公共危機視角下的應急管理體系建設研究

李 漢

(山東大學，山東 濟南 250100)

所謂應急管理體系，是指應對公共危機突發(fā)事件時的制度、組織、資源、行為等相關應急要素和要素間關系的總和。［1］建立完善的應急管理體系，是實現(xiàn)預防、預測、預警、指揮、協(xié)調(diào)、處置、救援、評估、恢復等公共危機應急管理各環(huán)節(jié)各方面快速高效、有序反應，防止公共危機事件發(fā)生或減少公共危機事件的負面影響的重要保障舉措。

當代社會公共危機事件呈現(xiàn)出高度復合化的趨勢，應對復合型公共危機事件，必須以組織化、集約化、系統(tǒng)化的應急管理體系形態(tài)，集中各方面的優(yōu)勢資源，從應急管理體制、機制和法制等各個領域加強效果，方能見效。［2］當代社會公共危機事件還呈現(xiàn)出高度疊加化的趨勢，往往是一系列危機事件先后累積出現(xiàn)并一起爆發(fā)，影響效果特別重大，這就意味著需要有處理包括大災難在內(nèi)的特殊、重大公共危機事件的特別化手段方略。只有提前建立相對完善的公共危機應急管理體系，不斷強化應急管理體系的力度、深度及廣度，才能在應對公共危機事件時游刃有余。再者，當代社會公共危機事件呈現(xiàn)出高度非常規(guī)化的趨勢。幾百年、幾十年一遇或在以前從未出現(xiàn)過的公共危機事件出現(xiàn)的頻率越來越高，它們的危害及不可知性都在相當大的程度上超出了一般常規(guī)的公共危機事件。應急管理體系在決策、處置、善后等各個方面都面臨著全新的困難需要攻克，只有建立起全方位的防控及應對網(wǎng)絡，建立起相對完善的應急管理體系，才能做好預防及應對工作，發(fā)揮出應急管理的重要作用。

1 危機管理應急預案的作用

所謂危機管理的應急預案，即事前經(jīng)過反復論證制定的對付危機的措施和辦法。［3］危機管理應急預案的作用，多表現(xiàn)為以下三個方面:一是可以規(guī)范政府的危機管理行為，防止政府在危機管理中濫用權(quán)力。二是可以使危機管理的責任更加明確，提高危機管理的效率，也便于對危機管理的成敗進行評價。三是可以提高政府和危機管理的其他主體戰(zhàn)勝危機的能力。所以應急預案的質(zhì)量高低，直接關系到能否戰(zhàn)勝危機。［4］

應急預案實踐顯示，很多地方制定的危機管理預案在應急處理中沒有發(fā)揮其應有的作用。雖然危機管理應急預案的機制已成體系，但其還是有進步完善的空間。

城市供水系統(tǒng)，既是供給城市生產(chǎn)和生活用水的工程設施，又是城市公用事業(yè)的組成部分。同時，城市供水系統(tǒng)規(guī)劃還是城市總體規(guī)劃的重要組成部分。［5］城市供水系統(tǒng)對于城市與人民事關重大，它的安全更是如此。

J 市為我國東部沿海省份的二線城市，是人口達400 萬以上的I 型大城市。2014 年9 月某日，位于二環(huán)西路的供水主管網(wǎng)早上4 時左右發(fā)生漏水事故。由于受損的是供水主管網(wǎng)，波及區(qū)域較廣，造成該市數(shù)萬戶居民家庭生活用水受到影響。截至次日5 時，漏水管道已搶修完畢，受影響的居民家庭恢復供水。之前的2006 年9 月，原水公司、制水公司和供電公司之間就因水費、電費支付問題產(chǎn)生糾紛，造成J 市全市多個水廠停產(chǎn)，部分區(qū)域數(shù)日停水，在全國造成不良影響。

2 制約應急預案發(fā)揮作用的因素

鑒于J 市兩起供水事故出現(xiàn)的問題，下面以J市城市供水系統(tǒng)重大事故應急預案為例，分析應急處理在發(fā)揮作用時容易受到制約的主要原因:

