城鄉(xiāng)融合視角下宅基地流轉(zhuǎn)范圍的改革路徑研究*

◎杜宇能 徐友諒

一、引言

城鄉(xiāng)發(fā)展依舊不平衡是新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾的重要方面，因此促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是未來(lái)我國(guó)改革發(fā)展的重點(diǎn)方向。為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興，深化農(nóng)村土地制度改革既是改革發(fā)展的難點(diǎn)，也是破除障礙推進(jìn)改革的主要抓手。隨著農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)和“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)用地領(lǐng)域的改革取得了一系列的進(jìn)展，有效的提高了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，促進(jìn)了適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)（李松齡，2018）。宅基地作為農(nóng)村土地的另一種重要的組成部分，其改革步伐卻稍顯滯后，然而這種滯后并不是因?yàn)檎叩倪t疑，而是宅基地改革所涉及的主體和客體更為廣泛，改革難度和風(fēng)險(xiǎn)更大，因此采用謹(jǐn)慎和漸進(jìn)的方法進(jìn)行試點(diǎn)和改革是十分必要的（鐘榮桂和呂萍，2018）。

與農(nóng)業(yè)用地“三權(quán)分置”改革相對(duì)集中在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域不同，宅基地改革在空間布局方面涉及到城鄉(xiāng)建設(shè)兩個(gè)方面，在相關(guān)主體方面涉及到農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民兩類人群，在制度方面還涉及到多部法律法規(guī)。圍繞宅基地的改革，學(xué)術(shù)界有著不同的立場(chǎng)和觀點(diǎn)，其主要分為“國(guó)有化”、“私有化”、“完善集體所有制”三類觀點(diǎn)。其中持“國(guó)有化”宅基地的學(xué)者認(rèn)為宅基地具有社會(huì)保障功能，當(dāng)然不能私有化，而現(xiàn)有的集體所有卻限制了宅基地流轉(zhuǎn)的權(quán)能，如果采取和城鎮(zhèn)居民相同的國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)制度，就可以實(shí)現(xiàn)宅基地的自由流轉(zhuǎn)和交易，盤活沉睡的農(nóng)村土地資產(chǎn)（任大剛，2018）。主張“私有化”宅基地的學(xué)者，認(rèn)為現(xiàn)有的宅基地制度造成了巨大的效率損失，而提高宅基地的私有化水平，可以更好的利用市場(chǎng)手段提升宅基地潛在市場(chǎng)價(jià)值，從而提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利（黨國(guó)英，2016）。還有學(xué)者認(rèn)為“國(guó)有化”和“私有化”宅基地的爭(zhēng)鳴，在一定程度上將宅基地改革的研究孤立了，認(rèn)為通過(guò)宅基地權(quán)能的提升和確權(quán)登記的完善，集體所有制是完全可以適應(yīng)宅基地流轉(zhuǎn)需求的（余永和，2014）。筆者則認(rèn)為宅基地改革的關(guān)鍵是在宅基地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能、農(nóng)村沉睡資產(chǎn)盤活、城鎮(zhèn)用地問(wèn)題的疏解這三者之間找到發(fā)展的平衡，而這種平衡是需要放到城鄉(xiāng)融合發(fā)展大背景下去尋找的。也就是說(shuō)，宅基地的改革應(yīng)當(dāng)是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，而這個(gè)過(guò)程的核心就是宅基地的交易主體和主體的范圍。

2018年的中央一號(hào)文件提出了宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革，提出了適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。這種“適度”恰恰是宅基地改革漸進(jìn)性的體現(xiàn)，同時(shí)也表明宅基地的交易范圍，也就是現(xiàn)行宅基地改革語(yǔ)境中的“流轉(zhuǎn)”范圍，是宅基地改革的核心。為此，本文從城鄉(xiāng)融合發(fā)展視角出發(fā)，綜合宅基地的社會(huì)保障功能、農(nóng)村沉睡資產(chǎn)盤活、城鎮(zhèn)用地問(wèn)題疏解這三個(gè)原則，提出了宅基地流轉(zhuǎn)范圍的改革路徑。

