淺析舉報(bào)線索流程管理之不足及完善建議

摘 要 舉報(bào)線索是檢察機(jī)關(guān)偵查部門(mén)查辦職務(wù)犯罪重要來(lái)源和基礎(chǔ)。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)中心承擔(dān)著舉報(bào)線索受理、要案線索備案、分流、督辦等流程管理工作，如何完善該項(xiàng)工作的管理機(jī)制，對(duì)促進(jìn)職務(wù)犯罪查辦、保障反腐敗工作順利進(jìn)行有著非常重要的作用。

關(guān)鍵詞 舉報(bào)線索 流程管理 檢察機(jī)關(guān)

作者簡(jiǎn)介：王智瑋，天津市和平區(qū)人民檢察院控申科。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.395

檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作是檢察機(jī)關(guān)直接依靠群眾同貪污、賄賂、瀆職、侵權(quán)等職務(wù)犯罪斗爭(zhēng)的一項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，是法律監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合的有效形式 。根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》、《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立舉報(bào)中心負(fù)責(zé)舉報(bào)工作，承擔(dān)著舉報(bào)線索受理、要案線索備案、分流、督辦等工作。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作中，對(duì)舉報(bào)線索流程的管理存在諸多不足之處，如何完善該項(xiàng)工作的管理機(jī)制，對(duì)促進(jìn)職務(wù)犯罪查辦、保障反腐敗工作順利進(jìn)行有著非常重要的作用。

一、當(dāng)前舉報(bào)線索流程管理中存在的問(wèn)題

（一）舉報(bào)線索受理形式單一

按照《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》的規(guī)定，舉報(bào)線索受理有走訪、電話、信函、傳真、舉報(bào)網(wǎng)站等多種形式，但實(shí)踐中，因目前全市尚未開(kāi)通12309舉報(bào)網(wǎng)站，舉報(bào)線索的受理來(lái)源主要以信函形式為主，走訪和電話形式較少，舉報(bào)線索受理形式較為單一。以我院2015年舉報(bào)線索受理為例：

從以上數(shù)據(jù)可以看出，舉報(bào)線索受理主要以來(lái)信為主，比重占受理總數(shù)的79.5%，來(lái)訪次之，占10.7%，其他形式受理的舉報(bào)線索非常少。

（二）要案線索分級(jí)備案制度難以實(shí)現(xiàn)

當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于直接受理的要案線索實(shí)行分級(jí)備案的管理制度。要案線索是指由人民檢察院依法直接受理和立案?jìng)刹榈目h處級(jí)以上干部涉嫌貪污賄賂徇私舞弊等職務(wù)犯罪的案件線索 。對(duì)于基層院來(lái)講，縣、處級(jí)干部的要案線索一律報(bào)省級(jí)人民檢察院舉報(bào)中心備案。實(shí)踐中，舉報(bào)線索受理后，單單從舉報(bào)內(nèi)容中無(wú)法確認(rèn)被舉報(bào)人的職級(jí)或認(rèn)定被舉報(bào)人職級(jí)的材料不足，在填錄統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)或登記時(shí)，對(duì)于被舉報(bào)人職級(jí)往往只填寫(xiě)未定級(jí)。2013年以來(lái)，我院共受理舉報(bào)線索306件，其中能夠在受理后確定縣處級(jí)線索的只有13件，其余的只有在偵查部門(mén)初查或控申部門(mén)初核后才能確定，難以實(shí)現(xiàn)《人民檢察院舉報(bào)規(guī)定》中受理后七日內(nèi)備案的要求。

（三）舉報(bào)線索逾期未處理情況普遍存在

按照《人民檢察院舉報(bào)規(guī)定》的規(guī)定，舉報(bào)中心自收到舉報(bào)線索之日起七日內(nèi)作出處理。實(shí)踐中，舉報(bào)中心收到的舉報(bào)線索，尤其是重大線索，需要本院分管檢察長(zhǎng)甚至一把檢察長(zhǎng)審批，由于檢察長(zhǎng)事務(wù)繁忙或因公外出等原因，造成七日內(nèi)分流困難。為此，舉報(bào)中心在收到舉報(bào)線索后，不立即錄入統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)或進(jìn)行登記，而是經(jīng)檢察長(zhǎng)事先審核確定分流后，再進(jìn)行錄入和審批，以錄入時(shí)間為收到舉報(bào)線索時(shí)間，從而規(guī)避上述規(guī)定的期限。

