策理解不到位，有的服務(wù)意識(shí)較弱，對(duì)政策宣傳不到位。低保戶本身就是弱勢群體，獲取信息的渠道有限。因此，導(dǎo)致政策在執(zhí)行過程中缺乏靈活性和規(guī)范性。以遼寧現(xiàn)階段農(nóng)村低保戶危房改造政策為例，目前危房改造對(duì)象包含五保戶一級(jí)危房、二級(jí)危房、三級(jí)危房，低保戶一級(jí)危房，困難戶和一般戶一級(jí)危房。采取群眾自建為主，政府補(bǔ)貼為輔的方式。然而，在基層執(zhí)行過程中，房屋危險(xiǎn)級(jí)別需要有鑒定權(quán)限部門進(jìn)行鑒定，程序較復(fù)雜。低保戶自己逐級(jí)認(rèn)定申請(qǐng)存在較大困難。另外，補(bǔ)貼金額較低，低保戶一級(jí)危房改造款是兩萬元。而低保戶，在政策扶植下，剛實(shí)現(xiàn)“兩不愁”，按照遼寧地區(qū)現(xiàn)階段物價(jià)狀況，即使領(lǐng)取危房改造款，其自主建房仍然存在較大困難。另外，低保政策執(zhí)行的難點(diǎn)和關(guān)鍵在于低保戶的認(rèn)定和被保障過程中的監(jiān)管，以及擺脫貧困之后要及時(shí)取消其享受低保資格。農(nóng)村低保戶的貧困原因多種多樣，有的喪失勞動(dòng)能力，需要終身保障，有的因病致貧屬于暫時(shí)貧困，有的因懶惰導(dǎo)致貧困。如果單純按照政策條文對(duì)低保戶進(jìn)行認(rèn)定，而后不再進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，則容易導(dǎo)致出現(xiàn)已經(jīng)脫貧仍然領(lǐng)取國家給與的低保補(bǔ)助金，浪費(fèi)國家資源。低保戶在摘掉貧困帽之后，極易出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。另外，一部分農(nóng)村居民的收入難以核定，農(nóng)村居民收入渠道較多，存在隱瞞收入不報(bào)的現(xiàn)象。低保政策的執(zhí)行應(yīng)是一個(gè)科學(xué)認(rèn)定和動(dòng)態(tài)監(jiān)管相結(jié)合的過程。

3．政策目標(biāo)群體參與度低。低保政策制定的出發(fā)點(diǎn)是保障低收入目標(biāo)群體基本生活需求，這也是需要低收入群體的有效參與。群眾參與政策法規(guī)制定是憲法賦予的權(quán)力。然而，低收入群體的參與程度較低，其原因可以歸結(jié)為三個(gè)：第一，低收入群體的政治參與意識(shí)較弱，甚至沒有意識(shí)到自己有機(jī)會(huì)參與到政府決策過程中。第二，低收入群體的參與能力有限，國家規(guī)定的低保戶標(biāo)準(zhǔn)通常是全部或部分喪失勞動(dòng)能力的群體。由于文化水平和健康水平的限制，難以參與到政策制定過程中。第三，在農(nóng)村低保戶認(rèn)定過程中，經(jīng)常存在利益和權(quán)力的驅(qū)使，導(dǎo)致民意難以有效表達(dá)。同時(shí)，群眾參與雖然是憲法賦予群眾的權(quán)力，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，缺乏具體的制度性規(guī)定。本身參與意識(shí)弱，不知道如何實(shí)現(xiàn)公眾參與。在基層實(shí)際執(zhí)行過程中也是“上面千條線，底下一根針”，經(jīng)常存在以材料上報(bào)應(yīng)付上級(jí)，而不實(shí)際將政策制定過程落實(shí)到基層。存在忽視群眾參與的重要性的現(xiàn)象。