二、城鄉(xiāng)融合與宅基地流轉(zhuǎn)范圍

改革開放以后，中國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)過(guò)四十年的努力，在城市、在二、三產(chǎn)業(yè)方面已經(jīng)破除了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，基本建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但城鄉(xiāng)分治的戶籍制度和集體所有的土地制度等重要體制還沒(méi)有得到有效改革，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制還在繼續(xù)，城鄉(xiāng)差距在一定時(shí)期內(nèi)反而有所擴(kuò)大（吳昌南，2017）。因此彌合城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合是一個(gè)不可以回避的重大議題。土地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素，與城市的國(guó)有土地交易不同，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體，多項(xiàng)法律法規(guī)約束著宅基地的交易，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)權(quán)能是極度不完整的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中，市場(chǎng)交易是形成價(jià)格、實(shí)現(xiàn)價(jià)值的主要手段，而現(xiàn)行的宅基地流轉(zhuǎn)范圍被限制在很小的范圍內(nèi)，廣大城市居民以及其他地區(qū)農(nóng)村居民都無(wú)法成為宅基地流轉(zhuǎn)的主體。這種對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)范圍的約束，阻礙了城鄉(xiāng)之間要素的流動(dòng)，阻斷了城市資本輸血農(nóng)村建設(shè)的渠道，既閑置了農(nóng)村資產(chǎn)，也阻隔了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標(biāo)。

城市房地產(chǎn)價(jià)格的上漲，從本質(zhì)上講是城市土地使用權(quán)價(jià)值的上漲，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，城鎮(zhèn)周邊宅基地的價(jià)值也隨著周邊交通、商業(yè)和公共服務(wù)的發(fā)展而上漲。這些農(nóng)村宅基地有著很高的入市沖動(dòng)，于是諸如小產(chǎn)權(quán)房等畸形的宅基地價(jià)值表現(xiàn)形式變得屢見不鮮。在一些城鎮(zhèn)化程度較高，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民的市民化程度較高，農(nóng)業(yè)不再是他們的主要收入來(lái)源，很多農(nóng)民在城鎮(zhèn)也有了住房，他們對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn)有著很高的需求。因此，在這些地區(qū)率先創(chuàng)新宅基地的流轉(zhuǎn)制度，適度擴(kuò)大宅基地的流轉(zhuǎn)范圍，通過(guò)市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，將有助于進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，并優(yōu)化城鎮(zhèn)的空間發(fā)展布局。以全國(guó)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)浙江義烏市為例，允許宅基地有償調(diào)劑。具體做法是，在確?！皯粲兴印钡那疤嵯拢裱栽赣袃?shù)脑瓌t，可由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一回購(gòu)需要交易的宅基地，再通過(guò)市場(chǎng)公開配置方式有償調(diào)劑給本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。可見適度擴(kuò)大宅基地的流轉(zhuǎn)范圍，有助于實(shí)現(xiàn)不同主體對(duì)宅基地的供需意愿，特別在宅基地價(jià)值較高的城鎮(zhèn)周邊，尤為如此。對(duì)于距離城市較為偏遠(yuǎn)的宅基地，由于公共設(shè)施，如道路、自來(lái)水、電力、網(wǎng)絡(luò)、環(huán)境衛(wèi)生條件較差，宅基地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力不足，則需要在用地規(guī)劃、公共設(shè)施建設(shè)上創(chuàng)新機(jī)制，盤活宅基地資產(chǎn)。以安徽霍山縣仙人沖村為例，政府依托三線建設(shè)時(shí)期的房屋基礎(chǔ)設(shè)施和當(dāng)?shù)貎?yōu)良的自然資源，加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引全國(guó)畫家入駐，形成了畫家村，有效地帶動(dòng)了當(dāng)?shù)氐娜藲?，在提升仙人沖宅基地的使用價(jià)值的同時(shí)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)融合?？梢娬氐牧鬓D(zhuǎn)范圍和城鄉(xiāng)融合發(fā)展是緊密聯(lián)系的。

