淺論公共政策執(zhí)行過程中目標(biāo)群體的政策遵從

劉 宇 軒

(吉林大學(xué)，長(zhǎng)春 吉林 130012)

公共政策的執(zhí)行效能取決于目標(biāo)群體對(duì)該項(xiàng)政策的遵從程度，“目標(biāo)群體理解、接受、遵從政策的程度是衡量政策有效性的關(guān)鍵性要素”。［1］但是，身處轉(zhuǎn)型社會(huì)的公眾有著多重的利益訴求，異質(zhì)性特征明顯，政策遵從度較之同質(zhì)化利益訴求時(shí)代發(fā)生了巨大的改變。目標(biāo)群體對(duì)政策的理解程度、新的社會(huì)環(huán)境的影響以及社會(huì)心理要素等都在某種程度上影響著政策遵從度，從而影響了公共政策執(zhí)行的效能。因此，需要對(duì)目標(biāo)群體政策遵從的影響要素進(jìn)行分析，從不同層面去消解目標(biāo)群體政策遵從的阻力，從而提出處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)在公共政策執(zhí)行過程中目標(biāo)群體政策遵從度提升的對(duì)策。

1 目標(biāo)群體政策遵從的影響要素分析

公共政策執(zhí)行過程中政策作用的對(duì)象即為目標(biāo)群體，目標(biāo)群體的政策遵從是指目標(biāo)群體遵照和服從某一公共政策的行為，它不僅指目標(biāo)群體對(duì)公共政策的行為服從，還強(qiáng)調(diào)目標(biāo)群體在心理態(tài)度和評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上形成的政策認(rèn)同，即目標(biāo)群體能夠接受政策，并“對(duì)社會(huì)公共權(quán)威產(chǎn)生遵從的習(xí)慣”。［2］對(duì)目標(biāo)群體政策遵從度產(chǎn)生影響的主要因素有:政策文本的合理性理解、政治社會(huì)化過程、傳統(tǒng)觀念行為及習(xí)慣、遵從成本計(jì)算、政策環(huán)境的變化等(見圖1)。

圖1 目標(biāo)群體政策遵從影響要素模型

首先，對(duì)政策文本的合理性理解決定了目標(biāo)群體政策遵從的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。公共政策一經(jīng)制定，經(jīng)過合法化過程之后便進(jìn)入政策執(zhí)行階段。公共政策自身的特性就是對(duì)整個(gè)社會(huì)的價(jià)值和利益進(jìn)行重新分配，在這個(gè)過程中有些人會(huì)獲益，而另一些人勢(shì)必利益受損，這些人都屬于目標(biāo)群體的范疇，他們對(duì)于政策的理解決定了他們自己對(duì)利益得失的理解，也決定了他們是否會(huì)采取順從性執(zhí)行行為，即政策遵從。這里的邏輯是:利益受損的人并不一定遵從度低、獲利者也不一定遵從度高，真正影響他們的政策遵從度的是他們對(duì)出臺(tái)的政策文本的理解，他們對(duì)政策文本的解讀以及根據(jù)自己的理解做出的利益得失的衡量。

其次，政治社會(huì)化的過程影響著目標(biāo)群體的政策認(rèn)同水平。政治社會(huì)化過程是公民獲得公共政策相關(guān)知識(shí)的過程，它主要的手段是學(xué)校教育、大眾傳媒、公共論壇、電影電視等。通過潛移默化的過程，目標(biāo)群體的政策認(rèn)知受到影響，進(jìn)而決定他們是否會(huì)形成政策認(rèn)同，達(dá)成共識(shí)，順從性地執(zhí)行公共政策。只有形成一定的政策認(rèn)同，才能使目標(biāo)群體的行為發(fā)生變化。政治社會(huì)化的過程就是將政策理念內(nèi)化于目標(biāo)群體之心，并體現(xiàn)在其行動(dòng)上的過程。

再者，傳統(tǒng)觀念習(xí)俗對(duì)目標(biāo)群體的行為具有一定的慣性作用。任何的政策執(zhí)行過程都是建立在目標(biāo)群體的遵從行為之上的，傳統(tǒng)的觀念習(xí)俗往往使目標(biāo)群體在行為選擇上呈現(xiàn)出群集性和從眾性。一定的社會(huì)群體中，人的遵從行為會(huì)受到群體中其他成員的影響，此為從眾性;一定群體中的人由于相處時(shí)間較長(zhǎng)，形成了相對(duì)穩(wěn)定的觀念和習(xí)俗，從而顯現(xiàn)出相類似的行為取向，此為群集性。因此，傳統(tǒng)觀念習(xí)俗成為影響目標(biāo)群體政策遵從的重要變量。

