大數(shù)據(jù)時代下的城市精細(xì)化管理

李德智 朱詩堯

摘要：城市是一個極度復(fù)雜的社會系統(tǒng)，如何有效管理是全球城市治理的共同難題。大數(shù)據(jù)時代下，通過充分的數(shù)據(jù)挖掘與分析，實行覆蓋全體民眾、全時段、全要素、全過程的精細(xì)化管理，是城市管理創(chuàng)新的重要舉措。文章基于大數(shù)據(jù)與城市精細(xì)化管理的概念剖析，梳理當(dāng)前國家和地方相關(guān)政策，分析大數(shù)據(jù)技術(shù)對城市精細(xì)化管理中的促進作用以及具體應(yīng)用，并提出相應(yīng)思考與建議。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；城市管理；精細(xì)化

當(dāng)前，大數(shù)據(jù)對于城市管理的影響日益顯現(xiàn)，越來越多的城市政府通過挖掘“數(shù)據(jù)金礦”幫助城市管理。習(xí)近平總書記在參加2017年兩會上海代表團審議時強調(diào)，“提高城市管理標(biāo)準(zhǔn)，運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等多種信息技術(shù)手段，提高城市的科學(xué)化、精細(xì)化和智能化管理水平，努力讓城市更有序、更安全、更干凈”。在大數(shù)據(jù)發(fā)展的時代背景下，城市精細(xì)化管理可以通過對多種異構(gòu)數(shù)據(jù)的整合、分析和挖掘，提取知識和智能，解決城市本身所面臨的挑戰(zhàn)，創(chuàng)造“人—環(huán)境—城市”三贏的局面。

一、 大數(shù)據(jù)與城市精細(xì)化管理概述

1. 大數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)（Big Data），是指大小超出常規(guī)的數(shù)據(jù)庫工具獲取、存儲、管理和分析能力的數(shù)據(jù)集，具有大量（Volume）、多樣（Variety）、低價值密度（Value）、高速（Velocity）和真實（Veracity）的特點。城市大數(shù)據(jù)是城市中各種設(shè)施、組織和個人生成的大量動態(tài)和靜態(tài)數(shù)據(jù)的集合，通過共享、集成、分析和挖掘大數(shù)據(jù)，可以更加深入地了解城市運營狀態(tài)，優(yōu)化城市資源配置，降低城市運營成本，從而促進城市安全、高效、綠色、和諧以及智能化的發(fā)展。

2. 城市精細(xì)化管理。精細(xì)化管理最初是源于日本的一種企業(yè)管理理念，后廣泛應(yīng)用于各個管理領(lǐng)域。其核心思想為“共享、交換、協(xié)同、系統(tǒng)、控制、智能”，它是完善社會分工和提高社會服務(wù)質(zhì)量的必然要求，是對傳統(tǒng)管理的深入和擴展，以減少管理所占用的資源和降低管理成本為主要目標(biāo)。精細(xì)化管理應(yīng)用于城市領(lǐng)域，強調(diào)通過精細(xì)化、制度化、科學(xué)化、規(guī)范化的方式，來實現(xiàn)整個城市管理的高效和協(xié)同，構(gòu)建“企業(yè)參與競爭、政府引導(dǎo)監(jiān)督、公眾提出意見和參與服務(wù)”的小政府、大社會的現(xiàn)代城市管理新模式。

3. 相關(guān)政策。

（1）大數(shù)據(jù)方面。2014年“大數(shù)據(jù)”的概念首次正式寫入《政府工作報告》，其后的2015年是大數(shù)據(jù)政策頂層設(shè)計年、2016年政策細(xì)化落地，國家發(fā)改委、環(huán)保部、工信部、國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部等均推出了關(guān)于大數(shù)據(jù)的發(fā)展意見和方案，行至2017年，大數(shù)據(jù)的發(fā)展正從理論研究加速進入應(yīng)用時代，如表1所示。

