農(nóng)民工市民化的成本分類及分擔(dān)機(jī)制探究

◎張逸冰

農(nóng)民工市民化是推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化的重要途徑，但這種遷移不但增加了農(nóng)民工和企業(yè)的支出，同時政府也面臨著巨大的財政壓力，因此農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的高成本已成為制約農(nóng)民工市民化的主要障礙。當(dāng)前，我國農(nóng)村剩余勞動力正由以前的“無限供給”向“有限剩余”轉(zhuǎn)變，工業(yè)化和城市化處于異步發(fā)展?fàn)顟B(tài)，新生代農(nóng)民工大多務(wù)農(nóng)經(jīng)驗(yàn)匱乏、鄉(xiāng)土意識淡薄，因而在城市居住和發(fā)展的愿望強(qiáng)烈，但在就業(yè)轉(zhuǎn)移過程中需要經(jīng)歷“從農(nóng)民到農(nóng)民工”和“從農(nóng)民工到市民”兩個彼此割裂的階段，無法同步完成身份轉(zhuǎn)變，因此包括住房、教育、保險以及其它公共服務(wù)等方面的高成本問題已成為影響市民化決策的關(guān)鍵因素，且市民化成本分擔(dān)體系中存在著主體模糊、責(zé)任不清和機(jī)制落后等諸多問題。

據(jù)李小敏等人（2016）對全國范圍的農(nóng)民工市民化進(jìn)行的邊際成本測度，得出的數(shù)據(jù)為個人成本+公共成本+企業(yè)成本約為11.1萬元。另據(jù)長沙市測算到2020年轉(zhuǎn)移落戶170萬人累計需要總成本約為2662億元，這給政府、企業(yè)和農(nóng)民工等各方主體帶來了沉重的壓力。我國的城鎮(zhèn)化率從改革開放初期的低于20%上升到如今的58%左右，但是雖然城鎮(zhèn)的常住人口近8億人，不過將近3億的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口處于人戶分離狀態(tài)，拉低了我國城鎮(zhèn)化的質(zhì)量?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》和《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)總體實(shí)施方案》中均明確提出“建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制”。但由于利益主體的多元化，使得各方關(guān)注的焦點(diǎn)各有側(cè)重，甚至彼此之間存在著矛盾，因此厘清這三個主體在成本分擔(dān)中的互動關(guān)系和行為選擇，對于構(gòu)建合理的成本分擔(dān)機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、農(nóng)民工市民化的成本分類

農(nóng)民工市民化成本是指農(nóng)民工在職業(yè)身份、福利權(quán)益、思想觀念和行為方式等方面全面融入城市所需要的經(jīng)濟(jì)投入，基于成本承擔(dān)者角度而言可將其劃分為公共成本、企業(yè)成本和個人成本三大類。

（一）公共成本。公共成本是指政府為農(nóng)民工提供與城市居民相同的公共服務(wù)、社會保障和基礎(chǔ)設(shè)施等方面的財政投入。一是中央政府。中央政府擔(dān)負(fù)著頂層制度設(shè)計的職責(zé)，通過有效的資源整合實(shí)現(xiàn)國家利益和社會利益的最大化。自改革開放以來，一代又一代的農(nóng)民工為國家建設(shè)做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，但并沒有享受到與城市居民等同的公共福利待遇，而通過農(nóng)民工市民化可以在擴(kuò)大國內(nèi)需求、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和縮小城鄉(xiāng)差距等方面取得可觀的社會效益，因此中央政府應(yīng)成為公共成本的主要承擔(dān)者；二是地方政府。作為農(nóng)民工享受公共服務(wù)的直接提供者和人口紅利的直接受益者，地方政府既要看到農(nóng)民工市民化帶來的顯性和隱性的公共成本，同時也要看到由此產(chǎn)生的綜合收益，因?yàn)檗r(nóng)民工真正在城市定居則會明顯釋放改革紅利特別是內(nèi)需紅利，所以地方政府應(yīng)責(zé)無旁貸地與中央政府共同承擔(dān)起農(nóng)民工市民化的公共成本。

