推進(jìn)職位分類與干部人事制度改革

郝玉明

2018年12月29日，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議修訂通過(guò)。本次公務(wù)員法修訂的顯著變化就是取消了公務(wù)員“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，轉(zhuǎn)為按照4等12級(jí)的“職級(jí)”進(jìn)行管理。這將使公務(wù)員制度面臨重大變化，也對(duì)深化干部人事制度改革提出了新的任務(wù)要求?！秾I(yè)技術(shù)類公務(wù)員分類管理規(guī)定（試行）》和《行政執(zhí)法類公務(wù)員分類管理規(guī)定（試行）》的頒布，標(biāo)志著實(shí)行公務(wù)員職位分類管理勢(shì)在必行；此次公務(wù)員法修訂，將全面推行職務(wù)與職級(jí)并行，涉及分類管理與職務(wù)與職級(jí)并行配套銜接問(wèn)題。完善專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員分類管理制度，并與此次“修法”全面實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行制度銜接，是構(gòu)建基于分類管理的干部人事制度體系的重點(diǎn)和難點(diǎn)。研究職位分類管理與職務(wù)與職級(jí)并行改革相關(guān)問(wèn)題與對(duì)策，對(duì)于保障分類改革順暢實(shí)施和不斷深化干部人事制度改革具有重要意義。

一、干部分類管理的提出與職位分類管理新進(jìn)展

改革開(kāi)放以來(lái)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、政治體制改革發(fā)展需要，我國(guó)展開(kāi)了干部人事制度改革。隨著公務(wù)員制度的建立和完善，干部分類管理逐步深化。一是打破干部管理“大一統(tǒng)”模式，實(shí)行機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)干部分類管理；二是在機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行職位分類，劃分綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類三個(gè)大類，探索實(shí)行公務(wù)員分類管理。

（一）提出干部管理“大分類”

改革開(kāi)放初期，傳統(tǒng)的干部人事制度不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革的新形勢(shì)要求，建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上的干部人事制度的弊端日益凸顯，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是干部隊(duì)伍龐雜，缺乏科學(xué)分類；二是管理權(quán)限過(guò)分集中，管人與管事脫節(jié)；三是管理方式陳舊單一，阻礙人才成長(zhǎng)；四是管理制度不健全，用人缺乏法制。

為此，1987年黨的十三大提出進(jìn)行干部人事制度改革，建立國(guó)家公務(wù)員制度，以改變黨政不分、政企不分、政事不分的干部管理模式。具體采取了按照人員所在單位或行業(yè)的性質(zhì)和特點(diǎn)，進(jìn)行縱向分類，把干部分為黨的機(jī)關(guān)工作人員、國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)工作人員、國(guó)家審判機(jī)關(guān)工作人員、國(guó)家檢察機(jī)關(guān)工作人員、企業(yè)單位工作人員、事業(yè)單位工作人員（事業(yè)單位還細(xì)分為教育、衛(wèi)生、科研、新聞出版、文化藝術(shù)、體育等幾類）、群眾團(tuán)體工作人員等，從而建立了機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)干部人事管理的縱向分類管理體系，根據(jù)行業(yè)和單位屬性分別建立了機(jī)關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位職員、企業(yè)勞動(dòng)者的制度體系。

（二）職位分類管理新進(jìn)展

在劃分了機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)干部類別后，對(duì)機(jī)關(guān)干部的管理開(kāi)始轉(zhuǎn)向國(guó)家公務(wù)員制度的建立和完善。建立國(guó)家公務(wù)員制度后的機(jī)關(guān)干部分類管理，則是在全部機(jī)關(guān)范圍內(nèi)，探索實(shí)行職位分類管理。即按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》和《公務(wù)員法》都對(duì)職位分類管理作出了規(guī)定?！秾I(yè)技術(shù)類公務(wù)員分類管理規(guī)定（試行）》和《行政執(zhí)法類公務(wù)員分類管理規(guī)定（試行）》“兩個(gè)規(guī)定”的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)公務(wù)員長(zhǎng)期以來(lái)按照綜合管理類進(jìn)行管理的時(shí)代就此結(jié)束。在公務(wù)員法確立的制度框架下，按照“兩個(gè)規(guī)定”要求，將機(jī)關(guān)中履行專業(yè)技術(shù)職責(zé)和行政執(zhí)法職責(zé)的公務(wù)員劃分出來(lái)，實(shí)現(xiàn)綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類各類別公務(wù)員的分渠道發(fā)展，實(shí)行分類招錄、分類培訓(xùn)、分類考核等，既是此次《公務(wù)員法》修訂提出的重點(diǎn)內(nèi)容，也是今后完善公務(wù)員精細(xì)化管理、深化干部人事制度改革的迫切要求，需要進(jìn)一步厘清基于職位分類管理的干部人事制度改革面臨的基本問(wèn)題，提出基于職位分類管理的職級(jí)并行制度改革對(duì)策。