三、宅基地流轉(zhuǎn)范圍與其社會(huì)保障功能

建國(guó)以后，我國(guó)農(nóng)村集體所有制為所有農(nóng)戶提供了“耕者有其田，居者有其屋”的基本保障，這既是中國(guó)共產(chǎn)黨革命的成果，也是適應(yīng)建國(guó)后農(nóng)業(yè)在國(guó)計(jì)民生中地位的制度安排。農(nóng)村土地是農(nóng)民生活的最后一道保障，包括宅基地在內(nèi)農(nóng)村土地對(duì)于農(nóng)民具有重要的社會(huì)保障功能，然而隨著城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障機(jī)制的逐步建立和農(nóng)業(yè)土地“三權(quán)分置”的推進(jìn)，宅基地已經(jīng)成為農(nóng)民的最后一塊“鄉(xiāng)愁”。之所以稱其為“鄉(xiāng)愁”一方面是因?yàn)檎仉y以交易，價(jià)值難以體現(xiàn)，另一方面，農(nóng)民的市民化進(jìn)程也弱化了宅基地社會(huì)保障功能，使得農(nóng)村的資產(chǎn)處于閑置狀態(tài)。逐步放活宅基地的流轉(zhuǎn)的確會(huì)影響到宅基地的社會(huì)保障功能，因此應(yīng)當(dāng)使得宅基地的流轉(zhuǎn)對(duì)于農(nóng)民是一種帕累托改進(jìn)，而這種帕累托改進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)不是房屋的價(jià)格，而是農(nóng)民的居住環(huán)境和所獲公共服務(wù)呈現(xiàn)帕累托改進(jìn)的模式。具體而言，當(dāng)農(nóng)民退出宅基地時(shí)，應(yīng)當(dāng)已經(jīng)享有市民化的基本居住環(huán)境，或者因?yàn)檎氐耐顺?，而獲得不低于原先的居住條件。需要注意的是，當(dāng)前在農(nóng)民宅基地退出時(shí)的帕累托原則，不是指的金額方面的不變少，而是指的居住條件的不變差，因?yàn)槟壳罢氐氖袌?chǎng)價(jià)格低于相同條件城鎮(zhèn)房產(chǎn)，如果僅僅是價(jià)格補(bǔ)償，沒(méi)有城鎮(zhèn)住房的農(nóng)民是無(wú)法在城鎮(zhèn)獲得不差于農(nóng)村的居住條件的。因此從這個(gè)角度看，擴(kuò)大宅基地的流轉(zhuǎn)范圍是需要考慮流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的居住情況，滿足退出宅基地農(nóng)戶的住房條件不變差。