第四，對(duì)于長(zhǎng)期效用與短期效用、成本效益等的計(jì)算可能影響遵從行為。目標(biāo)群體在執(zhí)行公共政策之前通常會(huì)進(jìn)行相關(guān)的計(jì)算，如執(zhí)行后的長(zhǎng)期效用與短期效用，并對(duì)之進(jìn)行對(duì)比;順從性執(zhí)行需要的成本和效益之間的計(jì)算。目標(biāo)群體通過能夠轉(zhuǎn)化成一定值的量比的計(jì)算做出自己的行為選擇。如政策執(zhí)行中常見的目標(biāo)群體的鄰避效應(yīng)顯示出，目標(biāo)群體并不反對(duì)垃圾焚燒、環(huán)境治理等政策的執(zhí)行，但是那些相關(guān)物理設(shè)施不能建在他們的后院，也就是只要不觸動(dòng)他們自己的眼前的利益，或不需要他們投入成本，他們總是會(huì)采取順從性的執(zhí)行行為的。

第五，政策環(huán)境是影響目標(biāo)群體政策遵從的外部要素。目標(biāo)群體是否執(zhí)行公共政策不僅取決于目標(biāo)群體自身，還受到目標(biāo)群體所處的政策環(huán)境的影響。政策環(huán)境決定了政策方案是否合理、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組織構(gòu)成、政策資源配置情況、政策執(zhí)行人員的行為規(guī)范、政策問題的可解決性等相關(guān)要素的基本狀況。政策環(huán)境是產(chǎn)生不同群體政策訴求的原初動(dòng)力，也是目標(biāo)群體執(zhí)行政策時(shí)的考量依據(jù)。當(dāng)政策環(huán)境較為穩(wěn)定的時(shí)候，目標(biāo)群體更愿意順從性地執(zhí)行公共政策;當(dāng)政策環(huán)境難以把握的時(shí)候，目標(biāo)群體政策遵從的動(dòng)力明顯不足。

2 影響要素降低目標(biāo)群體政策遵從度的誘因

上述的諸多因素極有可能提升目標(biāo)群體的政策遵從度，也可能降低之，需要梳理清楚哪些原因會(huì)決定它們最終的推動(dòng)性或阻滯性，從而導(dǎo)致目標(biāo)群體的政策遵從度提升或降低。

其一，政策制定過程目標(biāo)群體的參與缺位。我國(guó)目前的政策制定過程中并沒有相關(guān)的程序規(guī)定目標(biāo)群體一定要參加政策論辯和政策規(guī)劃，這就使得目標(biāo)群體對(duì)于政策文本的理解程度不高，他們往往會(huì)從自己的角度去考慮執(zhí)行某項(xiàng)公共政策會(huì)給自己帶來的得益，而不會(huì)換位思考，無法真正理解公共政策從公共政策問題到公共政策輸出政策制定系統(tǒng)的緣由始終，增強(qiáng)政策共識(shí)的形成，從而難以理解政策文本的合理性所在。我國(guó)公民參與政策制定的方式主要局限于聽證會(huì)，雖然也存在網(wǎng)絡(luò)參與和民主懇談會(huì)等其他形式，但是實(shí)施效果并不令人滿意，因此，我國(guó)“真正具有公共政策意義上的行政聽證會(huì)僅只價(jià)格聽證會(huì)”，［3］并沒有確定重大公共事務(wù)的決策聽證。此外，目標(biāo)群體參與的缺位影響他們認(rèn)識(shí)公共政策系統(tǒng)的整體目標(biāo)取向，即公共利益的內(nèi)涵，也無法將作為子目標(biāo)的發(fā)展、穩(wěn)定、效率、公平理念與具體公共政策結(jié)合加以理解。

其二，政策理念傳播缺乏指向政策目標(biāo)群體的針對(duì)性。在現(xiàn)行的政策傳播體系中采用的是大范圍、全覆蓋式、無差異的模式，一項(xiàng)公共政策出臺(tái)往往通過正式渠道頒布，線上與線下媒體混合報(bào)道。但是，這種似乎無縫式的傳播方式只是在闡述政策的內(nèi)容，而很少有相關(guān)主體將政策文本的內(nèi)容與政策理念相結(jié)合加以闡釋，也很少對(duì)社會(huì)公眾詳細(xì)解釋誰是某項(xiàng)政策執(zhí)行后的最終受益或受損者。此外，政策理念傳播的針對(duì)性導(dǎo)致目標(biāo)群體常常游離其外，因?yàn)樗麄冇X得自己只要按字面執(zhí)行就好，殊不知，理念的改變才能真正改變執(zhí)行的效能。

