重大工程社會影響評價的綜述：概念、內(nèi)容與方法

袁競峰 郭霽月 李京娥

摘要：社會影響評價作為一種重要的工程決策工具，在重大工程項(xiàng)目決策中應(yīng)用的越發(fā)廣泛。重大工程社會影響主要是指重大工程項(xiàng)目對當(dāng)?shù)厣鐣淼囊幌盗泻蠊劝ㄕ嬗绊?，又包括?fù)面影響。通過社會影響評價，可以放大重大工程項(xiàng)目的社會效益，減輕重大工程項(xiàng)目潛在的風(fēng)險。文章主要從概念、內(nèi)容、方法等幾個方面介紹了重大工程社會影響評價的相關(guān)研究。

關(guān)鍵詞：社會影響評價；重大工程；文獻(xiàn)綜述

一、 社會影響評價；重大工程；文獻(xiàn)綜述

1. 社會影響評價的起源與發(fā)展。目前學(xué)者們一致認(rèn)為社會影響評價最早作為環(huán)境影響評價的一部分出現(xiàn)。20世紀(jì)60年代，美國頒布了《國家環(huán)境政策法案》，該法案對重大工程項(xiàng)目的環(huán)境影響評價（EIS）程序進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定最初的社會影響評價概念不是一個完全獨(dú)立的成熟概念，而是作為環(huán)境影響評價的子內(nèi)容出現(xiàn)，而并非一個單獨(dú)的學(xué)科領(lǐng)域。

自20世紀(jì)70年代后，社會影響評價逐漸在包括水資源和土地開發(fā)等美國大型開發(fā)項(xiàng)目中得到應(yīng)用。同時，在社會影響評價的理論研究方面也得到了大力發(fā)展。1994年5月，由社會影響評價指導(dǎo)原則跨組織委員會頒布的社會影響評價指導(dǎo)原則，代表著社會影響評價體系的規(guī)范化和流程化，為后續(xù)社會影響評價的實(shí)踐提供了可參考的指南。除美國外，重大工程項(xiàng)目的社會評價在世界重要機(jī)構(gòu)和組織都得到了認(rèn)可，例如世界銀行于2002年頒布了社會分析范例手冊，為發(fā)展中國家的社會影響評價工作的展開提供了指導(dǎo)；亞洲開發(fā)銀行在20世紀(jì)末同樣設(shè)立了社會發(fā)展部門，并將社會影響評價作為是否提供貸款的必要條件之一。

國內(nèi)關(guān)于社會影響評價的研究相對展開較晚，我國早期的項(xiàng)目評價主要經(jīng)濟(jì)評價為主。自20世紀(jì)80年代起，受國際經(jīng)驗(yàn)啟發(fā)同時為了吸引外資進(jìn)入我國市場，我國在部分公共投資大型開發(fā)項(xiàng)目中首先引入了社會影響評價的相關(guān)理論，以三峽工程為典型案例，我國的社會影響評價實(shí)踐與研究由此正式展開。2002年，項(xiàng)目社會評價已經(jīng)被發(fā)改委正式列為項(xiàng)目評價重要內(nèi)容之一。目前，重大工程項(xiàng)目社會影響評價的重要性在我國已經(jīng)得到了廣泛認(rèn)可，社會影響評價理論和方法在我國重大工程的決策過程中得到越來越多的應(yīng)用和實(shí)踐。

2. 社會影響評價的定義：在重大工程中。根據(jù)美國1994年所頒布的社會影響評價指導(dǎo)原則，社會影響評價的定義為“對某些政策或某些政府行動所產(chǎn)生的社會后果進(jìn)行預(yù)先評估的行為”，這里強(qiáng)調(diào)了社會影響評價作為事前工具的特征；還有學(xué)者認(rèn)為社會影響評價強(qiáng)調(diào)的是對政策或項(xiàng)目所可能帶來的社會變化、影響和結(jié)果的分析，并且需要針對分析結(jié)果提出一定的措施以降低項(xiàng)目帶來的負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目效益的有效管理。在世界范圍內(nèi)，與“社會影響評價”類似的定義還包括“社會分析”“社會評價”等，其中“社會影響評價”的概念起源于美國，而在英國“社會分析（Social Analysis）”的概念更加常用，至于“社會評價（Social Assessment）”則常被世界銀行等國際組織使用。值得注意的是，雖然這些類似概念之間的含義與方法不盡相同，但三者在分析重大工程的社會影響時都強(qiáng)調(diào)三個方面：利益群體分析、評價方案選擇及動態(tài)監(jiān)測研究。

