我國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障管理研究

劉凱麗　任佳賀　楊佳艷

關(guān)鍵詞：流動(dòng)人口;社會(huì)保障管理;互聯(lián)網(wǎng)

基金項(xiàng)目：2018年國(guó)家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)計(jì)劃項(xiàng)目：“互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：201810081014）階段性成果

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年10月8日

一、引言

國(guó)家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布的《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2017》指出，2016年我國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模為2.45億人。可以預(yù)見(jiàn)，在今后較長(zhǎng)一段時(shí)期，大規(guī)模的人口流動(dòng)遷移仍將是我國(guó)人口發(fā)展及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要現(xiàn)象。在空間流動(dòng)過(guò)程中，社會(huì)保障是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)防不確定性的重要途徑，然而，現(xiàn)階段仍有流動(dòng)人口被排除在社會(huì)安全網(wǎng)之外。以管理為核心的社會(huì)保障制度改革成為推動(dòng)流動(dòng)人口社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的必由之路。本文沿著流動(dòng)人口社會(huì)保障管理“誰(shuí)來(lái)管？怎么管？管理誰(shuí)？”的思路，結(jié)合流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告等相關(guān)資料，針對(duì)我國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障管理現(xiàn)存問(wèn)題進(jìn)行原因探究并依托互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代背景提出合理化建議。

二、我國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障管理現(xiàn)狀

根據(jù)社會(huì)保障的概念及含義，從行政管理、基金管理、對(duì)象管理三個(gè)方面探討我國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障管理的現(xiàn)狀并指出現(xiàn)存問(wèn)題，為更好地分析問(wèn)題出現(xiàn)的原因以及提出建議提供依據(jù)。

（一）行政管理水平有待提高。行政管理水平不高主要體現(xiàn)在流動(dòng)人口社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)分散，管理制度未完全覆蓋兩個(gè)方面。

1、流動(dòng)人口社會(huì)保障管理相關(guān)機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)分散，對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)保障事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理難度大。我國(guó)管理社會(huì)保障事務(wù)的主要部門(mén)是人力資源和社會(huì)保障部、民政部、衛(wèi)生部和財(cái)政部。人力資源和社會(huì)保障部負(fù)責(zé)管理養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等;民政部負(fù)責(zé)管理社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等;衛(wèi)生部負(fù)責(zé)管理農(nóng)村合作醫(yī)療制度;財(cái)政部負(fù)責(zé)制定社會(huì)保障的財(cái)政政策和財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度，實(shí)施對(duì)社會(huì)保障資金收支的財(cái)政監(jiān)督，為社會(huì)保障計(jì)劃提供補(bǔ)助資金等。各省、市、縣政府設(shè)有同樣的行政管理部門(mén)，承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)保障職能。將社會(huì)保障分為五個(gè)部門(mén)來(lái)進(jìn)行管理會(huì)增加管理難度，容易造成重復(fù)管理、管理責(zé)任推諉，從而影響流動(dòng)人口的社會(huì)保障管理。

2、社會(huì)保障行政管理制度將部分流動(dòng)人口排除在外。雖然社會(huì)保險(xiǎn)的參保率在近年來(lái)有所上升，但上升空間有限，且即使流動(dòng)人口參加了部分社會(huì)保險(xiǎn)，對(duì)于社會(huì)保障的另外兩大部分——社會(huì)救助和社會(huì)福利的享有率也有限。實(shí)際上外來(lái)流動(dòng)人口的社會(huì)救助機(jī)制相對(duì)缺失，就業(yè)、醫(yī)療、住房、培訓(xùn)等社會(huì)福利也沒(méi)能完全惠及各類(lèi)外來(lái)流動(dòng)人口。且社會(huì)保障管理無(wú)法實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍統(tǒng)籌，各地對(duì)于社會(huì)保障相關(guān)政策的執(zhí)行力的差異以及城鄉(xiāng)差距使得社會(huì)保障管理難以統(tǒng)一，即使出臺(tái)相關(guān)政策，在各地根據(jù)自身實(shí)際情況加以調(diào)整后也難以完全落實(shí)，相當(dāng)一部分流動(dòng)人口未能享受到社會(huì)保障之利。

（二）基金管理籌資渠道狹窄，安全風(fēng)險(xiǎn)大

1、流動(dòng)人口社會(huì)保障基金籌資渠道狹窄。受各地社會(huì)保障基金政策碎片化的影響，流動(dòng)人口的社會(huì)保障基金籌集問(wèn)題更為突出。