二、職位分類管理與干部人事制度改革相關(guān)問(wèn)題

職位分類管理伴隨公務(wù)員制度建立而不斷向前發(fā)展。在制度建設(shè)及管理實(shí)踐中，受制于長(zhǎng)期形成的、約定俗成的干部管理傳統(tǒng)和思維慣性，打破干部“身份管理”，建立“職位管理”體系，推進(jìn)建立基于職位分類的干部人事管理體系仍然面臨諸多重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。

（一）破除傳統(tǒng)管理理念與管理慣性難度大

長(zhǎng)期以來(lái)，大一統(tǒng)的干部人事管理制度不論從制度實(shí)踐上還是觀念意識(shí)上，都已被廣大干部隊(duì)伍和各級(jí)主管部門所熟悉和認(rèn)同；適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義依法治國(guó)的要求，建立公務(wù)員職位分類管理制度及其體系，需要破除傳統(tǒng)、改革創(chuàng)新，這是干部人事制度改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)攻堅(jiān)任務(wù)。推行職位分類，要打破長(zhǎng)期形成的干部“身份管理”和“官本位”思想，首先需要破除傳統(tǒng)的管理理念，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的新思維、新理念；其次，要在破除干部身份管理傳統(tǒng)同時(shí)，建立基于職位管理的公務(wù)員“進(jìn)、管、出”的一攬子制度體系；再次，在構(gòu)建基于職位的管理體系同時(shí)，還需要處理好職位分類改革與保持傳統(tǒng)慣性的繼承銜接、公務(wù)員管理各個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)同步，避免改革引發(fā)管理動(dòng)蕩和制度“缺位”，確保分類管理改革健康有序和順暢實(shí)施。

（二）分類管理制度體系仍不夠健全和完善

公務(wù)員法對(duì)職位分類管理作出了規(guī)定，2016年行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類兩個(gè)分類管理的試行規(guī)定頒布實(shí)施，司法類公務(wù)員、公安警員職務(wù)序列套改等制定試點(diǎn)辦法并啟動(dòng)實(shí)施，使得公務(wù)員分類管理進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段。但是，分類管理的制度體系仍不夠完善，距離全面深入開(kāi)展公務(wù)員職位分類的管理需求仍有差距。

在具體分類實(shí)踐中，究竟應(yīng)該“怎么分”“怎么管”，仍需要制定一系列分類管理制度及實(shí)施辦法。在“怎么分”方面，仍然面臨需要明確各個(gè)類別和職組職系的劃分標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，以科學(xué)合理地從綜合管理類公務(wù)員中確定劃入專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員的對(duì)象范圍；在“怎么管”方面，仍然存在專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員和行政執(zhí)法類公務(wù)員的職數(shù)設(shè)置辦法、任職資格評(píng)定辦法、職務(wù)套改辦法、分類招錄考核以及有關(guān)工資管理辦法等的制度不完善甚至“缺位”現(xiàn)象。

（三）對(duì)相關(guān)制度協(xié)同需求強(qiáng)烈

推行基于職位分類的干部人事制度改革，涉及職位分類與職務(wù)與職級(jí)并行制度銜接、對(duì)編制和財(cái)政預(yù)算的突破以及與法官法、檢察官法等的銜接，對(duì)相關(guān)制度協(xié)同的需求強(qiáng)烈。首先，“職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤”是在公務(wù)員全部按照綜合管理類進(jìn)行統(tǒng)一管理現(xiàn)狀基礎(chǔ)上提出的，實(shí)施職位分類管理后，如何分別設(shè)計(jì)專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類和綜合管理類公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列和各自的職級(jí)序列，并實(shí)現(xiàn)不同類別公務(wù)員之間、職務(wù)與職級(jí)之間的有效銜接對(duì)應(yīng)，是深化基于職位分類管理的干部人事制度改革面臨的新挑戰(zhàn)新任務(wù)；其次，推行職位分類管理，提高管理科學(xué)化和精細(xì)化，勢(shì)必要增加公務(wù)員隊(duì)伍數(shù)量、公共服務(wù)和人員經(jīng)費(fèi)支出，需要在增加編制和財(cái)政預(yù)算的前提下才能順利實(shí)施。在現(xiàn)行的、既定的編制和公共財(cái)政預(yù)算前提下推行基于職位分類的干部人事制度改革，公務(wù)員主管部門的管理行為和制度設(shè)計(jì)在一定程度上受到制約，推行基于職位分類的干部人事制度改革對(duì)編制和財(cái)政部門的協(xié)同配合需求尤為迫切。最后，法官、檢察官等司法人員改革，還要受到《法官法》《檢察官法》的制約，必須要在上位法的許可空間內(nèi)實(shí)施，也要面臨普遍實(shí)行職位分類和職級(jí)并行與這些法律法規(guī)的制度協(xié)同問(wèn)題。