其三，從眾性行為選擇策略嵌入中國(guó)傳統(tǒng)文化。我國(guó)具有比較典型的東方族群特質(zhì)，其中有一點(diǎn)就是較為濃厚的社會(huì)從眾心理，這種心理是個(gè)體感知團(tuán)體的力量和壓力而表現(xiàn)出趨同的行為選擇。也就是說，社會(huì)從眾心理對(duì)傳統(tǒng)的觀念習(xí)俗產(chǎn)生影響，而傳統(tǒng)的觀念習(xí)俗構(gòu)成趨同性的政策執(zhí)行文化，進(jìn)而影響目標(biāo)群體的政策遵從度。通常，從眾心理是中立的、沒有價(jià)值傾向的一種心理，但是在政策執(zhí)行中意味著，目標(biāo)群體所生存的群體特質(zhì)直接影響個(gè)體的行為選擇，我國(guó)轉(zhuǎn)型期利益訴求的多樣性決定了利益群體的差異性，社會(huì)主義核心價(jià)值觀尚未成熟建構(gòu)，群體中存在著形成阻滯政策遵從度的潛在因素。因?yàn)椤霸谌魏胃叨葟?fù)雜的組織中，想要使任何決策得以貫徹執(zhí)行，必須調(diào)動(dòng)各個(gè)層次的人員。只有他們的決心、他們的積極性和他們的認(rèn)可(總之，避免他們的消極抵抗)才能決定一項(xiàng)政策能否及時(shí)得以貫徹”。［4］

其四，功利主義色彩影響利益計(jì)算過程。處于轉(zhuǎn)型社會(huì)的人們?cè)趯?duì)利益得失進(jìn)行計(jì)算的時(shí)候總是會(huì)選擇功利主義作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，但是功利主義倡導(dǎo)的最大幸福計(jì)算需要將任何人類行為進(jìn)行量的轉(zhuǎn)換，這是一個(gè)難題，不是所有的人類選擇都可以進(jìn)行量的轉(zhuǎn)化。且人類社會(huì)迄今為止對(duì)何為最大幸福并沒有最優(yōu)答案，質(zhì)和量的爭(zhēng)辯一直存在，這就意味著作為計(jì)算依據(jù)的成本效益觀本身存在爭(zhēng)議。在計(jì)算過程中可能出現(xiàn)三種可能的情況。第一種情況是遵從成本與遵從收益相同;第二種情況是遵從成本小于遵從收益;第三種情況是遵從成本大于遵從收益。在第一種情況下，由于遵從凈收益為零，因此目標(biāo)群體對(duì)于公共政策會(huì)表現(xiàn)出冷漠的態(tài)度，甚至也可能出現(xiàn)不遵從的行為;在第二種情況下，由于存在遵從凈收益，目標(biāo)群體會(huì)選擇遵從公共政策;在第三種情況下，由于不存在遵從凈收益并且需要額外付出遵從成本，目標(biāo)群體在對(duì)成本收益進(jìn)行衡量之后就會(huì)做出不遵從的行為選擇。［5］

3 提升目標(biāo)群體政策遵從度的策略思考

如果要提升目標(biāo)群體的政策遵從度，增加公共政策執(zhí)行的效能，就需要從程序、心理和文化等不同角度思考如何改變產(chǎn)生阻滯作用的誘因，讓目標(biāo)群體政策遵從的影響要素從正面發(fā)揮作用。

第一，從程序正義的角度出發(fā)，規(guī)范目標(biāo)群體的政策參與流程。在依法治國(guó)的政治社會(huì)生態(tài)中，以法律的形式確定公民參與的合法地位已經(jīng)進(jìn)入議事日程，《重大公共事務(wù)的決策聽證法規(guī)》等相關(guān)政策文本應(yīng)盡快出臺(tái)，來保障公民的有序政策參與，其中，應(yīng)不僅局限于政策決策，而需延伸至執(zhí)行過程，即從決策開始就應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地將未來政策的目標(biāo)群體涵蓋其中，真正體驗(yàn)到政策討論中的利益取向，了解政策執(zhí)行者和政策制定過程的目標(biāo)導(dǎo)向，利益得失的真實(shí)原因。聽證會(huì)也不應(yīng)該只是一次性的，應(yīng)該有多次多層級(jí)的、包含執(zhí)行初期政策反饋的再次聽證。實(shí)際上，這是從程序正義出發(fā)的追求結(jié)果正義的一種嘗試，首先通過法律制度的設(shè)計(jì)保證程序正義，再通過程序正義的實(shí)現(xiàn)改變目標(biāo)群體的被動(dòng)或消極參與狀態(tài)，提升政策遵從度，達(dá)到政策最初的目標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)結(jié)果正義。

