城鄉(xiāng)融合視野下農(nóng)民工市民化的影響因素與政策扶持

◎黃 鸝

前言

如今國內(nèi)社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，其中首先體現(xiàn)在城鄉(xiāng)發(fā)展之間的不平衡上。為此十九大提出必須加快實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系與機制體制。在這其中，要重點分析影響農(nóng)民工市民化的主要因素，采取針對性的政策措施和機制體制，以城市群為主體，建立小城鎮(zhèn)與大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀城鎮(zhèn)發(fā)展格局，穩(wěn)步促進農(nóng)民工市民化。

一、農(nóng)民工市民化的概述

農(nóng)民工，也叫進城務(wù)工人員或者農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，它指的是農(nóng)村地區(qū)的富余勞動力進入當(dāng)?shù)鼗蛘弋惖爻鞘袆?wù)工六個月及以上，但是戶籍仍然留在農(nóng)村地區(qū)的勞動者。農(nóng)民工市民化，指的是農(nóng)民工落戶在城市中，變成了名副其實的城市市民，達到了經(jīng)濟能立足、社會地位被接納、身份被城市認同、文化上深入交融，身心切實融入城市發(fā)展，而且能夠享受到與其他城市市民同樣的社會福利與公共服務(wù)的過程。

“十三五”規(guī)劃綱要明確地部署了農(nóng)民工市民化的相關(guān)步驟，預(yù)計到2020年我國會有一億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與其他常住人口到城鎮(zhèn)落戶，到2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化比例會達到60%。穩(wěn)步促進市農(nóng)民工市民化，是推動國內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展、確?！八幕健钡谋赜芍放c必然要求。如何讓數(shù)量龐大的農(nóng)民工穩(wěn)步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻?，業(yè)已變成了社會各界日益關(guān)注的一個熱點話題。

二、城鄉(xiāng)融合視野下農(nóng)民工市民化的影響因素

（一）戶籍問題

習(xí)近平同志指出，在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，農(nóng)民工市民化問題應(yīng)被置于優(yōu)先解決的地位。在城鄉(xiāng)融合日益深入發(fā)展的背景下，農(nóng)民工要經(jīng)歷三個階段，分別是從農(nóng)村退出，進入城市、與城市融合，為了實現(xiàn)這個目標，他們亟需提升綜合素質(zhì)，找到賴以生存和發(fā)展的相關(guān)職業(yè)，調(diào)整姿勢的意識行為，與城市生產(chǎn)生活相適應(yīng)的社會身份。如今，我國正在深入地改革戶籍制度，農(nóng)民工從農(nóng)村地區(qū)退出業(yè)已不存在實質(zhì)性阻礙，進城務(wù)工也沒有多少阻力，然而他們要想切實融入城市，變成名副其實的城市市民，卻仍然任重道遠。戶籍制度導(dǎo)致了沿襲已久的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與非均等化的社會保障問題，農(nóng)民工無法和城市居民享有同樣的社保與公共服務(wù)等，卻是他們市民化的核心問題。黨的十八屆三中全會與十九大持續(xù)明確，必須加速推進戶籍制度改革，穩(wěn)步推動農(nóng)民工市民化，盡可能達到城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)全覆蓋。

（二）社會保障制度

長時間以來我國新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險是分別建立和實施的，不少地方未能切實有效地落實這個制度，雖然我國已經(jīng)開始實施城鄉(xiāng)養(yǎng)老金并軌制度，城鄉(xiāng)之間的制度銜接不夠科學(xué)。也就是說，雖然農(nóng)民工進城務(wù)工、生活、就業(yè)，為城市的社會發(fā)展與經(jīng)濟增長貢獻了巨大力量，然而卻無法享有城市市民同樣的工商、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障。如此以來，很多農(nóng)民工不敢與土地徹底失去聯(lián)系，雖然很多農(nóng)民工進城了，但是農(nóng)村的人地矛盾依舊未得到緩解，在一定程度上影響了其市民化的發(fā)展進程。而且，盡管近幾年以來農(nóng)民工的社保參保率逐步提升，然而依舊面臨以下困境：農(nóng)民工更關(guān)注工資金額的高低，缺乏強烈的參保意愿，退保率比較高，跨區(qū)域轉(zhuǎn)移比較困難等困境。