（四）對(duì)移送偵查部門(mén)的舉報(bào)線索催辦回復(fù)效果不佳

偵查部門(mén)收到舉報(bào)中心移送的舉報(bào)線索，應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月以內(nèi)將處理情況回復(fù)舉報(bào)中心；舉報(bào)中心對(duì)移送本院有關(guān)部門(mén)的舉報(bào)線索，可以采取實(shí)地督辦、網(wǎng)絡(luò)督辦、電話督辦、情況通報(bào)等方式進(jìn)行督辦 。實(shí)踐中，偵查部門(mén)在收到舉報(bào)中心移送的舉報(bào)線索后，很少按期主動(dòng)將處理情況回復(fù)舉報(bào)中心，甚至在立案后，將立案決定回復(fù)舉報(bào)中心的情況也非常少。舉報(bào)中心在偵查部門(mén)未按期回復(fù)進(jìn)行催辦時(shí)，主要以書(shū)面催辦函為主，其他形式催辦很少，而且往往以一次催辦為主，如果偵查部門(mén)未回復(fù)的，沒(méi)有進(jìn)一步的催辦機(jī)制。以我院2015年移送偵查部門(mén)的舉報(bào)線索回復(fù)、催辦情況為例：

從上述表格可以看出，移送偵查部門(mén)的舉報(bào)線索，偵查部門(mén)主動(dòng)回復(fù)的非常少，舉報(bào)中心對(duì)舉報(bào)線索跟蹤管理、催辦效果也不盡人意，線索積壓現(xiàn)象嚴(yán)重。

二、對(duì)舉報(bào)線索流程管理中存在問(wèn)題的原因分析

（一）日常舉報(bào)宣傳工作有待加強(qiáng)

檢察機(jī)關(guān)對(duì)于每年一度的“舉報(bào)宣傳周”活動(dòng)，均能做到高度重視，精心組織，并采取多種形式對(duì)宣傳舉報(bào)主題進(jìn)行廣泛宣傳，取得良好效果，但忽視了日常舉報(bào)宣傳工作，導(dǎo)致部分群眾對(duì)于舉報(bào)途徑認(rèn)識(shí)不清楚，僅限于以舉報(bào)信形式進(jìn)行舉報(bào)。

（二）舉報(bào)線索管理人員配備不足，達(dá)不到舉報(bào)線索管理專業(yè)化要求

舉報(bào)線索管理工作是一項(xiàng)專門(mén)化程度極高、專業(yè)性要求極高、涉及面較廣的檢察業(yè)務(wù)工作，需要一個(gè)專門(mén)化程度較高的線索管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)行 。根據(jù)《人民檢察院舉報(bào)規(guī)定》的要求，舉報(bào)中心與控申部門(mén)合署辦公，控申部門(mén)本身承擔(dān)著接待來(lái)訪、刑事申訴等多項(xiàng)業(yè)務(wù)，存在著案多人少的情況。實(shí)踐中，舉報(bào)線索管理員在承擔(dān)著管理舉報(bào)線索的同時(shí)還要承擔(dān)其他多項(xiàng)控申業(yè)務(wù)工作，無(wú)法保質(zhì)保量完成舉報(bào)線索管理工作的各項(xiàng)要求。

（三）內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制未能有效實(shí)施

雖然大部分檢察機(jī)關(guān)的舉報(bào)中心與自偵部門(mén)建立了舉報(bào)線索移送、監(jiān)督辦理、回復(fù)工作機(jī)制，但該工作機(jī)制未得到真正落實(shí)。由于自偵部門(mén)本身對(duì)上述工作機(jī)制不重視，加上舉報(bào)線索的辦案周期較長(zhǎng)，舉報(bào)中心催辦形式單一，使上述工作未進(jìn)行有效開(kāi)展。此外，在統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)中，偵查部門(mén)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)中未配備回復(fù)文書(shū)，亦無(wú)法從系統(tǒng)中進(jìn)行反饋，只能通過(guò)線下回復(fù)，大大降低了上述工作機(jī)制實(shí)施的積極性。