四、宅基地流轉(zhuǎn)范圍與農(nóng)村沉睡資產(chǎn)盤活

由于制度的約束，農(nóng)村建設(shè)性用地的價(jià)值仍處于沉睡狀態(tài)，而宅基地則是這些沉睡中資產(chǎn)的重要組成（陳衛(wèi)華，2017）。有學(xué)者計(jì)算中國(guó)農(nóng)村土地資源總價(jià)值高達(dá)274 萬(wàn)億，如按5%的收益率來(lái)計(jì)算，這筆高達(dá)274 萬(wàn)億的“沉睡資產(chǎn)”一旦醒來(lái)，每年可以為農(nóng)民增加14 萬(wàn)億財(cái)產(chǎn)性收入，平均到每個(gè)農(nóng)民超過(guò)1.5 萬(wàn)元（賀雪峰，2016）。目前的農(nóng)村土地改革試點(diǎn)，只允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，農(nóng)村宅基地只能在集體所有制成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村集體建設(shè)用地中真正屬于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地只占10%，僅靠這么少量的農(nóng)地入市，根本不足以構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)有序的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)?，F(xiàn)在擴(kuò)展農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)能，激發(fā)農(nóng)村宅基地的交換價(jià)值，為農(nóng)民從宅基地中爭(zhēng)取更多社會(huì)保障資源，已經(jīng)在理論上、市場(chǎng)上、政策上達(dá)成默契。下一步所考慮的就是要如何有條件、有限制地進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村宅基地規(guī)范流轉(zhuǎn)。值得注意的是，宅基地流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大在宅基地價(jià)值實(shí)現(xiàn)方面，也就是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)方面是有益處的，因?yàn)橹挥辛鬓D(zhuǎn)的對(duì)象增加了，需求才會(huì)逐步市場(chǎng)化，宅基地的價(jià)值才會(huì)更好的體現(xiàn)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，越來(lái)越多的農(nóng)村呈現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象，這些鄉(xiāng)村的宅基地既有退出的意愿，也有流轉(zhuǎn)的需求，適度擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍能夠?yàn)橐?guī)劃和整合這些農(nóng)村宅基地提供更多的方案選擇。特別是大城市出現(xiàn)的人口膨脹、交通擁擠、住房困難、環(huán)境惡化、資源緊張、物價(jià)過(guò)高等大城市病，使得很多城鎮(zhèn)人口有遷居或者長(zhǎng)住農(nóng)村的意愿（瞿理銅和秦琴，2017）。這就為擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍提供很好的契機(jī)，特別是大城市周邊的宅基地，應(yīng)當(dāng)是擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍試點(diǎn)的合適地區(qū)。

五、宅基地流轉(zhuǎn)范圍與城鎮(zhèn)用地問(wèn)題疏解

目前，由于耕地紅線和控制大城市規(guī)模的政策使得中小城市的人口規(guī)模迅速增長(zhǎng)，二三線、甚至三四線城市的房?jī)r(jià)也開始快速增長(zhǎng)。在城鎮(zhèn)建設(shè)用地日漸緊張的同時(shí)，大量農(nóng)村宅基地卻處于閑置狀態(tài)，這種錯(cuò)配的現(xiàn)象使得宅基地的流轉(zhuǎn)給疏解城鎮(zhèn)用地問(wèn)題提供了機(jī)會(huì)。在一些宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)，利用宅基地退出和土地復(fù)墾，獲取了城鎮(zhèn)用地的指標(biāo)，既保障了耕地面積不減少，又為城鎮(zhèn)發(fā)展提供了土地供給。這說(shuō)明宅基地的流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大應(yīng)當(dāng)和宅基地退出機(jī)制有機(jī)結(jié)合，從而使得容易流轉(zhuǎn)的宅基地通過(guò)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性價(jià)值，而偏遠(yuǎn)地區(qū)的閑置宅基地則應(yīng)當(dāng)通過(guò)退出來(lái)提供用地指標(biāo)。其中宅基地流轉(zhuǎn)是主要依靠市場(chǎng)，宅基地退出則需要政府參與。如果允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外流轉(zhuǎn)，至少有三分之一閑置不用的宅基地使用權(quán)可以通過(guò)抵押擔(dān)保、出租轉(zhuǎn)讓以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方式進(jìn)入市場(chǎng)，那么城鎮(zhèn)建設(shè)用地就可以增加70%以上。這樣一來(lái)，不僅會(huì)拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入的渠道，促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約使用，而且會(huì)有效地遏制城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)的快速增長(zhǎng)，有助于農(nóng)民進(jìn)城落戶，加快農(nóng)民市民化進(jìn)程。盡管宅基地在更大范圍內(nèi)退出、整合、流動(dòng)對(duì)于城鎮(zhèn)用地、耕地保有是有益處的，但是宅基地可以在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)的前提是同時(shí)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)民收益。當(dāng)前城鄉(xiāng)居民的財(cái)力仍然有著較大差距，在住宅交易中，農(nóng)村居民處于弱勢(shì)地位，因此宅基地流轉(zhuǎn)范圍的擴(kuò)大仍需逐步推進(jìn)，不可一蹴而就。