（三）教育制度

長時間以來，農(nóng)民工隨遷子女教學(xué)問題受到了社會各界的普遍關(guān)注，因為城鄉(xiāng)戶籍制度影響著依附于戶籍的公共產(chǎn)品分配與社會福利，農(nóng)民工隨遷子女的求學(xué)問題受到了不小的挑戰(zhàn)。雖然部分省市積極地改革和完善農(nóng)民工隨遷子女的就學(xué)難的相關(guān)制度約束因素，然而這些隨遷子女在部分城市入學(xué)依舊面臨著“難進公辦?！?、“民辦校”兩極分化等。部分農(nóng)民工子弟學(xué)校存在著辦學(xué)風(fēng)險，受教育的水平、質(zhì)量、機會都無法得到有效保證，長時間游離于規(guī)范化的教育系統(tǒng)外；無法獲得均等化的教育服務(wù)，教育資源極度不均衡，進而造成了人力資源的不均等、不公平，不利于教育公平的早日實現(xiàn)。農(nóng)民工及隨遷子女非常期望享受到優(yōu)質(zhì)的城市教育資源，然而事實上農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)所占比例份額比較低。公辦學(xué)校設(shè)立了較高的入學(xué)門檻與多重入學(xué)障礙，比如要提供戶籍證明、暫住證或務(wù)工證明，而且極少數(shù)學(xué)校還收取數(shù)額不菲的贊助費或者借讀費等。在戶籍本位的現(xiàn)行高考制度下，不少農(nóng)民工子女要么在義務(wù)教育后輟學(xué)，要么回戶籍地參加高考、中考，無法有效地滿足其父輩想讓他們在務(wù)工城市“多上學(xué)”的美好愿望。

（四）土地問題

土地經(jīng)營規(guī)模非常小，勞動生產(chǎn)率比較低，是導(dǎo)致農(nóng)民群眾經(jīng)低于城鎮(zhèn)居民的核心影響因素。雖然我國積極地推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，積極地開展農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進程的工作，但是很多人依舊無法在城市中真正立足，不敢丟掉自己的土地，但是本身的土地經(jīng)營規(guī)模非常小。在城市化快速發(fā)展、社會經(jīng)濟日益現(xiàn)代化，城市文明影響日益增大的情況下，諸多新的矛盾與弊端逐步涌現(xiàn)出來，首先是城市發(fā)展持續(xù)擴容，大量耕地被逐步侵占，加劇了原本存在的城鄉(xiāng)土地矛盾；其次是受到城鄉(xiāng)二元戶籍制度的較大制約，戶口變成了一種身份的象征，背后是社會保障、公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的分配。農(nóng)民不得不固定在土地上，長久務(wù)農(nóng)。而經(jīng)濟狀況不會發(fā)生變化。第三農(nóng)村人口多、土地少，只依賴幾畝田地的經(jīng)營收益，農(nóng)民無法真正地發(fā)家致富。他們的真正出路只能是在大力促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，穩(wěn)步實施新農(nóng)村建設(shè)，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，積極地發(fā)展專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化綜合體等，走向規(guī)模化經(jīng)營和生產(chǎn)，從規(guī)?；a(chǎn)加工經(jīng)營中獲得更高效益與更多產(chǎn)值。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中的政策援助措施

黨和政府將農(nóng)民工市民化當(dāng)作城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中的重要事項，是艱巨的一項系統(tǒng)工程。應(yīng)該堅持系統(tǒng)化思想，做好頂層設(shè)計，穩(wěn)步建立健全農(nóng)民工市民化機制體制。

（一）戶籍制度改革

在促進農(nóng)民工市民化的過程中，改革完善戶籍制度的重中之重，是將同權(quán)同利為核心，進行改革與完善戶籍制度，讓他們切實擺脫二元戶籍的“鴻溝”。所以，國家應(yīng)該盡可能早日構(gòu)建全國一體化、系統(tǒng)化的戶籍管理機制體制，消除戶口戶籍歧視。應(yīng)該做好下列工作：首先是除了北上廣深等一線特大型城市外，都應(yīng)該適度地降低自身的進城門檻，放寬自身的戶口遷移制度。特別是要放松農(nóng)民工在中小城鎮(zhèn)落戶的要求和條件。其次是取消現(xiàn)行的戶口分類，把藍印戶口、暫住戶口、農(nóng)村戶口、居民戶口等統(tǒng)稱為居民戶口，消除分類管理中的歧視性管理措施。第三是循序漸進地剝離戶籍上附著的諸多社會福利與社會保障，逐步擺脫相關(guān)行政管理機構(gòu)把戶籍制度當(dāng)作附加管理的手段，切實淡化居民的戶口利益，還原其本來功能，消除沿襲已久的戶口歧視。

（二）社會保障制度改革完善

在促進農(nóng)民工市民化的過程中，應(yīng)該抓好社保制度完善和創(chuàng)新，核心是做好下列內(nèi)容：日益深入地改革和真正落實以城鄉(xiāng)統(tǒng)一為重點任務(wù)的社保制度，讓廣大農(nóng)民工在成為市民后，切實享受城市市民的待遇。所以，應(yīng)該建立健全中央、省級、地方政府、企業(yè)單位合理分擔(dān)農(nóng)民工市民化的公共成本。