4．低保政策執(zhí)行環(huán)境存在復(fù)雜性。政策作用于政策環(huán)境，政策環(huán)境反作用于政策制定。低保政策在執(zhí)行過程中，政策環(huán)境較為復(fù)雜，以農(nóng)村低保戶認(rèn)定為例，村里宗族勢力、熟人社會(huì)、鄉(xiāng)土社會(huì)氛圍較為濃厚，我國農(nóng)村采取基層村民自治制度，在一些事情決定的過程中，經(jīng)常采取投票的方式。而家族勢力較龐大或人際關(guān)系處理較好的人容易當(dāng)選，從而導(dǎo)致低保戶并不是真正的困難群眾，而真正困難的人，沒有享受到國家提供的惠民政策。一些農(nóng)村風(fēng)氣不正，存在懶惰之風(fēng)，把贍養(yǎng)父母的責(zé)任推給政府，出現(xiàn)造假競選貧困戶的現(xiàn)象，激化了村民之間的矛盾。

三、提升低保政策執(zhí)行效果的路徑選擇

1．完善制度設(shè)計(jì)，改進(jìn)低保政策內(nèi)容。理想化的政策是不存在的，政策的完善和改進(jìn)是個(gè)長期動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程。在執(zhí)行過程中總結(jié)問題，強(qiáng)化政策在執(zhí)行過程中的反饋機(jī)制，將問題反饋于政策制定機(jī)構(gòu)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政策在不斷的調(diào)整和完善。從實(shí)踐中汲取好的經(jīng)驗(yàn)，要求政策執(zhí)行者和制定者及時(shí)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，了解實(shí)際情況。政策在長期執(zhí)行過程中有益的，相對(duì)比較穩(wěn)定的部分，應(yīng)上升到法律層面，確保政策的穩(wěn)定性和有效性。完善頂層設(shè)計(jì)，破除制度障礙，確保政策的解釋和傳遞更加有效。

2．強(qiáng)化基層干部素質(zhì)，明確責(zé)任機(jī)制。基層干部隊(duì)伍的素質(zhì)直接影響到政策執(zhí)行的效果。低保政策的執(zhí)行效果，直接影響到2020年全面小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，在低保政策執(zhí)行的過程中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)基層工作隊(duì)伍的培訓(xùn)和監(jiān)督，提升村委會(huì)工作人員的思想認(rèn)識(shí)和專業(yè)水平，使其認(rèn)識(shí)到基層扶貧工作的嚴(yán)肅性和重要性。同時(shí)，應(yīng)科學(xué)合理分配工作任務(wù)，明確基層干部責(zé)任制度。強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員應(yīng)定期深入基層了解政策執(zhí)行情況，確保政策積極有效的實(shí)施。

3．增強(qiáng)干群互動(dòng)，完善目標(biāo)群體參與。目標(biāo)群體在政策制定和執(zhí)行過程中的參與程度是政策有效性的關(guān)鍵影響因素。民意得到充分表達(dá)和采納的政策才具有科學(xué)性，老百姓愿望能充分表達(dá)，政府充分采納，在政策落實(shí)的過程中，加大宣傳，讓群眾了解政策，政策才能得到更有效的執(zhí)行。暢通的訴求表達(dá)渠道能夠讓群眾了解政策制定目的，政策制定者了解群眾需求，因此，基層干部應(yīng)主動(dòng)“問政于民，問計(jì)于民”。同時(shí)，也應(yīng)提升群眾的參與意識(shí)和參與水平，使其更有效的參與到政策制定和執(zhí)行過程。加強(qiáng)干部服務(wù)群眾的意識(shí)，培養(yǎng)良好的干群互動(dòng)關(guān)系。

4．加大宣傳力度，優(yōu)化政策環(huán)境。各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)宣傳普及力度，讓基層群眾了解到什么是低保政策、低保政策的目的是什么。對(duì)于低保戶評(píng)選過程中產(chǎn)生的矛盾，可利用村規(guī)民約和宗族力量中價(jià)值取向正確的方面進(jìn)行調(diào)節(jié)，通過“熟人社會(huì)”的輿論壓力進(jìn)行引導(dǎo)。建立公示制度和有效的監(jiān)督機(jī)制。堅(jiān)決杜絕低保戶評(píng)選過程中的不爭之風(fēng)，形成良好的民風(fēng)，為政策的執(zhí)行提供良好的氛圍。