除了國家層面外，各地政府也發(fā)布了相關(guān)文件指導(dǎo)并保障大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展。目前，已有超過30個省市專門出臺了大數(shù)據(jù)相關(guān)的政策文件，就大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的管理機制、運營模式以及應(yīng)用服務(wù)等不同方向釋放政策紅利，以促進當(dāng)?shù)卮髷?shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。譬如，京津冀三地共同發(fā)布了《京津冀大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)建設(shè)方案概要》，為2017年直至2020年的發(fā)展指出了風(fēng)向；上海、江蘇、浙江和安徽三省一市經(jīng)信委聯(lián)合印發(fā)《長三角區(qū)域信息化合作“十三五”規(guī)劃（2016-2020年）》，旨在加快推進長三角信息化和信息經(jīng)濟發(fā)展合作。

（2）城市精細(xì)化管理方面。自2017年習(xí)總書記提出“城市管理要像繡花一樣精細(xì)”以來，實現(xiàn)城市管理精細(xì)化，已成為全國各城市政府的一項重要任務(wù)。目前，城市精細(xì)化管理主要集中于地方探索，尚無國家層面的政策性文件，部分城市精細(xì)化管理政策如表2所示。

二、 大數(shù)據(jù)在城市精細(xì)化管理中的作用

在快速的全球化信息背景下，大數(shù)據(jù)已成為每個城市的重要戰(zhàn)略資源，加強城市競爭力要求每個城市充分利用其在規(guī)模、質(zhì)量和應(yīng)用方面的優(yōu)勢，挖掘和釋放數(shù)據(jù)資源的潛在價值，并提高大數(shù)據(jù)的社會經(jīng)濟效益。大數(shù)據(jù)對城市數(shù)據(jù)的采集、分析與應(yīng)用與精細(xì)化管理中的“精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)”理念一致，與其“注重細(xì)節(jié)、立足專業(yè)、科學(xué)量化”的原則相符，能夠區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)的層次性、完整性與相關(guān)性，并豐富、細(xì)化和深化對精細(xì)化管理的認(rèn)識。

1. 城市數(shù)據(jù)收集工具。合理分配和組織城市有限的資源以滿足城市人口、經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要是城市精細(xì)化管理的重要工作。大數(shù)據(jù)可以幫助使用者描述城市中各種元素的實時狀態(tài)，能夠自動、及時、全面地收集城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，包括建筑物、街道、環(huán)境、商業(yè)、產(chǎn)品、市場、物流、醫(yī)藥、文化、教育、交通、公共秩序等，其具體分類如表3所示。

2. 城市管理輔助工具。城市管理涉及公共、安全、規(guī)劃等多個領(lǐng)域，借助于云計算、可視化處理等強大的大數(shù)據(jù)信息技術(shù)，可以對海量的城市異構(gòu)數(shù)據(jù)進行處理，如氣象的時序數(shù)據(jù)、道路的空間圖數(shù)據(jù)、社交網(wǎng)絡(luò)的多媒體數(shù)據(jù)等。城市管理者通過收集、感知前述基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，進行數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)與協(xié)同計算，從而對各種方案進行運算、模擬與仿真，制定科學(xué)合理的政策、決策與應(yīng)急預(yù)案。同時，從經(jīng)濟角度審視，借助數(shù)據(jù)共享機制和平臺對城市管理各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)加以挖掘和分析，可以最大限度地節(jié)省相關(guān)環(huán)節(jié)的經(jīng)濟成本。

3. 多元參與治理工具。城市精細(xì)化管理需要合作與協(xié)同，形成政府、市場、居民等多元共同參與的城市治理機制。大數(shù)據(jù)時代下，城市可以為市民、企業(yè)、社會組織等提供積極、準(zhǔn)確、個性化的公共服務(wù)，發(fā)現(xiàn)和增強公眾參與城市事務(wù)治理的能力；同時，基于公眾參與的大數(shù)據(jù)分析又允許城市公共部門深入研究當(dāng)前問題，以便更好、更準(zhǔn)確地預(yù)測公眾行為和意見，提高政策制定的效率。譬如，可以利用二維碼作為便捷入口，讓公眾使用手機掃一掃功能查詢各種城市公共設(shè)施的合法狀況，還可以投訴舉報這些公共設(shè)施存在的臟亂破損等問題，引導(dǎo)公眾真正參與到城市治理實踐中，形成快速互動與良性循環(huán)。