勞動(dòng)者難以隨個(gè)人意愿繳納社會(huì)保障基金。勞動(dòng)者個(gè)人更愿意在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)繳納社會(huì)保障基金，農(nóng)民也向往參加城鎮(zhèn)職工或城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障基金，從而享有較高的社會(huì)保障水平。但向城鎮(zhèn)流動(dòng)的農(nóng)村人口卻很難參與到城鎮(zhèn)社會(huì)保障中去，跨省流動(dòng)人口也很難在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)繳納社會(huì)保障基金，他們往往只能在流出地繳納，在流入地生活，較低的社會(huì)保障水平難以滿足所在地較高的生活水平需求，這在一定程度上導(dǎo)致了社會(huì)保障的不公平。

許多用人單位和勞務(wù)公司為了減少社會(huì)保障基金繳納負(fù)擔(dān)，常在經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)注冊(cè)登記并為其員工繳納較少的社會(huì)保障基金，然后將員工派遣到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)工作，這使得流動(dòng)的工作人員生活在經(jīng)濟(jì)水平高的地區(qū)卻只能享受到低水平的社會(huì)保障服務(wù)。

2、流動(dòng)人口社會(huì)保障基金投資運(yùn)營(yíng)受限?；鹄U納、轉(zhuǎn)移關(guān)系混亂，再加上流入地流出地之間的利益博弈，難以及時(shí)將基金投入市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)。以社會(huì)保險(xiǎn)基金為例，社會(huì)保險(xiǎn)從一開(kāi)始就是省級(jí)統(tǒng)籌，這導(dǎo)致各省社會(huì)保險(xiǎn)基金收繳情況差異較大，有的省資金充裕，有的省資金匱乏。且各地繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇不同，許多地方規(guī)定，流動(dòng)人口在轉(zhuǎn)移過(guò)程中，已繳納的錢(qián)不能帶走，如何合理分配其中的利益是流動(dòng)人口社會(huì)保障管理所面臨的挑戰(zhàn)。

3、流動(dòng)人口社會(huì)保障基金安全風(fēng)險(xiǎn)大。由于流動(dòng)人口的社會(huì)保障基金伴隨一定的流動(dòng)性和不穩(wěn)定性，與其他人的社會(huì)保障資金相比更加難以監(jiān)管，無(wú)形地加大了流動(dòng)人口社會(huì)保障基金被挪用、亂用的可能性，增加了流動(dòng)人口社會(huì)保障基金的安全風(fēng)險(xiǎn)。

（三）對(duì)象管理覆蓋不全面。流動(dòng)人口社會(huì)保障對(duì)象管理的問(wèn)題主要體現(xiàn)在保障對(duì)象覆蓋不全面。通過(guò)分析2014年中國(guó)分省流動(dòng)人口流動(dòng)特征數(shù)據(jù)可以看出，流動(dòng)人口并不僅限于農(nóng)民工，還包括經(jīng)商、靈活就業(yè)、隨同流動(dòng)、婚嫁、投親等群體。當(dāng)前，流動(dòng)人口不僅與本地職工、居民所享有的社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)差距大，流動(dòng)人口內(nèi)部差異也很大。比如，只有一些在相對(duì)正規(guī)的工廠企業(yè)中工作的流動(dòng)務(wù)工人員能享受到部分社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利，其他經(jīng)濟(jì)情況較好的流動(dòng)群體可能自主購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)，而經(jīng)濟(jì)條件較差的隨同流動(dòng)者、投親者等群體就難以獲得獲取社會(huì)保障的途徑，如何將經(jīng)商、靈活就業(yè)、隨同流動(dòng)、婚嫁、投親等流動(dòng)人口納入到社會(huì)保障，使其享有一定的社會(huì)福利水平就成為難點(diǎn)問(wèn)題，值得進(jìn)一步探討。

三、我國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障管理問(wèn)題成因分析?