六、宅基地流轉(zhuǎn)范圍的改革路徑

擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合應(yīng)當(dāng)成為宅基地改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)。目前我國(guó)的城鄉(xiāng)二元差距仍然存在，宅基地作對(duì)農(nóng)民的住房保障功能依然重要，因此擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍需要作為遠(yuǎn)期目標(biāo)，逐步推進(jìn)。為了達(dá)成逐步擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍的目標(biāo)，需要做到以下幾點(diǎn)：一是縮小城鄉(xiāng)收入差距，擴(kuò)大農(nóng)民收入增長(zhǎng)渠道；二是建立統(tǒng)一水平的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)教育、養(yǎng)老、醫(yī)療水平的相對(duì)均衡；三是控制房地產(chǎn)價(jià)格，特別是加大對(duì)三四線房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控，降低農(nóng)民市民化的門檻；四是加大農(nóng)村道路、用水、用電、上網(wǎng)、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為擴(kuò)大農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)范圍、增值宅基地價(jià)值提供環(huán)境條件。

選取城鄉(xiāng)差別較小的發(fā)達(dá)地區(qū)，逐步試點(diǎn)宅基地流轉(zhuǎn)范圍的擴(kuò)大。目前，城鄉(xiāng)居民的不動(dòng)產(chǎn)登記已經(jīng)基本完成，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)交易體系提供了先決條件?？梢栽诰┙蚣?、長(zhǎng)三角、珠三角等發(fā)達(dá)地區(qū)，選擇若干臨近城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，率先擴(kuò)大宅基地的流轉(zhuǎn)范圍。具體步驟可以按照如下三個(gè)步驟和兩個(gè)前提進(jìn)行：第一步，將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍；第二步，將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)擴(kuò)大到縣（區(qū)）域范圍；第三步，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)擴(kuò)大試點(diǎn)地區(qū)的全部行政區(qū)域內(nèi)。這種逐步擴(kuò)大的試點(diǎn)改革，需要滿足兩個(gè)前提條件：一是流轉(zhuǎn)宅基地的農(nóng)戶需要有其他適宜的住所，二是宅基地的流轉(zhuǎn)到城市居民時(shí)只涉及到使用權(quán)的交易，而將農(nóng)民的宅基地資格權(quán)和集體的所有權(quán)予以保留。

創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，融合宅基地流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大與宅基地有償退出機(jī)制。宅基地有償退出是整合偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村土地資源，保有耕地面積，解決空心村問(wèn)題的有效手段。在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，基層政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極作用，成為農(nóng)村宅基地交易的“投資公司”，一方面通過(guò)有償收購(gòu)和置換農(nóng)村宅基地并予以復(fù)墾，將獲得的用地指標(biāo)在城鎮(zhèn)周邊地區(qū)，建設(shè)租賃住房和保障性住房；另一方面通過(guò)擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍，將集體土地上建設(shè)的租賃住房和保障性住房流轉(zhuǎn)給有著剛性住房需求的城鎮(zhèn)居民，從而疏解城鎮(zhèn)化的用地緊張問(wèn)題。

在尊重財(cái)產(chǎn)權(quán)和相關(guān)制度的前提下，通過(guò)擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍解決現(xiàn)有“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題，盤活城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村集體土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”是農(nóng)民自發(fā)的財(cái)產(chǎn)性需求、市場(chǎng)對(duì)住房的剛性需求和城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)三者交互作用的產(chǎn)物。在全國(guó)各地，特別是城鎮(zhèn)周邊，大量存在這種違反相關(guān)法律法規(guī)的現(xiàn)象，而適時(shí)擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍，能夠有助于法理上和實(shí)踐上解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題?？梢圆捎醚a(bǔ)交相關(guān)稅費(fèi)的同時(shí)，承認(rèn)“小產(chǎn)權(quán)房”的房產(chǎn)價(jià)值和集體土地使用權(quán)的具體辦法，為“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的解決提供新的選擇。