在我國的重大工程項(xiàng)目評價中，社會影響評價概念還有許多的相似定義，如社會評價等。劉軍偉結(jié)合國內(nèi)外的相關(guān)研究后認(rèn)為，重大工程項(xiàng)目的社會影響評價是一種獨(dú)立于其他評價的項(xiàng)目評價方法，如財務(wù)評價，環(huán)境影響評價和財務(wù)評價，相較而言社會影響評價應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注工程項(xiàng)目涉及的社會因素，從社會角度出發(fā)評價項(xiàng)目可行性，最終實(shí)現(xiàn)減少項(xiàng)目社會風(fēng)險、保證項(xiàng)目順利實(shí)施。劉佳燕認(rèn)為，盡管社會影響評價領(lǐng)域的定義繁雜難以統(tǒng)一，但不論何種定義都具有一致的核心內(nèi)容，即以規(guī)避社會風(fēng)險、優(yōu)化項(xiàng)目方案為目標(biāo)，通過利益相關(guān)者的積極參與，為識別、監(jiān)測并評價項(xiàng)目引起的全部社會影響和社會變化過程，包括有意的和無意的，積極的和消極的。

社會影響評價的定義發(fā)展至今仍然尚未得出一個讓學(xué)術(shù)界一致認(rèn)可的概念，尤其是在不同類型的項(xiàng)目中應(yīng)用時，其定義與內(nèi)涵往往由于決策者不同的目標(biāo)而產(chǎn)生諸多細(xì)微的差別，但可以肯定的是，目前的社會影響評價定義中已經(jīng)不再局限于狹義的“社會”概念，社會影響評價更多地作為公共管理的有效手段在各類重大工程項(xiàng)目中得到應(yīng)用，這一過程中其內(nèi)涵也不斷得到豐富發(fā)展。在定義社會影響評價乃至其他相似概念時，應(yīng)根據(jù)其應(yīng)用的工程類型、項(xiàng)目目標(biāo)以及決策者需求明確地界定社會影響評價的邊界范圍，進(jìn)而在其傳統(tǒng)定義的基礎(chǔ)上進(jìn)行一定的調(diào)整以便準(zhǔn)確反映出社會影響評價的意義。

二、 重大工程社會影響評價的內(nèi)容

1. 重大工程社會影響評價的主要內(nèi)容。目前，重大工程社會影響評價發(fā)展至今主要可以分為四個階段：第一階段為20世紀(jì)60年～70年代初，此時社會印象評價主要出現(xiàn)在針對特定項(xiàng)目的社會分析中，研究重點(diǎn)主要關(guān)注項(xiàng)目環(huán)境問題引起的社會反應(yīng)；第二階段為70年代～80年代初，此時社會影響評價的關(guān)注重點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到如何緩解重大工程項(xiàng)目所帶來的負(fù)面社會關(guān)系上，并且側(cè)重于社會調(diào)查的研究方法；此后到1993年為止是社會影響評價發(fā)展的第三階段，這一階段社會影響評價的研究內(nèi)容進(jìn)一步得到了擴(kuò)展，其分析內(nèi)容拓展到研究項(xiàng)目開發(fā)給周邊社區(qū)居民生活方式的影響；社會影響評價發(fā)展至今已經(jīng)進(jìn)入最后一個階段，這時的社會影響評價不再僅僅局限于具體項(xiàng)目中，一些學(xué)者建議在城市規(guī)劃體系中融入社會影響評價的理論方法，結(jié)合社會影響評價體現(xiàn)政策與規(guī)劃的社會可行性。

國內(nèi)關(guān)于重大工程社會影響評價內(nèi)容的研究如下：劉軍偉認(rèn)為以政府投資公共項(xiàng)目為對象進(jìn)行社會影響評價時，有四個方面的內(nèi)容應(yīng)該重點(diǎn)評價，分別為正面效益、居民生活、自然環(huán)境、特殊群體。劉佳燕認(rèn)為社會影響評價的內(nèi)容要充分考慮各類社會影響，包括居民就業(yè)、社會生活文化、社會福利、公共安全影響等。