三、 大數(shù)據(jù)在城市精細(xì)化管理中的應(yīng)用

1. 網(wǎng)格化管理。網(wǎng)格化管理（Grid Management），是指人為將城市管理轄區(qū)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成單元網(wǎng)格，利用信息技術(shù)和管理方法實現(xiàn)高效能的資源共享和協(xié)同辦公。目前，網(wǎng)格化管理已成為我國大型城市普遍采用的城市精細(xì)化管理方法之一。譬如，深圳市在城市精細(xì)化管理中創(chuàng)造性地推行“織網(wǎng)工程”，將城市管理、社會管理、社會服務(wù)等內(nèi)容進行整合，搭建網(wǎng)格化管理系統(tǒng)平臺，并以此為基礎(chǔ)開展公共服務(wù)與便民服務(wù)等一系列社會服務(wù)。上海市通過發(fā)布的《上海市城市化網(wǎng)格管理辦法》，在各區(qū)陸續(xù)建成城市網(wǎng)格化管理中心，將基層問題“網(wǎng)”在第一線。

2. 城市模擬。大數(shù)據(jù)為以城市活動主體為模擬對象的精細(xì)化城市空間發(fā)展模型（Urban Spatial Development Model）研究提供了重要發(fā)展機遇。通過傳感器網(wǎng)絡(luò)、社會化網(wǎng)絡(luò)、射頻識別等技術(shù)獲取的數(shù)據(jù)可以為精細(xì)化的城市模擬提供技術(shù)支撐。例如，通過公交刷卡數(shù)據(jù)獲得持卡人的精準(zhǔn)時空軌跡，幫助識別城市功能區(qū)，進行城市功能評價；利用地理信息系統(tǒng)（GIS）和遙感技術(shù)（RS）進行數(shù)據(jù)采集、空間分析、空間模擬和決策制定等。信息化技術(shù)的利用可以幫助解析城市發(fā)展的時空特征和演變規(guī)律，分析城市發(fā)展的驅(qū)動機制，為城市的規(guī)劃管理和發(fā)展決策提供一定的參考與理論依據(jù)。

3. 城市計算。城市計算旨在通過城市感知、數(shù)據(jù)捕獲與管理、數(shù)據(jù)分析和服務(wù)等環(huán)節(jié)，提供一個“多數(shù)據(jù)、多任務(wù)”的系統(tǒng)來解決城市管理中的交通擁堵、能耗增加、環(huán)境惡化等城市問題。例如，美國麻省理工學(xué)院通過在自行車輪里安裝傳感器，收集用戶數(shù)據(jù)，感知整個城市的溫度、濕度和二氧化碳濃度，幫助實現(xiàn)城市空氣質(zhì)量的移動監(jiān)控；還有學(xué)者通過分析人口、車輛軌跡、各地區(qū)能源消耗等數(shù)據(jù)，來幫助研究未來新能源汽車的充電站建在何處最優(yōu)。城市計算是計算機學(xué)科與傳統(tǒng)城市規(guī)劃、交通、能源、經(jīng)濟、環(huán)境和社會學(xué)等多個領(lǐng)域在城市空間的交匯，是大數(shù)據(jù)技術(shù)與城市精細(xì)化管理的完美結(jié)合，為城市高效管理提供了方法與機遇。

