預(yù)算績(jī)效管理的思路建議

解鴻領(lǐng)

摘 要：預(yù)算績(jī)效管理已成為企業(yè)、單位、國(guó)家、社會(huì)治理體系的重要組成部分，是財(cái)政績(jī)效管理的基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來，在預(yù)算方面存在“重預(yù)算、輕決算，重項(xiàng)目、輕效益”的現(xiàn)象，如何創(chuàng)新預(yù)算模式、改革預(yù)算制度、讓資金使用更加有效，是各層級(jí)主管部門亟待解決的問題。從不同層面分析現(xiàn)狀，總結(jié)出現(xiàn)問題的原因，參考國(guó)外模式，提出改進(jìn)建議。關(guān)鍵詞：預(yù)算績(jī)效;流程管理;體系建設(shè)

文章編號(hào)：1004-7026（2019）21-0163-02 ? ? ? ? 中國(guó)圖書分類號(hào)：F275 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 ?預(yù)算績(jī)效管理概述

預(yù)算績(jī)效管理不同于預(yù)算管理。預(yù)算管理是由會(huì)計(jì)學(xué)到管理學(xué)的核算監(jiān)督管理，預(yù)算績(jī)效管理是會(huì)計(jì)學(xué)到財(cái)政學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)、法學(xué)和信息管理學(xué)等多學(xué)科門類的跨越。其根本是流程管理，是績(jī)效和預(yù)算的有機(jī)結(jié)合，是預(yù)算實(shí)施的效果、效率、經(jīng)濟(jì)性、公平性的體現(xiàn)，是目標(biāo)管理、跟蹤監(jiān)控、評(píng)價(jià)實(shí)施、結(jié)果反饋、應(yīng)用管理組成的綜合性系統(tǒng)性管理[1]。

2 ?預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀

2.1 ?現(xiàn)有的法律依據(jù)

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)相繼出臺(tái)了《會(huì)計(jì)法》《預(yù)算法》《預(yù)算條例》等相關(guān)規(guī)定，2011年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》，2015年財(cái)政部在此基礎(chǔ)上發(fā)布了《2015年縣級(jí)財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)》，后來又相續(xù)出臺(tái)了《地方財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案》《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》《管理效考與激行辦法》等。

2.2 ?法律架構(gòu)有待完善

完備的法律架構(gòu)是充分發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理作用的前提和基礎(chǔ)。雖然預(yù)算績(jī)效有一些法律依據(jù)，但處于起步階段，目前出臺(tái)的規(guī)定與法治化的要求尚有距離。例如《預(yù)算法》僅有一些原則性的規(guī)定，即“統(tǒng)籌兼顧、量力而行、講求實(shí)效、收支平衡”，對(duì)預(yù)算績(jī)效沒有清晰且明確、翔實(shí)而具體的規(guī)定[2]。

2.3 ?制度設(shè)計(jì)尚需完善

在推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作方面，主要依據(jù)財(cái)政部和地方財(cái)政部門發(fā)布的規(guī)章制度，缺乏頂層設(shè)計(jì)。在具體操作層面，有些制度功能偏向于“打補(bǔ)丁”，問題針對(duì)性有余，前后連續(xù)性不強(qiáng)，系統(tǒng)性規(guī)劃不夠，大多數(shù)是指導(dǎo)性意見，實(shí)踐中的可操作性不強(qiáng)。

2.4 ?問責(zé)范圍和落實(shí)力度不夠

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開的范圍越來越廣，總體上僅限于重點(diǎn)項(xiàng)目、民生工程、熱點(diǎn)問題等，整體的社會(huì)知曉度不足、社會(huì)關(guān)注度不夠，未能形成強(qiáng)大的社會(huì)推動(dòng)力。評(píng)價(jià)結(jié)果公開范圍有限，評(píng)價(jià)結(jié)果的普及應(yīng)用和輻射性較低，對(duì)部門利益的考慮較多，“重預(yù)算、輕決算，重項(xiàng)目、輕效益”的現(xiàn)象依然存在;往年評(píng)價(jià)中提及的問題，在后續(xù)年度依然反復(fù)出現(xiàn)，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用性不強(qiáng)，問責(zé)范圍和力度也大打折扣。