2.1 功能沒有落到實處

地方和部門把應急預案看作是自身逃避職能責任的籌碼和擋箭牌，以致應急預案沒有在功能上落實到實處，長此以往只能成為文件性的擺設和危機來臨時的走場活動。

市政府設立城市供水突發(fā)事件應急指揮機構(gòu)，是為了負責城市供水較大及較大以上突發(fā)事件的應急處置工作，根據(jù)突發(fā)事件情況設立現(xiàn)場應急指揮部。有關部門和單位應設立本部門或單位城市供水突發(fā)事件應急處置機構(gòu)，負責本部門或單位的應急處置工作。

J 市的供水應急預案改動，可以追溯到2008至2009 年間。對比《2008 年J 市政公用事業(yè)局城市供水應急預案》和《2009 年J 市市政公用事業(yè)局城市供水應急預案》，可以發(fā)現(xiàn)，在其中“市應急指揮領導小組組成與職責”標題下的領導小組構(gòu)建中，由2008 年的分管城建的市政府高層領導負責，調(diào)整為2009 年的市政公用部門全權(quán)負責承擔;同時，市應急指揮領導小組在2009 年去掉了市建委、市總工會、市國資委、市水利局、市環(huán)保局、市衛(wèi)生局等部門或單位的分管負責人;取而代之的是局供排水處、安監(jiān)處、市供排水監(jiān)測中心、水業(yè)集團、制水公司、水務公司、水庫管理處等處室和單位的主要負責人。

從市應急指揮領導小組的人員調(diào)整可以看出，主要負責人員從有關供水行業(yè)的政府相關部門更改成市政公用局為主，各供水企業(yè)、水庫管理處等為輔的領導格局。雖然這種調(diào)整將責任進行了形式上的細化，但同時也將應急預案的壓力瞬間轉(zhuǎn)移給了各供水企業(yè)及水庫管理處。實際上這些新加入的單位缺少參與應急預案制定與行動的經(jīng)驗。在此之前，名單中有很多政府職能部門，他們在處理公共危機問題上的權(quán)威性幾乎不可撼動，有著已成體系的、廣泛且相對具有效率的公共危機應急預防、預警、預控系統(tǒng);將這樣一些部門剔除出應急預案領導小組，增加了像企業(yè)、水庫管理處這些“新兵”，無論在公共危機應急的經(jīng)驗上、權(quán)威性上、前后承接度、應急效率等方面或多或少的存在一些問題。

2.2 應急預案制定不科學

地方政府、政府部門、事業(yè)單位、企業(yè)都有自己的應急預案，但相互之間缺乏協(xié)調(diào)，各種預案間相互矛盾，操作執(zhí)行起來有一定困難。以J 市為例，有其所在省份的人民政府的《省應急總體預案》、《省城市供水系統(tǒng)重大事故應急預案》，還有J 市人民政府的《J 市應急總體預案》、《J 市城市供水應急預案》、《J 市市政公用事業(yè)局城市供水應急預案》，J 市水務集團的《J 市水務集團供水應急預案》等十幾份供水企業(yè)的預案，以及J 市各縣市區(qū)的《J 市XX 區(qū)自來水公司供水系統(tǒng)突發(fā)性事件應急預案》等數(shù)十個供水應急預案。

J 市這些供水應急預案的制定單位，涉及到省人民政府、市人民政府、其市所在各縣區(qū)政府、市各供水企業(yè)、市各水廠等單位部門以及企業(yè)。然而這些制定單位之間或存在著一定的部門隸屬關系，或存在著一定的平級行政關系，或存在著責任共擔的關系。在這些關系的作用下，各供水應急預案的制定單位自己制定的應急預案看似完善，一旦在實踐中操作起來，會受到來自各方面的層級限制、制度壓力，容易在實踐過程中產(chǎn)生責任重疊不清、預案實施幫助無援等狀況。

J 市各類供水系統(tǒng)應急預案中，有一些應急預案是模仿其他同類應急預案而設立的，沒有結(jié)合當?shù)氐奶厥馇闆r而進行針對性設計，缺乏一定的科學性，從而使應急預案在實踐中會大打折扣。