（二）企業(yè)成本。此處的企業(yè)是指農(nóng)民工流入地的企業(yè)，同時也是農(nóng)民工集中工作的場所。農(nóng)民工是企業(yè)的重要生產(chǎn)元素，企業(yè)無疑要向農(nóng)民工支付一定的勞動報酬。在農(nóng)村剩余勞動力“無限供給”的時代，企業(yè)成為人口紅利的受益者，只需向農(nóng)民工支付微薄的工資即可賺取超額的利潤，農(nóng)民工在薪酬分配方面缺乏 “同工同酬”制度的保障。而當(dāng)前劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)已經(jīng)來臨，農(nóng)村勞動力“有限剩余”時代已經(jīng)來臨，企業(yè)要發(fā)展壯大就必須要將對農(nóng)民工的“盤剝”返還給農(nóng)民工。同時，農(nóng)民工聘用企業(yè)應(yīng)貫徹新《勞動合同法》的相關(guān)規(guī)定，有義務(wù)增加企業(yè)的人力資本支出，以加大對農(nóng)民工的從業(yè)技能培訓(xùn)力度，并依法為農(nóng)民工提供與城市職工相同的社會福利待遇，以保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。

（三）個人成本。個人成本是指由農(nóng)民工個人及其家庭承擔(dān)的由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移所需的成本，主要由新增的城市生活成本、住房成本以及放棄農(nóng)村土地收益的機(jī)會成本等構(gòu)成。農(nóng)民工市民化的根本動力是追求自身利益的最大化，也就是說他們的市民化行為取決于邊際收益與邊際成本的比較，市民化無疑會為農(nóng)民工帶來收益的增加，如工資待遇、社會福利和生活質(zhì)量等均能得到一定程度的改善。但同時市民化又需要承擔(dān)高昂的個人成本，會直接影響到最終的抉擇，不過農(nóng)民工作為市民化的直接受益者，盡管承擔(dān)市民化成本的能力有限，但由于在城市里務(wù)工的收入水平普遍高于農(nóng)村，因而也理應(yīng)承擔(dān)起部分市民化成本。

二、農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)機(jī)制

農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)機(jī)制是三個主體基于責(zé)、權(quán)、利原則的一種成本分割方式，構(gòu)建該機(jī)制的目的旨在消解我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的職責(zé)不清、負(fù)擔(dān)不均及待遇不公等問題，但如果市民化成本完全由政府承擔(dān)勢必會不堪重負(fù)，因此應(yīng)基于效率與公平的原則構(gòu)建政府、企業(yè)與農(nóng)民工“三位一體”的成本分擔(dān)機(jī)制。

（一）政府分階段推進(jìn)市民化以緩解財政壓力

農(nóng)民工市民化應(yīng)根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)增長速度、農(nóng)民工收入增長水平和農(nóng)民工落戶意愿等要素分階段推進(jìn)，基于農(nóng)民工市民化成本的階段性和異質(zhì)性等非線性特征，實(shí)現(xiàn)政府的公共財政支付能力與農(nóng)民工的市民化規(guī)模之間的動態(tài)平衡。

1.逐步推進(jìn)。我國當(dāng)前正處于社會轉(zhuǎn)型時期，農(nóng)民工的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和角色轉(zhuǎn)型一方面具有市場機(jī)制作用下自主選擇的自由，另一方面還受到計劃經(jīng)濟(jì)體制下各種制度的約束和影響。因此，基于農(nóng)民工問題的復(fù)雜性以及成因的多重性，決定了市民化問題的解決不可能一蹴而就，同時隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)民工群體的同質(zhì)性不斷弱化，導(dǎo)致不同群體的市民化難易程度也不同，這些都決定了應(yīng)從政府、社會和農(nóng)民工群體等幾個方面統(tǒng)籌考慮，分階段地逐步實(shí)施以緩解各級政府的財政壓力。

2.存量優(yōu)先。農(nóng)民工市民化應(yīng)遵循“存量優(yōu)先”的原則，可將農(nóng)民工分為存量和增量兩大類，并通過積分制設(shè)置階梯式落戶通道，根據(jù)城市發(fā)展所需的人才類型科學(xué)合理地確定積分標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)落戶條件與城市發(fā)展的實(shí)際需求相匹配，避免盲目追求高學(xué)歷，因?yàn)槌鞘邪l(fā)展既需要高層次的人才，也需要能夠吃苦耐勞的農(nóng)村勞動力，若對其進(jìn)行限制將形成效率與公平兼失的局面，不利于實(shí)現(xiàn)城市的包容性增長。因此，應(yīng)將“沉淀型”的文化程度較高且工作居住年限較長的農(nóng)民工優(yōu)先入戶。

（二）企業(yè)承擔(dān)起社會責(zé)任以實(shí)現(xiàn)與農(nóng)民工市民化的協(xié)調(diào)同步

企業(yè)是吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的主要載體，除了簽訂勞動合同、按時支付工資以及進(jìn)行技能培訓(xùn)之外，對市民化成本的分擔(dān)更應(yīng)體現(xiàn)在社會責(zé)任的承擔(dān)方面，而非將農(nóng)民工視為“廉價”的勞動力進(jìn)行“掠奪式”的開發(fā)。