第二，從遵從動(dòng)機(jī)的角度出發(fā)，強(qiáng)化目標(biāo)群體的公共理性建構(gòu)。公共理性是“公民的一種政治思維能力，它位于最深層的基本道德和政治價(jià)值層面，深藏于公共政治文化中并通過長(zhǎng)期的民主生活形成”。［6］67具有公共理性的目標(biāo)群體會(huì)尊重并包容他人關(guān)于公共問題的觀點(diǎn)，并在追求公共利益的基礎(chǔ)上與他人進(jìn)行協(xié)商妥協(xié)、修正自己的觀點(diǎn)，最終形成關(guān)于政策以及如何執(zhí)行政策的共識(shí)，避免“許多政策建議只是自利動(dòng)機(jī)下的自我擴(kuò)張伎倆”，［6］69政策遵從度也就相應(yīng)提升了。因此，要提升目標(biāo)群體的政策遵從度，要從公民教育著手，通過“有意識(shí)的公民教育設(shè)計(jì)”［6］70以學(xué)校和公共論壇、鄰里中心為載體，通過知識(shí)獲取和實(shí)踐養(yǎng)成目標(biāo)群體的公共精神，增強(qiáng)其公共理性，形成他們辯證思維和邏輯分析的能力以及表達(dá)自身意見的能力。目標(biāo)群體一旦具備了較強(qiáng)的公共理性，就會(huì)將內(nèi)化于心的政策理念表現(xiàn)在行為之中，他們的利他主義精神、利益得失的計(jì)算、換位思考能力、以及群體中的行為等都會(huì)多了理性的度量。

第三，從執(zhí)行環(huán)境的角度出發(fā)，營(yíng)造目標(biāo)群體的遵從文化。首先，要建構(gòu)目標(biāo)群體之間的信任以及目標(biāo)群體對(duì)政策主體的信任。亨廷頓指出“社會(huì)文化中缺乏信任將給公共制度的建立帶來極大的障礙”。［7］對(duì)于公共信任衰退的中國(guó)社會(huì)而言，信任的重構(gòu)是不可小覷的事情。在政府與公民、公民與公民之間相互信任的環(huán)境里，目標(biāo)群體會(huì)更愿意順從性地執(zhí)行相關(guān)政策。其次，要針對(duì)目標(biāo)群體進(jìn)行政策宣傳。政府必須完善政策執(zhí)行的信息溝通機(jī)制，讓目標(biāo)群體全面了解政策的內(nèi)容及執(zhí)行方式，在宣傳過程中要做到“多層次、多梯度、多形態(tài)、多媒體”［8］地進(jìn)行宣傳，既要保證宣傳內(nèi)容的準(zhǔn)確性和深入性，還要注意運(yùn)用多元化的宣傳方式，讓不同層次的目標(biāo)群體了解到政策內(nèi)容并能夠產(chǎn)生政策認(rèn)同感。最后，嘗試營(yíng)造合作性的執(zhí)行文化。未來的公共政策執(zhí)行模式將會(huì)與政府治理模式呈現(xiàn)相同的結(jié)構(gòu)，政策主體、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、政策執(zhí)行人員、目標(biāo)群體之間也應(yīng)該是政策執(zhí)行系統(tǒng)中的合作伙伴。目標(biāo)群體在合作性的執(zhí)行文化中會(huì)受到潛移默化的熏陶，找到自己的定位。當(dāng)然，合作性的政策執(zhí)行文化也需要執(zhí)行過程中各合作方的即時(shí)溝通，使不同的群體、主體之間形成競(jìng)合關(guān)系，實(shí)現(xiàn)共贏。目標(biāo)群體就會(huì)重新審視自己的利益得失，在合作中看到各方的利益取向，并在執(zhí)行反饋中重新調(diào)整利益分配，進(jìn)而提升他們的政策遵從水平。

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