2.5 ?激勵(lì)機(jī)制處于探索期

①預(yù)算編制不科學(xué)，執(zhí)行的約束力不強(qiáng)，注重?cái)?shù)量和外延，對(duì)質(zhì)量和效益的關(guān)注不夠。例如支出項(xiàng)目只增不減，部分地方不顧財(cái)力，貪大求全，浪費(fèi)嚴(yán)重，效率低下。②負(fù)面激勵(lì)較多，正向激勵(lì)不足。主要表現(xiàn)在優(yōu)良項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排資金的綠色通道不暢，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果不佳項(xiàng)目的資金處罰較常見。在獎(jiǎng)優(yōu)罰劣中，注重罰劣的較多，獎(jiǎng)優(yōu)項(xiàng)目較為少見。③跨期項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估在實(shí)踐中較為罕見，沒有與中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃相匹配。④單位（項(xiàng)目）領(lǐng)導(dǎo)的人事變動(dòng)，實(shí)施評(píng)價(jià)意義縮水。⑤績(jī)效管理的重心偏移。管理重心不應(yīng)該僅是獎(jiǎng)優(yōu)罰劣和削減預(yù)算，應(yīng)該將重點(diǎn)放在推動(dòng)預(yù)算管理改革、制度建設(shè)、完善措施和建立長(zhǎng)效機(jī)制方面。

3 ?預(yù)算績(jī)效管理的國(guó)外模式

3.1 ?新西蘭模式

新西蘭的預(yù)算績(jī)效管理起步早，得到了世界的公認(rèn)。該國(guó)最早引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，是預(yù)算績(jī)效改革的先行者和成功范例。20世紀(jì)80年代，新西蘭由于財(cái)政赤字嚴(yán)重、通脹率高，提高預(yù)算績(jī)效，降低財(cái)政赤字成為首要問題。由政府支持財(cái)政主導(dǎo)，頒布與改革相匹配的一系列法規(guī)，同時(shí)對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行大規(guī)模改革，形成了高效的預(yù)算績(jī)效體系。在預(yù)算績(jī)效考核方面，明確目標(biāo)、發(fā)展順序、部門計(jì)劃，結(jié)合重點(diǎn)領(lǐng)域和長(zhǎng)期規(guī)劃，注重產(chǎn)出績(jī)效，同時(shí)政府采用狀態(tài)分析、效果判斷和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等進(jìn)行決策干預(yù)，預(yù)算績(jī)效管理效果顯著。

3.2 ?英國(guó)模式

英國(guó)是應(yīng)用預(yù)算績(jī)效管理廣泛、方法成熟的國(guó)家之一。該國(guó)于1998年推行精細(xì)化的預(yù)算績(jī)效改革，形成較完善的流程體系和管理架構(gòu)，把經(jīng)費(fèi)投入到重要程度較高的目標(biāo)及政策中，克服了各部門每年消化預(yù)算的弊病，而使部門規(guī)劃更具前瞻性，也使政府財(cái)政支出計(jì)劃更具有效益，見圖1和圖2。

4 ?績(jī)效管理的意見和建議

4.1 ?從法律層面強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理

2018年的政府工作報(bào)告提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”，十九大報(bào)告明確指出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。從事后評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)槿娴目?jī)效管理，確保順利進(jìn)行的關(guān)鍵是有法定的制度框架，為此建議出臺(tái)權(quán)威性法律《預(yù)算績(jī)效管理法》。

4.2 ?加強(qiáng)人才培養(yǎng)

加大高素質(zhì)專業(yè)人才的培養(yǎng)，預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)性強(qiáng)、范圍廣、時(shí)間跨度長(zhǎng)，工作人員既要熟悉預(yù)算流程，又要掌握財(cái)務(wù)管理、評(píng)價(jià)項(xiàng)目的專業(yè)知識(shí)。

4.3 ?構(gòu)建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系

完善績(jī)效評(píng)價(jià)方式，采用多形式、多視角、綜合性評(píng)價(jià)方法，建立由內(nèi)到外、由上到下、由時(shí)點(diǎn)到時(shí)段、由局部到整體、定量與定性等多維度協(xié)同的評(píng)價(jià)方式，確保評(píng)價(jià)結(jié)果的適用性、權(quán)威性和科學(xué)性。以績(jī)效為導(dǎo)向目標(biāo)，以績(jī)效監(jiān)控為有力保障、以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段、以評(píng)價(jià)結(jié)果為運(yùn)用關(guān)鍵，建立完善的預(yù)算績(jī)效管理體系。

4.4 ?第三方評(píng)估作為必要補(bǔ)充

績(jī)效評(píng)價(jià)必將進(jìn)入一個(gè)百家爭(zhēng)鳴、百花齊放的時(shí)期，應(yīng)適時(shí)推行社會(huì)化評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)主體多元化，引入第三方評(píng)估，確保評(píng)價(jià)結(jié)果更加公正、獨(dú)立、客觀。

參考文獻(xiàn)：

[1]朱俊立.財(cái)政預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用之間的回應(yīng)性制度安排研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2018（27）：42-48.

[2]李超.深化我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革問題研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2018（27）：49-53.