總結(jié)以上研究，可以發(fā)現(xiàn)，國際組織對社會影響評價的研究內(nèi)容已經(jīng)由傳統(tǒng)的狹義的社會影響定義擴(kuò)展到以人為本的評價內(nèi)容，在時間和空間層面上也都得到了極大的豐富，圍繞著重大工程項(xiàng)目給周邊居民帶來的社會生活和社會文化的改變，強(qiáng)調(diào)對部分特殊群體，包括弱勢群體和核心利益群體，是否給予了足夠的關(guān)注和考慮。相比之下，國內(nèi)學(xué)者關(guān)于社會影響評價的研究還停留在對影響主體及簡單的評價內(nèi)容的擴(kuò)充上，對于社會影響評價在當(dāng)今社會下新內(nèi)涵缺乏深入研究，以可持續(xù)發(fā)展和公眾參與為代表的研究熱點(diǎn)沒有很好地融合進(jìn)來。

2. 重大工程社會影響評價的指標(biāo)。需要注意的是，“社會影響”定義不同，評價的內(nèi)容也有所區(qū)別。在社會影響評價過程中首先需要明確界定由重大工程所引起的社會影響的范圍，這種范圍的界定往往隨著項(xiàng)目類型的不同而發(fā)生很大變化，因此，重大工程社會影響評價的框架和指標(biāo)并不存在一種統(tǒng)一的觀點(diǎn)。

國外學(xué)者對重大工程社會影響評價指標(biāo)研究可以歸納為表1。

國內(nèi)學(xué)者的研究相對簡單，結(jié)合我國國情的前提下，國內(nèi)社會影響評價的關(guān)注重點(diǎn)如表2所示。

在具體到社會影響評價指標(biāo)的相關(guān)研究時，有許多學(xué)者曾提出為社會影響評價制定指標(biāo)體系的利弊和是否必要。必須承認(rèn)的是，采用指標(biāo)體系界定社會影響評價的內(nèi)容確有其缺陷，由于很難用一套指標(biāo)體系涵蓋重大工程帶來的全部社會問題和社會效益，指標(biāo)體系能否充分發(fā)揮社會影響評價的作用是學(xué)者們質(zhì)疑的一大關(guān)鍵問題。此外，由于指標(biāo)體系本身對可測量程度的高要求，使得多數(shù)指標(biāo)體系往往過于關(guān)注那些容易量化的變量，而社會問題的社會性決定了其內(nèi)部多數(shù)問題難以通過客觀數(shù)據(jù)加以說明，這使得指標(biāo)體系的適用性再次大打折扣。盡管如此，不能否認(rèn)指標(biāo)體系仍然有其不可替代的優(yōu)勢，尤其是在發(fā)展中國家具體工程項(xiàng)目的應(yīng)用中，一方面發(fā)展中國家社會影響評價領(lǐng)域的研究尚不成熟，尤其是實(shí)務(wù)屆對社會影響評價的準(zhǔn)確概念更加難以把握，指標(biāo)體系可以幫助社會影響評價方法的使用者快速把握住項(xiàng)目實(shí)施過程中應(yīng)該關(guān)注的關(guān)鍵問題，同時在針對具體工程項(xiàng)目進(jìn)行評價時，指標(biāo)體系可以提高管理者效率。因此指標(biāo)體系的研究還是有必要的，在實(shí)際工作中，可以結(jié)合工程實(shí)際對指標(biāo)體系進(jìn)行調(diào)整以使其能夠更好地反映重大工程帶來的社會問題。

三、 重大工程社會影響評價的過程

1. 重大工程社會影響評價的原則。由美國社會影響評價指導(dǎo)原則跨組織委員會于1994年出版的社會影響評價的指導(dǎo)原則中，制定了社會影響評價的九項(xiàng)基本原則；該組織于2003年再版的社會影響評價指導(dǎo)原則中，對之前提出的社會影響評價的基本原則進(jìn)行了一定的簡化，總結(jié)出六項(xiàng)基本原則。

與我國的實(shí)際國情相結(jié)合后，國內(nèi)學(xué)者對重大工程項(xiàng)目國際通用的社會影響評價原則進(jìn)行了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。吳耀光提出了重大工程社會影響評價的原則應(yīng)包括政策目標(biāo)、以人為本、協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、決策差異化四點(diǎn)；林勇剛認(rèn)為在確定指標(biāo)時應(yīng)遵循社會公正原則、社會可持續(xù)原則、互適性原則；李強(qiáng)認(rèn)為應(yīng)把握住“人群”和“社區(qū)”的原則。