造成流動(dòng)人口社會(huì)保障管理出現(xiàn)以上問(wèn)題的原因是多方面的，本文主要從以下五個(gè)方面進(jìn)行分析：

（一）缺乏統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)和社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)平臺(tái)。全國(guó)沒(méi)有建立統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)和社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，給流動(dòng)人口的社會(huì)保障管理帶來(lái)困境。城鎮(zhèn)居民在我國(guó)大力發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)的背景下，由省級(jí)統(tǒng)籌或者市縣級(jí)統(tǒng)籌下就可以享受到基本的相應(yīng)的社會(huì)保障。由此建立全國(guó)性的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)和基金運(yùn)營(yíng)平臺(tái)對(duì)流動(dòng)人口意義重大。

（二）數(shù)據(jù)信息流通不暢。沒(méi)有建立起統(tǒng)籌的流動(dòng)人口社會(huì)保障管理體系的一大原因是各地方的流動(dòng)人口信息不能及時(shí)轉(zhuǎn)接，導(dǎo)致一些人重復(fù)參保，一些人未能入保。養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系異地轉(zhuǎn)移、異地醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用結(jié)算難等問(wèn)題都與缺乏全國(guó)統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)化管理直接相關(guān)?！案鞔蹈鞯奶?hào)”導(dǎo)致不同地區(qū)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理服務(wù)比較性差，數(shù)據(jù)格式不同，成為全國(guó)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的技術(shù)管理壁壘。

（三）各地社會(huì)保障模式不統(tǒng)一。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，流動(dòng)人口地區(qū)分布差異大，社會(huì)保障參與程度參差不齊，且各地社會(huì)保障模式不統(tǒng)一，難以統(tǒng)籌流動(dòng)人口的社會(huì)保障管理體系。因各省社會(huì)保障管理沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)籌接洽，跨省流動(dòng)相較于省內(nèi)流動(dòng)社會(huì)保障管理難度更大，這種多層次的不平衡使得我國(guó)難以在短期內(nèi)建立起流動(dòng)人口的社會(huì)保障管理體系。

（四）覆蓋城鄉(xiāng)居民和流動(dòng)人口的社會(huì)保障政策碎片化。流動(dòng)人口社會(huì)保障政策覆蓋率不高，多集中于試點(diǎn)推行地區(qū)，需要更高層次的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，順應(yīng)全國(guó)社會(huì)保障統(tǒng)一的趨勢(shì)。現(xiàn)有的一些政策制度安排沒(méi)有考慮到流動(dòng)人口的特殊性，即其從業(yè)特點(diǎn)為風(fēng)險(xiǎn)大、不穩(wěn)定性強(qiáng)。非正規(guī)就業(yè)的流動(dòng)人口工資支付方式不適應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)周期，再加上收入不穩(wěn)定且總體水平較低，很多容易出現(xiàn)斷保問(wèn)題，而一旦斷保，根據(jù)我國(guó)需連續(xù)續(xù)保的規(guī)定，許多權(quán)益就難以得到保障，這進(jìn)一步造成了流動(dòng)人口社會(huì)保障覆蓋面較低。

（五）流動(dòng)人口社會(huì)保障管理未能與戶籍改革高度結(jié)合。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)都以戶籍制度作為社會(huì)保障制度、就業(yè)制度、土地制度等具有二元體制特征制度的依托。隨著時(shí)間的推移，戶籍制度固化了城鄉(xiāng)二元體制和社會(huì)保障制度，造成社會(huì)保障資源分配不公平。隨著戶籍制度改革的不斷深入，建立了全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。各地取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一登記為居民戶口。很多地區(qū)放寬戶籍遷移政策，適當(dāng)降低了落戶門(mén)檻，推行吸引人才的優(yōu)惠政策，但對(duì)學(xué)歷未達(dá)要求的大部分流動(dòng)人口來(lái)說(shuō)，落戶仍然不盡理想。且長(zhǎng)期以來(lái)的各類(lèi)體制管理都是基于二元體制的，比如最低生活保障制度只針對(duì)于本地居民，在教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)也有別于其他城鎮(zhèn)居民，為流動(dòng)人口社會(huì)保障管理的統(tǒng)籌疊加了阻礙。

四、我國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障管理完善建議

加強(qiáng)流動(dòng)人口的行政管理。首先要完善相關(guān)法律法規(guī)和政策，打破城鄉(xiāng)、區(qū)域壁壘;要建立流動(dòng)人口社會(huì)保障管理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，利用云計(jì)算等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)更加科學(xué)高效地進(jìn)行信息和資源共享，打破技術(shù)壁壘。

加強(qiáng)流動(dòng)人口的基金管理。要擴(kuò)大融資渠道，各地方政府應(yīng)結(jié)合實(shí)際，多方位地進(jìn)行社會(huì)融資，鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)營(yíng);要增強(qiáng)流動(dòng)人口個(gè)人和相關(guān)企業(yè)的社會(huì)保障意識(shí)，降低基金管理難度;要建立流動(dòng)人口社會(huì)保障專(zhuān)項(xiàng)基金。