三、構(gòu)建基于職位分類管理的干部人事制度改革對(duì)策

20世紀(jì)80年代新公共管理運(yùn)動(dòng)以來(lái)，在政府部門和公共管理領(lǐng)域引入職位分類、職位分析、職位評(píng)價(jià)等科學(xué)管理理念與技術(shù)，已經(jīng)成為世界潮流，對(duì)深化我國(guó)基于職位分類管理的干部人事制度改革提出了要求。推進(jìn)職位分類管理，全面實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行，既是此次《公務(wù)員法（修訂草案）》的重要內(nèi)容，也是深化干部人事制度改革的大勢(shì)所趨，需要構(gòu)建完善相應(yīng)的制度和措施體系。

（一）需進(jìn)一步明晰干部人事制度改革的基本方向

公務(wù)員制度、干部人事制度作為國(guó)家政治制度組成部分，與政治、經(jīng)濟(jì)體制改革密切相關(guān)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，需要國(guó)家和領(lǐng)導(dǎo)人員制度改革、干部人事制度改革的配套適應(yīng)。反之，干部人事管理需要政治體制改革的方向性指引。分類管理是干部人事制度改革的基礎(chǔ)，既需要與國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革相適應(yīng)，也需要接受其方向性指引。因此，在當(dāng)前深化社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的形勢(shì)要求下，深化干部人事制度改革，完善公務(wù)員制度，必須明確建立科學(xué)管理制度體系和法治社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，明確公務(wù)員職位分類管理在公務(wù)員制度改革中處于基礎(chǔ)性和導(dǎo)向性地位，堅(jiān)持職位管理、科學(xué)管理、依法管理的基本改革定位。

明晰分類管理改革的基本方向，需要處理好兩個(gè)關(guān)系。

一是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理與公務(wù)員管理的關(guān)系。鑒于公務(wù)員法將七個(gè)大類機(jī)關(guān)統(tǒng)一納入公務(wù)員法管理、公務(wù)員主管部門機(jī)構(gòu)合并的客觀實(shí)際，在各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和后備干部管理中，應(yīng)充分考慮和注重職位需要，基于職位確定各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的任職資格和能力要求，建立基于職位職責(zé)需求的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部勝任能力體系，并作為干部選拔的依據(jù)。

二是分類管理精細(xì)化與靈活性的關(guān)系。當(dāng)前新公共管理主義盛行，要求面對(duì)復(fù)雜多變的公共服務(wù)需求建立彈性的公共管理制度和靈活應(yīng)變的管理隊(duì)伍，以增強(qiáng)公共需求的回應(yīng)性；實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)職位分類國(guó)家和地區(qū)出現(xiàn)的簡(jiǎn)化分類、注重分類管理靈活性的國(guó)際趨勢(shì)，要求糾偏公共管理盲目科學(xué)化傾向。因此，在推行我國(guó)公務(wù)員分類管理中應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)化與靈活性并重，避免片面強(qiáng)調(diào)科學(xué)分類、精細(xì)分類，導(dǎo)致分類固化、僵化和缺乏靈活性。建立有中國(guó)特色的公務(wù)員分類制度，更要結(jié)合當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)政治體制改革形勢(shì)、長(zhǎng)期形成的管理傳統(tǒng)，符合國(guó)情地穩(wěn)步推進(jìn)改革。

（二）進(jìn)一步完善職位分類自身制度體系設(shè)計(jì)