此外還要做好下列內(nèi)容：第一是清楚地規(guī)定地方政府與中央政府在承擔(dān)和落實社保領(lǐng)域的責(zé)任和權(quán)利，而且要提供與之相應(yīng)的配套財權(quán)。如中央政府承擔(dān)基本醫(yī)療與義務(wù)教育保障等，地方政府與中央政府共同擔(dān)負高等、高中、中專等各個階段的教育保障嗎，與共同承擔(dān)養(yǎng)老保險與養(yǎng)老保險等領(lǐng)域的保障。此外，地方政府應(yīng)該負責(zé)就業(yè)、勞動力培訓(xùn)、住房、社會救助、社區(qū)服務(wù)等多種保障。第二，應(yīng)該分門別類地健全和改進先進的社保標準。例如中央政府應(yīng)該盡可能扭轉(zhuǎn)社保項目不合理的、碎片化的境況，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、一體化、統(tǒng)一化的社保政策機制。針對地方政府與中央政府共同承擔(dān)的相關(guān)社保項目，應(yīng)該盡早確定中央和政府的具體承擔(dān)標準，實現(xiàn)相同區(qū)域中城鄉(xiāng)相關(guān)保障標準的統(tǒng)一化。針對地方政府承擔(dān)的相關(guān)社保項目，地方政府應(yīng)該結(jié)合本地區(qū)的實際情況，科學(xué)地決定相關(guān)的社保標準，而且要確保城鄉(xiāng)社保標準的統(tǒng)一。第三是不遺余力地打造和實施全新的社保體系。新型社保體系既要涵蓋義務(wù)教育、政治權(quán)利、社保保障、就業(yè)服務(wù)、保障性住房、醫(yī)療衛(wèi)生、公用設(shè)施與社會治安等領(lǐng)域。重點體現(xiàn)在農(nóng)民工市民化過程中，可以和廣大城市居民均等化地享有相關(guān)權(quán)利。所以，農(nóng)民工市民化并簡單地換戶口簿那么簡單，應(yīng)該持續(xù)加強輸入地城市的屬地管理職責(zé)，真正地確保他們及時有效被納入到我國社保機制中。

（三）穩(wěn)步改革教育制度

由于國家大力提倡教育公平，社會各界非常關(guān)心農(nóng)民工隨遷子女接受教育的問題。在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度下，農(nóng)民工隨遷子女不能享受到與城市孩子等同的受教育資源、機會與權(quán)利。對新生代農(nóng)民工而言，他們的隨遷子女教育事宜在較大程度上影響其市民化的狀況。所以應(yīng)該采取多種措施，切實強化該領(lǐng)域的教育制度改革，確保他們的子女平等地受到義務(wù)教育，促進教育公平的健康發(fā)展。第一，城市公辦學(xué)校必須發(fā)揮自身的示范帶頭作用，增強自身的接納能力，削減和放松入學(xué)門檻，對入學(xué)手續(xù)進行簡化，把農(nóng)民工隨遷子女列入到財政保障與教育規(guī)劃的范圍中，嚴厲杜絕收取各種贊助費、借讀費等問題。第二，要調(diào)動社會資本與民間力量，激發(fā)社會各界主動參與該領(lǐng)域的教育建設(shè)活動，為其師資培訓(xùn)與教學(xué)設(shè)施等進行支持，而且所在城市政府部門必須依據(jù)學(xué)生數(shù)量，為他們提供相應(yīng)數(shù)額的財政補貼，確保他們農(nóng)民工子女享受到高質(zhì)量或者質(zhì)量合格的義務(wù)教育。而且要構(gòu)建完善教育幫扶機制，吸引社會力量積極參與，切實協(xié)助貧困農(nóng)民工解決他們的子女解上學(xué)難現(xiàn)象。