2.3 落實不到位

一些供水系統(tǒng)應急預案制定后往往被束之高閣，各有關部門都沒有提前進行系統(tǒng)學習或缺乏操作演練。在這種準備不足，相關人員對預案缺乏一定了解的背景下，危機來臨時會降低危機處理的效率，造成實施困難。

3 公共危機的應急管理體系建設的思考及啟示

一般來說，公共危機往往具有非預測性、破壞性、時間性、不可估計性等屬性。要妥善解決公共危機，往往需要發(fā)動整個社會;此時，社會的運行也會暫時脫離正常狀態(tài)而進入一種非常規(guī)狀態(tài)。所以，公共危機應急解決應有兩大方向，一個是在最短時間內(nèi)解決危機;第二個是把在危機中產(chǎn)生的相應損失降到最低。為此，下面對公共危機的應急管理體系建設提出一些針對性的改善意見。

3.1 建立和完善在法制基礎上的應急管理體系

當前我國正在實施依法治國方略，推進依法行政勢在必行，法治社會的建設呼吁之聲日益高漲。而在大災大難或突發(fā)事件來臨時，為了更好地解決公共危機，社會需要進入一個非常規(guī)狀態(tài);與此同時，非常狀態(tài)時期的法治也同樣重要。從以往世界各國發(fā)生的公共危機來看，不乏一些啟示:非常規(guī)的社會狀態(tài)下，更加需要法治的作用，把危機應急系統(tǒng)納入法治化軌道，按照憲政和行政法治的要求完善應急法律規(guī)范，更加有效地調(diào)整緊急情況下的各種社會關系，穩(wěn)健地維護我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人權(quán)保障所需的法律秩序，確保公民權(quán)利獲得更加有效的法律保障，確保公共權(quán)力能夠更加有效的依法行使。［6］

我國現(xiàn)行的危機應急法律體系大致上包括災害性突發(fā)事件法、事故性突發(fā)事件法、騷亂性突發(fā)事件法、恐怖性突發(fā)事件法、緊急狀態(tài)法、戰(zhàn)爭狀態(tài)法等重要部分，雖然在構(gòu)建應急法律體系方面已經(jīng)做得比較妥善，但也存在著一些紕漏:第一，中央立法以行政法規(guī)和政府規(guī)章居多，部門和地方各自立法導致應急法律體系內(nèi)部產(chǎn)生較多沖突。［8］第二，許多立法的內(nèi)容較為抽象化、概念化，實踐性效果并不好，忽視了緊急權(quán)力的控制和法律救濟而過多的投入了緊急權(quán)力的配置。第三，較多重視政府、機關和上級的領導，輕視了非政府部門和下級機關的合作與治理;較多看重應急措施的實體性規(guī)定，輕視了應急程序制度建設;較多關注縱向的領導隸屬關系，輕視了機關、部門間橫向作用的互相監(jiān)督與配合機制。第四，現(xiàn)有法律規(guī)范的清理工作機制及很多領域的應急法制規(guī)范工作仍不完善。

必須使應急法律規(guī)范體系化及專門化，才能在一定程度上實現(xiàn)社會從常態(tài)管理到應急管理的轉(zhuǎn)換。緊急狀態(tài)制度已在我國憲法中清晰地規(guī)定出來，但仍需強化發(fā)展應急機制的法治化。第一，需在短時間內(nèi)制定出緊急狀態(tài)法，以適應公共危機發(fā)生時帶來的非常規(guī)化社會環(huán)境。第二，相應的機制與制度需要按照公共危機管理的理論進一步科學完善。第三，現(xiàn)有的應急法律規(guī)范進行系統(tǒng)清理勢在必行。第四，行政緊急程序法律需要更加規(guī)范化。第五，找出應急體系中的法律空白漏洞，加以填補。