（四）舉報(bào)線索流程管理制度不完善

當(dāng)前舉報(bào)線索流程管理方面的法律規(guī)定很少，規(guī)范舉報(bào)線索管理方面法律法規(guī)主要有修改后的《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》、《人民檢察院舉報(bào)規(guī)定》、《人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范舉報(bào)線索管理若干意見(jiàn)》等，其中修改后的刑事訴訟法和刑訴規(guī)則對(duì)舉報(bào)線索流程管理方面的規(guī)定涉及較少，后兩個(gè)文件對(duì)舉報(bào)線索流程管理又存在著交叉和沖突，未形成全面有效的線索流程管理體系。如，對(duì)偵查部門(mén)自行發(fā)現(xiàn)案件線索一級(jí)有關(guān)機(jī)關(guān)或部門(mén)移送人民檢察院審查是否立案的案件線索，一個(gè)規(guī)定要向舉報(bào)中心登記備案，實(shí)行歸口管理，一個(gè)規(guī)定由偵查部門(mén)自行審查。此外，兩個(gè)文件中均規(guī)定對(duì)要案線索事項(xiàng)分級(jí)備案制度，但均未對(duì)縣、處級(jí)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)加以明確，導(dǎo)致實(shí)踐中為避免出錯(cuò)，常常填寫(xiě)未定級(jí)的情況。

三、完善舉報(bào)線索流程管理的幾點(diǎn)建議

（一）加大日常舉報(bào)宣傳力度，拓寬線索舉報(bào)渠道

隨著年內(nèi)12309全市舉報(bào)電話統(tǒng)一平臺(tái)的建成開(kāi)通 ，檢察機(jī)關(guān)要加大日常舉報(bào)宣傳力度，一是通過(guò)深入到社區(qū)、企業(yè)開(kāi)展法律宣傳和利用檢察機(jī)關(guān)開(kāi)放日等活動(dòng)，宣傳舉報(bào)職務(wù)犯罪的途徑、檢察機(jī)關(guān)受理職務(wù)犯罪的范圍、典型案例、保護(hù)舉報(bào)人和獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)人的制度，尤其是對(duì)舉報(bào)職務(wù)犯罪方式，可設(shè)計(jì)專門(mén)舉報(bào)方式宣傳頁(yè)，在社區(qū)檢察室、社區(qū)公共區(qū)域等位置進(jìn)行張貼，以覆蓋宣傳面。二是將舉報(bào)通信地址、舉報(bào)網(wǎng)址、舉報(bào)電話、舉報(bào)郵箱等要在控申大廳和區(qū)政務(wù)網(wǎng)的顯著位置公布，以提高知曉度，從而進(jìn)一步拓寬線索舉報(bào)渠道。

（二）切實(shí)履行舉報(bào)線索流程管理內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效

一是加強(qiáng)與偵查部門(mén)的溝通協(xié)作，尤其是爭(zhēng)取分管領(lǐng)導(dǎo)的支持，將現(xiàn)已有的舉報(bào)線索流程管理內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制落到實(shí)處，或者探索由同一院領(lǐng)導(dǎo)分管偵查部門(mén)和舉報(bào)中心的工作模式，提高兩部門(mén)之間配合協(xié)作的實(shí)效。二是設(shè)立專門(mén)舉報(bào)線索管理人員，該人員不再承擔(dān)其他控申業(yè)務(wù)工作，專門(mén)負(fù)責(zé)舉報(bào)線索管理工作，及時(shí)對(duì)舉報(bào)線索定期進(jìn)行清理， 嚴(yán)格履行對(duì)偵查部門(mén)催辦職責(zé)，通過(guò)多種方式催辦，以保障偵查部門(mén)對(duì)舉報(bào)線索按時(shí)回復(fù)，做到件件有著落，防止線索積壓現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）完善舉報(bào)線索流程管理制度，形成有效監(jiān)督體系