（四）逐步推進土地制度改革

新的土地承包法已經(jīng)規(guī)定，農(nóng)民進城落戶后，他們的土地承包權(quán)利不變，以促進農(nóng)村當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)，進而推動集中化、規(guī)?；N植和生產(chǎn)。此外，還規(guī)定了農(nóng)民進城落后，他們的宅基地使用權(quán)不變。這樣才能讓廣大農(nóng)民工真正地放寬心，切實考慮他們的經(jīng)濟利益，讓他們切實享受到承包地、宅基地等領(lǐng)域的合法土地權(quán)益。在此基礎(chǔ)上，我國應(yīng)該持續(xù)完善現(xiàn)象的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制，疏通農(nóng)民工的土地利益表達途徑和渠道。當(dāng)然，可以讓農(nóng)民工將農(nóng)村的宅基地換成適當(dāng)面積的城市住房。也就是說說，利用確權(quán)登記制度確保他們的宅基地使用權(quán)。假如農(nóng)民工業(yè)已在城市真正落戶，收入來源非常穩(wěn)定，他們的非農(nóng)收入超過了自身總收入的八成時，在其自愿的基礎(chǔ)上有償退出自己的農(nóng)村承包地與宅基地，換取城鎮(zhèn)中適當(dāng)份額的房屋居住權(quán)，以真正地破解他們難以在城市落戶的難題。當(dāng)然也可以讓他們把承包地經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)與依法享有的農(nóng)村集體資產(chǎn)置換成相應(yīng)數(shù)額的股份，構(gòu)建股份經(jīng)濟、農(nóng)民專業(yè)合作社等等經(jīng)濟合作組織，讓他們持股進城，放心、放膽、放手地落戶在城市中。

（五）加大財政支持制度改革力度

在農(nóng)民工市民化的過程中，應(yīng)該積極地創(chuàng)新財政支持機制，切實抓好轉(zhuǎn)移支付工作，促進人口流動過程中的財政平衡。不但要增加財政投入，采用與這項工作相適應(yīng)的公共財政分擔(dān)機制，改進完善財政長效支持體系。重點把握好下列方面：首先是及時頒布實施一體化的財政支持政策平衡協(xié)調(diào)跨區(qū)域的之間的利益關(guān)系。應(yīng)該按照人口流入量，向人口流人地擔(dān)負的社保支出提供適當(dāng)數(shù)量的財政轉(zhuǎn)移支付，適度平衡協(xié)調(diào)跨區(qū)域財政支付轉(zhuǎn)移造成的利益關(guān)系變化，以激發(fā)流人地接納廣大農(nóng)民工的內(nèi)在動力。其次，促使城市政府提升自身的綜合承載能力與產(chǎn)業(yè)支撐。切實制定完善的城鎮(zhèn)規(guī)劃，增強支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力，促進城市總體環(huán)境的優(yōu)化等，為促進農(nóng)民工的市民化過程，提供必不可少的看病、上學(xué)、出行、居住、就業(yè)等生態(tài)、生活、生產(chǎn)中可能遭遇的問題。第三，確實激發(fā)轉(zhuǎn)出地政府部門的工作主動性。切實關(guān)注農(nóng)民工轉(zhuǎn)出地的經(jīng)濟利益，如有必要應(yīng)該強化財政扶持、支持力度，切實增強轉(zhuǎn)出地人口流動中的切身利益，增強轉(zhuǎn)出地政府強化農(nóng)民工科學(xué)流動的主觀能動性。

（六）相關(guān)法律法規(guī)改革

在農(nóng)民工市民化的過程中，要切實創(chuàng)新相關(guān)的法律法規(guī)，從法律法規(guī)層面出發(fā)，為農(nóng)民工市民化打造可靠性、可操作性強的司法保障。所以，既要健全現(xiàn)有制度規(guī)章的職能和作用，又要做好下列層面，以健全農(nóng)民工在市民化過程中的勞動權(quán)利與就業(yè)保護。首先是應(yīng)該打造平等化、可行性較強的就業(yè)法律法規(guī)。強制性規(guī)定轉(zhuǎn)入地政府務(wù)必為農(nóng)民工提供市民服務(wù)與就業(yè)支持，而且能夠享受到該地區(qū)的最低工資制度，確保他們在城市中能夠找到工作、寬松過活、穩(wěn)定就業(yè)。其次是健全相關(guān)的社保法律法規(guī)。如有必要，人大、司法、行政等部門，要開展針對性的落實督查，特別是抓緊健全農(nóng)民工市民化過程中的工傷保險制度與養(yǎng)老保險制度。再次，應(yīng)該切實健全農(nóng)民工維權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)。如有必要，應(yīng)該切實構(gòu)建專業(yè)化的綜合化管理服務(wù)平臺，在勞動關(guān)系處理、勞動法律監(jiān)督、法律援助與法律服務(wù)等領(lǐng)域，切實幫助他們依法有效維權(quán)。

結(jié)語

在我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平日益提升的歷史背景下，如何加速建設(shè)以人民為中心的新型城鎮(zhèn)化，打造城鄉(xiāng)融合共享發(fā)展的新格局，消除勞動力要素在國內(nèi)城鄉(xiāng)流動過程中的政策性障礙。結(jié)合各類城市在解決農(nóng)民工市民化過程中的發(fā)展?fàn)顩r，強化頂層制度設(shè)計，分門別類地完善和創(chuàng)新土地制度、財政支持制度、社保制度、戶籍制度等，切實積極地提升農(nóng)民工市民化的水平和程度。