1.維護(hù)農(nóng)民工的心理健康。農(nóng)民工在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移就業(yè)過程中，因其社會網(wǎng)絡(luò)由以親緣和地緣等連接起來的先賦性網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)變?yōu)橐詷I(yè)緣和趣緣等連接起來的自致性網(wǎng)絡(luò)，加之消極的勞動體驗(yàn)導(dǎo)致長期積壓的不良情緒難以發(fā)泄，存在著身份自卑、素質(zhì)自卑和職業(yè)自卑的心理，所以在進(jìn)城務(wù)工后經(jīng)常處于心理難以調(diào)適的困境。因此，企業(yè)應(yīng)與專業(yè)的心理咨詢機(jī)構(gòu)合作為農(nóng)民工提供心理疏導(dǎo)服務(wù)，從而在農(nóng)民工的社會支持系統(tǒng)中扮演更加重要的角色，同時企業(yè)要嚴(yán)格遵守和執(zhí)行國家出臺的政策法規(guī)，以消除農(nóng)民工的就業(yè)歧視問題，幫助他們做好自我管理、自我調(diào)節(jié)，以緩解心理壓力、提高耐挫能力，減少社會越軌行為。

2.推動政府出臺更具包容性的市民化政策。從社會包容的角度而言，社會的高質(zhì)量發(fā)展需要制度設(shè)計的整合性和包容性，以便能夠更好地解決社會排斥、社會結(jié)構(gòu)斷裂和社會階層分化等問題。當(dāng)前，在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中存在著結(jié)構(gòu)性不平衡等問題，面對這種情況企業(yè)可以對政府部門進(jìn)行游說，推動政府出臺包容性更強(qiáng)的農(nóng)民工市民化政策，在社會保障方面承認(rèn)和尊重農(nóng)民工在勞動就業(yè)、住房和子女教育等諸多方面擁有平等的權(quán)利，并在政策建構(gòu)路徑上保障農(nóng)民工的平等參與權(quán)。

（三）農(nóng)民工通過職業(yè)培訓(xùn)和資源確權(quán)以提高成本承擔(dān)能力

穩(wěn)定就業(yè)是農(nóng)民工市民化的物質(zhì)基礎(chǔ)，不僅直接影響到他們的市民化意愿，而且也決定了他們對市民化成本的承擔(dān)能力，同時實(shí)施資源確權(quán)以有助于提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

1.加強(qiáng)農(nóng)民工技能培訓(xùn)工作。促進(jìn)農(nóng)民工充分穩(wěn)定就業(yè)的關(guān)鍵是通過技能培訓(xùn)使農(nóng)民工成為與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配的人力資源，政府可以通過建立健全農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)平臺，為農(nóng)民工提供所需的培訓(xùn)項(xiàng)目，并將職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)納入地方預(yù)算當(dāng)中，同時完善農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)資金管理制度。當(dāng)然，最重要的是要保障農(nóng)民工職業(yè)技能的培訓(xùn)效果，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，對農(nóng)民工開展定向、定崗、定級和定單式培訓(xùn)，通過理論考核和實(shí)踐驗(yàn)證，頒發(fā)相應(yīng)的職業(yè)資格證書，進(jìn)而提升農(nóng)民工的工資收入水平。

2.明確農(nóng)民工的農(nóng)村資源產(chǎn)權(quán)。目前，農(nóng)民工市民化意愿不強(qiáng)的一個重要原因是農(nóng)村集體權(quán)益得不到充分的保障，因?yàn)橐坏┺D(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍則意味著農(nóng)民身份和相關(guān)財產(chǎn)權(quán)利的喪失。因此，應(yīng)明確農(nóng)村資源產(chǎn)權(quán)，完善與土地相關(guān)的法律法規(guī)，建立健全各項(xiàng)土地產(chǎn)權(quán)制度，切實(shí)做好農(nóng)村“三權(quán)”（土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收入分配權(quán)）工作，嚴(yán)禁以放棄“三權(quán)”作為農(nóng)民工市民化的先決條件。當(dāng)前，由重慶市首創(chuàng)的“地票制度”在實(shí)踐中已被證明是突破現(xiàn)有政策框架和制度安排的有效探索，湖南省可以在此基礎(chǔ)上結(jié)合本省實(shí)際對其予以完善，從而使這一新型“交易工具”發(fā)揮更大的效用。