加強(qiáng)流動(dòng)人口的對(duì)象管理。要將農(nóng)民工以及經(jīng)商、婚嫁、投親、隨同流動(dòng)群體都融入體制內(nèi)，不僅要關(guān)注他們的社會(huì)保險(xiǎn)參與情況，還要對(duì)社會(huì)救助、社會(huì)福利等方面加以涉及。本文依托互聯(lián)網(wǎng)背景提出以下幾點(diǎn)參考建議：

（一）依托大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等互聯(lián)網(wǎng)手段來(lái)建立流動(dòng)人口社會(huì)保障管理平臺(tái)，以保證各地區(qū)、城鄉(xiāng)間的信息暢通和資源互通。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)能夠有效地促進(jìn)流動(dòng)人口的社會(huì)保障管理科學(xué)化、高效化、轉(zhuǎn)移接續(xù)順暢化。云計(jì)算是大數(shù)據(jù)時(shí)代的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)基礎(chǔ)。參保人數(shù)激增帶來(lái)的越來(lái)越復(fù)雜、實(shí)時(shí)的社會(huì)保障數(shù)據(jù)需要云計(jì)算去儲(chǔ)存處理、分析預(yù)測(cè)。與其他技術(shù)構(gòu)建的信息系統(tǒng)比較，云計(jì)算構(gòu)建出的三層架構(gòu)最大的優(yōu)勢(shì)在信息平臺(tái)層，通俗而言就是公共云與私有云的運(yùn)用，私有云分置于社會(huì)保障部門(mén)內(nèi)部，以國(guó)家級(jí)的云計(jì)算信息服務(wù)中心為母體，一般以?xún)?nèi)部人員訪問(wèn)運(yùn)用為主，必要時(shí)也可以實(shí)現(xiàn)與公共云的資源互通。公共云就是社會(huì)保障部門(mén)外部云，直接與其他和社會(huì)保障密切相關(guān)的用戶進(jìn)行資源交換，社會(huì)保障數(shù)據(jù)公共云部分結(jié)構(gòu)與內(nèi)部的私有云相連，這樣公共云也可以共享到私有云的資源，將來(lái)根據(jù)需要公共云部分可以隨時(shí)轉(zhuǎn)化為私有云，以此達(dá)到信息資源利用最大化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障管理信息化的科學(xué)可持續(xù)發(fā)展，從而使得跨區(qū)域流動(dòng)人口的社會(huì)保障信息實(shí)時(shí)流通成為可能，流動(dòng)人口的社會(huì)保障關(guān)系能夠達(dá)到“人走關(guān)系走”的目標(biāo)。

（二）建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的流動(dòng)人口社會(huì)保障管理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，借鑒社會(huì)保障卡全國(guó)“一卡通”推行模式，統(tǒng)一服務(wù)入口，形成電話、短信、網(wǎng)站、手機(jī)、自助等多種服務(wù)渠道。推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)保障管理能夠完成線上身份認(rèn)證，形成線下線上綜合管理格局，提供統(tǒng)一的參保繳費(fèi)和待遇查詢(xún)服務(wù)，并設(shè)立社會(huì)救助和社會(huì)福利的相關(guān)業(yè)務(wù)入口，將社會(huì)救助和社會(huì)福利相關(guān)服務(wù)事項(xiàng)流程化。

（三）建立流動(dòng)人口社會(huì)保障基金流通和運(yùn)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。為解決流入地、流出地利益博弈導(dǎo)致的流動(dòng)人口社會(huì)保障基金不能有效運(yùn)營(yíng)的問(wèn)題，可以嘗試在全國(guó)性的社會(huì)保障基金中設(shè)立流動(dòng)人口社會(huì)保障專(zhuān)項(xiàng)基金，并建立流動(dòng)人口社會(huì)保障基金流通和運(yùn)營(yíng)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，增加這部分基金的靈活性和可分配性，緩解流動(dòng)人口社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)問(wèn)題。

（四）借助互聯(lián)網(wǎng)和新媒體，獲得社會(huì)對(duì)靈活就業(yè)、隨同流動(dòng)、投親、婚嫁等群體社會(huì)保障訴求的關(guān)注，推動(dòng)流動(dòng)人口社會(huì)保障覆蓋對(duì)象全面化。而如何借助互聯(lián)網(wǎng)和新媒體是我們下一步的研究方向。

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