職位分類是一項(xiàng)具有高度專業(yè)性和技術(shù)復(fù)雜性的管理活動(dòng)，制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、完整性要求高、難度大，不斷完善制度設(shè)計(jì)是推進(jìn)分類改革的重要任務(wù)。針對(duì)中央和國(guó)家關(guān)于專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定的頒布施行，需要進(jìn)一步完善公務(wù)員職位分類管理制度體系設(shè)計(jì)，這既是深化干部人事制度改革的要求，也是建立基于職位分類管理的公務(wù)員制度的基礎(chǔ)。

圍繞“怎么分”和“怎么管”兩個(gè)核心任務(wù)，建立健全職位分類管理制度體系，需要構(gòu)建完善專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員和行政執(zhí)法類公務(wù)員的分類標(biāo)準(zhǔn)界定及劃分、職數(shù)設(shè)置、任職資格評(píng)定、職務(wù)套轉(zhuǎn)等分類辦法以及分類招錄、考核、晉升、工資福利等管理辦法。具體建議如下：一是在分類標(biāo)準(zhǔn)界定方面，應(yīng)堅(jiān)持依據(jù)職位的性質(zhì)與特點(diǎn)、工作職責(zé)內(nèi)容以及任職資格要求等基本分類標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)進(jìn)行不同類別公務(wù)員范圍劃定；二是在職數(shù)設(shè)置方面，應(yīng)在明確部門機(jī)構(gòu)職能基礎(chǔ)上，以科學(xué)的、動(dòng)態(tài)化的編制核定為指引，采用科學(xué)的組織設(shè)計(jì)與職位分析方法，合理設(shè)置不同類別職位并明確職位職責(zé)，進(jìn)而設(shè)置不同層級(jí)職位的職數(shù)，使職數(shù)設(shè)置符合管理實(shí)際并科學(xué)合理；三是在任職資格評(píng)定方面，應(yīng)打通機(jī)關(guān)與外部企事業(yè)單位之間的任職資格互認(rèn)，借助任職資格的社會(huì)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)內(nèi)部分類管理與社會(huì)人才評(píng)價(jià)的一致性，并為行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員在全社會(huì)范圍內(nèi)流動(dòng)（含流入和流出）創(chuàng)造條件；四是在職務(wù)套轉(zhuǎn)辦法方面，應(yīng)本著實(shí)現(xiàn)公務(wù)員隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化和充分發(fā)揮干部隊(duì)伍潛能的發(fā)展目標(biāo)，在保持專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員隊(duì)伍基本穩(wěn)定前提下，不搞絕對(duì)化和“一刀切”，允許適度跨類交流，充分發(fā)揮公務(wù)員隊(duì)伍的人才潛力；并建立綜合管理類與行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)序列的對(duì)應(yīng)關(guān)系，平衡不同類別公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展和利益訴求，增強(qiáng)整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

（三）做好與職務(wù)與職級(jí)并行等相關(guān)制度的有效銜接

深化基于職位分類管理的干部人事制度改革，首先要實(shí)現(xiàn)分類管理改革和現(xiàn)行的干部人事制度體系保持內(nèi)在的延續(xù)性、整體性、協(xié)調(diào)性。按照公務(wù)員法（修訂草案）的最新精神，將公務(wù)員“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”序列轉(zhuǎn)換成“職級(jí)”序列，需要認(rèn)清二者各自的制度功能定位，明確非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置的初衷和制度功能，以及職級(jí)、級(jí)別的功能界定，妥善處理好“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”與“職務(wù)與職級(jí)并行”的轉(zhuǎn)換銜接關(guān)系。在對(duì)不同類別公務(wù)員的職務(wù)序列和職級(jí)體系設(shè)計(jì)方面，既需要建立專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員和行政執(zhí)法類公務(wù)員職務(wù)和職級(jí)序列體系，又要保持與綜合管理類公務(wù)員的職務(wù)和職級(jí)序列對(duì)應(yīng)銜接，使得公務(wù)員管理制度整體統(tǒng)一、協(xié)調(diào)。需要協(xié)調(diào)處理分類管理和全面實(shí)行“職務(wù)與職級(jí)并行”的關(guān)系，構(gòu)建統(tǒng)一的、適用于各個(gè)類別公務(wù)員的職級(jí)序列，真正實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列和職級(jí)序列任免、升降、考核等管理相互獨(dú)立，又能夠統(tǒng)一對(duì)應(yīng)級(jí)別并確定工資水平，從而有效解決公務(wù)員職業(yè)分途發(fā)展、暢通晉升渠道和“職級(jí)與待遇掛鉤”等問(wèn)題。