四、 思考與建議

大數(shù)據(jù)憑借其數(shù)據(jù)全面收集、實時共享、分析處理等優(yōu)勢，為城市精細(xì)化管理創(chuàng)造了條件，既可以全面及時地收集城市信息，又可以實時挖掘城市居民互聯(lián)網(wǎng)平臺上表達的意見，方便公眾參與城市治理，提高政府決策能力。當(dāng)然，大數(shù)據(jù)只是一種技術(shù)工具，其在城市管理中的實踐仍處于探索階段，在具體應(yīng)用過程中還面臨城市管理大數(shù)據(jù)意識薄弱、理念滯后，大數(shù)據(jù)儲存、分析、應(yīng)用、管理能力不足，政府部門間大數(shù)據(jù)信息割據(jù)、難以共享，政府?dāng)?shù)據(jù)開放不夠、管理創(chuàng)新的社會力量參與不足等問題，需要依賴于法律與政策保障，不斷豐富城市精細(xì)化管理內(nèi)涵，健全管理機制；在具體推進過程中也應(yīng)防止盲從、過熱和形式主義。

1. 健全法律體系。與大部分科技類似，大數(shù)據(jù)也是一把雙刃劍，需要健全的法律法規(guī)體系保障其在城市精細(xì)化治理中的應(yīng)用。城市管理中涉及的各類信息在采集、傳輸、分析與存放的過程中，都存在被泄露的危險，威脅國家和公民的信息安全。因此，發(fā)揮大數(shù)據(jù)在城市精細(xì)化管理中的作用，迫切需要健全的法律體系保護。

2. 制定管理標(biāo)準(zhǔn)。信息技術(shù)是城市精細(xì)化管理的推動力量，而標(biāo)準(zhǔn)則是其基石。在城市數(shù)據(jù)收集和處理過程中采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有助于提升數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與兼容性，提高數(shù)據(jù)的利用效果。國家應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，包括參數(shù)、策略、手段、制度等，幫助大數(shù)據(jù)技術(shù)更好地在全國城市精細(xì)化管理中推廣和應(yīng)用。

3. 創(chuàng)新管理模式。目前，國內(nèi)城市精細(xì)化管理的模式大多局限于網(wǎng)格化管理，提取社會經(jīng)濟、人口、資源、環(huán)境等多方面內(nèi)容，如北京、上海、深圳等地都在進一步推廣和深化網(wǎng)格化管理系統(tǒng)。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的進一步發(fā)展，未來城市的精細(xì)化管理需要探索更多因地制宜的管理模式，不斷推進城市管理的科學(xué)化。

五、 結(jié)語

精細(xì)化管理是當(dāng)今社會城市管理的發(fā)展方向和目標(biāo)，我國需要改變粗放式、派活制的城市管理辦法，細(xì)化管理內(nèi)容、量化管理對象、規(guī)范管理行為、優(yōu)化管理體系、創(chuàng)新管理模式，實現(xiàn)城市的精細(xì)化管理。在城市精細(xì)化管理中引入大數(shù)據(jù)技術(shù)是當(dāng)前我國政府打造服務(wù)政府、智慧政府、責(zé)任政府的必要手段。大數(shù)據(jù)作為信息發(fā)源地，需要不斷探索更多模式與切入點，從對象、管理流程、管理手段等多角度為城市精細(xì)化管理提供支持。

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基金項目：教育部人文社科基金項目（項目號：17YJAZH038）；江蘇省社科一般項目“江蘇老舊小區(qū)環(huán)境綜合整治機制創(chuàng)新研究”；南京市社科基金重點項目（項目號：18CB09）；江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計劃項目（項目號：KYCX18_0203）；東南大學(xué)2017年中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費基礎(chǔ)扶持項目（項目號：2242017520044）。

作者簡介：李德智（1979-），男，漢族，山東省菏澤市人，東南大學(xué)土木工程學(xué)院建設(shè)與房地產(chǎn)系系主任、教授、博士生導(dǎo)師，東南大學(xué)管理學(xué)博士，研究方向為可持續(xù)城市建設(shè)與治理；朱詩堯（1989-），女，漢族，江蘇省南通市人，東南大學(xué)土木工程學(xué)院博士生，研究方向為城市治理。

收稿日期：2018-07-21。