3.2 重視高效的情報收集和信息管理

公共危機的應急處理階段，需要非常重視信息的收集、傳遞、處理、識別和發(fā)布工作。危機來臨時，其爆發(fā)的發(fā)展姿態(tài)會導致相關的危機信息量迅速增加，各式各樣的信息不論何種途徑、何種渠道到處傳遞，加之應急處理本身具有時間的緊迫性，一個不起眼的誤導性、錯誤性信息都有可能導致決策的重大偏離，從而帶來更大的災難。在此階段，權(quán)威信息的公告是由政府發(fā)布，這些權(quán)威信息導向著社會的參與度及價值選擇，避免網(wǎng)絡謠言、人言訛傳等不正常的消息散布。所以，一套高效的情報收集和信息管理系統(tǒng)的建立勢在必行。與此同時，建立一整套信息收集、傳遞、處理、識別、匯報和發(fā)布的制度，會豐富有序地讓社會公眾準確且快速地了解和把握危機信息及解決進度。現(xiàn)在全國大部分城市緊急情況發(fā)生時，當?shù)卣嘘P部門會通過手機短信形式向所在城市公民發(fā)出預警或報警信息，通知災情類別和等級，但此類預警提醒往往僅限于簡單的大風寒潮氣象警報、天氣災害和重大地質(zhì)災害(暴雨、地震等)。供水應急突發(fā)事件的公眾預警和信息發(fā)布幾乎沒有。此外，現(xiàn)在的互聯(lián)網(wǎng)大媒體時代，公民獲取信息的渠道發(fā)生了改變，政府的應急危機發(fā)布信息依舊偏重于傳統(tǒng)的電視、短信以及滯后與消息無法及時互動的報紙、刊物;傳播媒介不靈活且局限性強，造成預警及危機處理的傳播速度及廣度非常有限。政府應該重新衡量新時代下預警機制傳播媒介的選擇。

3.3 建立公共危機應急指揮程序

城市公共安全管理中位于先導地位的理應是風險評估;而風險評估應當設立在做應急預案之前。要先根據(jù)風險評估的結(jié)果來預測風險，再根據(jù)風險的順序確定相關配套方法及資源。目前，風險評估體系很多停留在理論研究階段，轉(zhuǎn)換成實際工作成果的后期開展并未著手。再者，通過數(shù)據(jù)分析出來的結(jié)論最后不一定能成為危機決策的最終依據(jù)，最終決策往往要依靠決策層人員的指揮和判斷。層層級級的上報請示、等待領導批示的程序，對很多突發(fā)事故的解決造成了滯后，耽誤了危機的最佳解決時機，這就需要建立一個強大、統(tǒng)一、高效的公共危機應急指揮相應程序。

4 結(jié)語

當今世界危機多發(fā)，歷史上的一系列公共危機事件顯示，沒有一個社會的覆蓋面是存在絕對安全的。本文在以我國公共危機的應急管理體系建設的基礎上，從J 市城市供水系統(tǒng)重大事故應急預案事例出發(fā)，就危機管理、應急管理體系建設、應急預案等問題角度，探究、反思現(xiàn)有的重大事故應急預案的問題所在。構(gòu)建和完善我國的公共危機應急管理體系，是一項相當復雜的系統(tǒng)性工程。公共危機應急管理體系在很多方面還有待提高，如當今應急管理體系的建設方向、危機管理應急預案顯現(xiàn)的紕漏與改進之處、公共危機的應急管理應該在應急法制的基礎上建立并完善、完善建立一套高效的情報收集和信息管理系統(tǒng)、建立強大和統(tǒng)一高效的公共危機應急指揮相應程序等。

［1］ 姜平.公共危機管理與突發(fā)事件應對［M］.北京:紅旗出版社，2011.

［2］ 高小平.建立綜合化的政府公共危機管理體制［J］.公共管理高層論壇，2006(2):25 -41.

［3］ 謝衛(wèi)軍.非傳統(tǒng)安全視角下我國信息安全問題的危機管理［D］.上海:華東師范大學，2008.

［4］ 張本效.城市數(shù)字化管理概論［M］.成都:四川大學出版社，2009.

［5］ 劉繼平.中國城市水務產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究［D］.成都:西南財經(jīng)大學，2008.

［6］ 莫于川.我國的公共應急法制建設——非典危機管理實踐提出的法制建設課題［J］. 中國人民大學學報，2003(4):94 -99.

［7］ 黃順康.公共危機管理與危機法制研究［M］.北京:中國檢察出版社，2006.