一是在高檢院層面對(duì)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》中有關(guān)舉報(bào)線索管理的規(guī)定進(jìn)行完善，如《規(guī)則》第一百六十五條規(guī)定，偵查部門(mén)收到舉報(bào)中心移送的舉報(bào)線索，應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)將處理情況回復(fù)舉報(bào)中心，但對(duì)未按時(shí)回復(fù)的進(jìn)行如何處理沒(méi)有做出規(guī)定，從而導(dǎo)致了偵查部門(mén)按時(shí)回復(fù)的積極性不高。二是在省級(jí)檢察機(jī)關(guān)層面，可根據(jù)《規(guī)則》、《舉報(bào)規(guī)定》等上位法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)舉報(bào)線索催辦回復(fù)制度、要案線索備案制度等進(jìn)一步的細(xì)化，通過(guò)制定統(tǒng)一的舉報(bào)線索流程管理制度，形成嚴(yán)密而有效的監(jiān)督體系，提高舉報(bào)線索管理水平。

（四）完善考評(píng)機(jī)制，提高舉報(bào)線索催辦工作積極性

今年以來(lái)，市院將舉報(bào)線索流程管理工作列入市院考核項(xiàng)目之一，包括舉報(bào)線索清理、舉報(bào)線索到期催辦并回復(fù)等項(xiàng)目，自實(shí)施以來(lái)，該項(xiàng)工作取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，市院發(fā)布的全市控申檢察工作第一、二季度報(bào)表中，第一季度舉報(bào)線索到期催辦并回復(fù)的有11件，第二季度為30件，可以看出，舉報(bào)中心大大提高開(kāi)展此項(xiàng)工作的積極性。從我院開(kāi)展該項(xiàng)工作的實(shí)踐來(lái)看，自列入考核項(xiàng)目后，我院提高了對(duì)該項(xiàng)工作的重視程度并取得了良好效果，對(duì)移送自偵部門(mén)的舉報(bào)線索催辦后未及時(shí)回復(fù)的，均上報(bào)分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)，今年以來(lái)所有移送偵查部門(mén)的舉報(bào)線索經(jīng)催辦后均得到回復(fù)。

（五）建立舉報(bào)線索評(píng)估機(jī)制

由于《舉報(bào)規(guī)定》要求自收到舉報(bào)線索之日起7日內(nèi)作出分流處理，在舉報(bào)中心收到舉報(bào)線索后，可先由舉報(bào)中心主任（實(shí)行員額制后由獨(dú)任或主任檢察官）對(duì)舉報(bào)線索進(jìn)行評(píng)估，對(duì)不屬于舉報(bào)事項(xiàng)或本院管轄的舉報(bào)線索，直接作出分流處理決定。對(duì)屬于本院管轄的線索分成一般舉報(bào)線索和要案舉報(bào)線索，一般舉報(bào)線索由舉報(bào)中心主任（實(shí)行員額制后由獨(dú)任或主任檢察官）直接作出分流處理決定，要案舉報(bào)線索的處理意見(jiàn)由檢察長(zhǎng)審核，這樣既大大提高了舉報(bào)線索的分流效率，也與近日市院印發(fā)的《檢察官辦案權(quán)力清單（試行）》相吻合。

舉報(bào)線索是檢察機(jī)關(guān)懲治腐敗，開(kāi)展偵查工作的基礎(chǔ) 。舉報(bào)線索流程管理，既保障了職務(wù)犯罪偵查依法順利進(jìn)行，也實(shí)現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督制約，必須要予以重視和做好該項(xiàng)工作，從而塑造檢察機(jī)關(guān)良好形象，提升檢察機(jī)關(guān)的公信力，提高人民群眾對(duì)檢察工作的滿意度。

注釋：

最高人民檢察院組織編寫(xiě).檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范培訓(xùn)學(xué)程.中國(guó)檢察出版社.2011.

《最高人民檢察院關(guān)于要案線索備案、初查的規(guī)定》，高檢發(fā)[1995]17號(hào).

《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》第三十三條、第三十五條，2014年7月修訂.

溫武.檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件舉報(bào)線索管理制度實(shí)證研究.西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文.2014年3月.

2016年全市控申檢察工作要點(diǎn).市院控申處.2016年3月.

盛亞峰、柏兵.舉報(bào)線索流轉(zhuǎn)監(jiān)督的困境及其改進(jìn).法治與社會(huì).2013，8（上）.