2. 重大工程社會影響評價的方法。在社會影響評價發(fā)源的早期，社會影響評價側(cè)重于從純技術(shù)角度出發(fā)對重大工程項(xiàng)目帶來的社會負(fù)面問題進(jìn)行盡可能精確地分析計(jì)算，以技術(shù)派系為主流的社會影響評價強(qiáng)調(diào)定量分析等技術(shù)手段的應(yīng)用。進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，社會學(xué)家們開始關(guān)注社會影響評價中的參與問題，即關(guān)注與項(xiàng)目相關(guān)的各方主體在項(xiàng)目全生命周期中的意見表達(dá)和實(shí)際參與，除此之外還考慮到社會影響評價的從業(yè)人員及工作團(tuán)隊(duì)帶來的影響。

國內(nèi)重大工程社會影響評價方案按其評價過程可分為三類：一是影響識別，主要采用公眾參與的方法；二是影響評價，主要采用比較法、專家評價法、核查表、矩陣法等；三是影響預(yù)測，有直線推演法、人口倍增法、情景分析法和計(jì)算機(jī)模型；李強(qiáng)認(rèn)為重大工程社會影響評價過程中要注意實(shí)證調(diào)查與公眾參與的結(jié)合。總結(jié)來看，重大工程社會影響評價領(lǐng)域采用的主流方法大致可以分為探索型方法和常規(guī)型方法；探索型方法主要包括一些社會學(xué)方法，如德爾斐法、因果分析等，常規(guī)型方法則主要指的是一些系統(tǒng)工程理論方法，如決策理論、矩陣方法和網(wǎng)絡(luò)方法等。

目前，重大工程社會影響評價的實(shí)踐方法正在轉(zhuǎn)向一種綜合評估方法，既強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)的定量和指標(biāo)研究，又要求項(xiàng)目實(shí)施過程中的公共參與。這種綜合評估方法顯然具有兩種單一方法都不具有的優(yōu)勢，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的定量方法有助于決策者快速把握項(xiàng)目引起的關(guān)鍵問題，另一方面公眾參與的融入可以幫助評價結(jié)果更加貼近當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的實(shí)際需求。

四、 結(jié)論

社會影響評價雖然源自環(huán)境影響評價，但其作為重大工程項(xiàng)目決策的重要手段的作用正在得到進(jìn)一步的重視和推廣。關(guān)于社會影響評價，尤其是其在重大工程中的應(yīng)用得到國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注?，F(xiàn)有的社會影響評價中存在的不足，如對社會影響的概念辨識不清，缺乏對公眾參與的重視，缺乏與健康、文化遺產(chǎn)等新問題的結(jié)合，缺乏對項(xiàng)目可能帶來的累計(jì)影響效應(yīng)的觀測等，正在成為社會影響評價領(lǐng)域的新熱點(diǎn)。

目前在我國的實(shí)際工程應(yīng)用中，社會影響評價仍多采用定性分析的評價方法，且集中在項(xiàng)目后評價階段。這種評價方法不能充分發(fā)揮出社會影響評價作為決策工具的預(yù)測性，因此，在未來的研究中，仍需對社會影響評價的使用進(jìn)一步探索，重視社會影響評價過程中的參與性、進(jìn)一步深化社會影響的概念、更加關(guān)注社會影響評價中人的感知效應(yīng)，使其能夠更加適應(yīng)工程決策的實(shí)際需要，放大工程項(xiàng)目的社會效益，減輕或避免社會風(fēng)險。

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基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目（項(xiàng)目號：71671042；71472037）。

作者簡介：袁競峰（1981-），男，回族，江蘇省揚(yáng)州市人，東南大學(xué)土木工程學(xué)院建設(shè)與房地產(chǎn)系副主任、副教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楣こ坦芾恚还V月（1996-），女，漢族，河南省蘭考縣人，東南大學(xué)土木工程學(xué)院碩士生，研究方向?yàn)楣こ坦芾?；李京娥?974-），女，漢族，云南省大理市人，中國電建租賃公司市場經(jīng)營部經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)楣こ坦芾怼?/p>

收稿日期：2018-08-12。