公眾環(huán)保參與機制的構(gòu)建：困境制約、理論基礎(chǔ)與破解對策

李冬冬 王思博

摘要：文章基于曼瑟爾·奧爾森集體行動邏輯理論，結(jié)合公眾環(huán)保參與機制構(gòu)建面臨的困境制約，揭示構(gòu)建公眾環(huán)保參與機制的理論基礎(chǔ)，并提出相應(yīng)破解對策，力求為中國政府相關(guān)施政理念的調(diào)整提供理論支持。

關(guān)鍵詞：公眾環(huán)保參與機制；集體行動邏輯；有選擇性的激勵機制

改革開放近40年，市場經(jīng)濟制度逐漸完善，我國經(jīng)濟社會實現(xiàn)了飛躍式的發(fā)展。隨著經(jīng)濟社會向更高層次發(fā)展，市場經(jīng)濟的弊端逐漸顯現(xiàn)，其在生態(tài)環(huán)境保護、資源配置方面出現(xiàn)了失靈。人居生活環(huán)境具有較強的公共物品屬性且屬于某一規(guī)模較大的集體，公眾環(huán)保參與機制構(gòu)建的關(guān)鍵是依靠政府組織、集體的力量建立有選擇性的激勵制度，通過明晰權(quán)責、增強集體利益共容性、建設(shè)社區(qū)型基本監(jiān)管單位等途徑，構(gòu)建有效的公眾環(huán)保參與機制，提高公眾環(huán)保參與度，保護人居生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

一、 公眾參與環(huán)保機制構(gòu)建的必要性與緊迫性

1. 生態(tài)環(huán)境形勢較為嚴峻。我國生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀不容樂觀，國家發(fā)展改革委員會有關(guān)負責人透露，截止至2016年底，我國水土流失面積達到295萬平方公里，約占中國國土總面積的31%，沙化土地面積173萬平方公里，約占中國國土總面積的18%，我國水土流失與荒漠化現(xiàn)象較為嚴重。生態(tài)環(huán)境空間過度擠壓，草原超載，中國約20%的脊椎動物和10%的高等植物瀕臨滅絕，生物多樣性面臨威脅。在2018年2月環(huán)保部新聞發(fā)布會中，環(huán)保部環(huán)境保護部宣傳教育司司長、新聞發(fā)言人劉友賓表示，2017年我國大氣污染情況得到了較好的改善，全國地級及以上城市PM10指標比2013年下降22.7%，然而減排任務(wù)依然嚴峻。2017年，全國有99個城市空氣質(zhì)量達標，僅占地級以上城市總數(shù)的29.3%，重污染事件頻發(fā)，以京津翼以及周邊地區(qū)為例，2018年京津冀及周邊地區(qū)已發(fā)生四次重污染過程，重度以上污染天數(shù)比例為13.8%。隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，生產(chǎn)、生活排放廢物成分復雜化，我國水體質(zhì)量面臨嚴重威脅。

2. 資源吃緊。中國石油、煤炭、天然氣、濕地、淡水、森林資源儲量巨大，但根據(jù)國務(wù)院發(fā)布《中國的能源政策（2012》白皮書數(shù)據(jù)顯示，煤炭、石油和天然氣的人均占有量僅為世界平均水平的67%、5.4%和7.5%，原湖南省林業(yè)廳廳長鄧三龍在《人民日報》發(fā)表署名文章中強調(diào)，我國森林覆蓋率僅為21.63%，人均森林面積僅為1.97畝，遠遠低于全世界森林覆蓋率31.8%、人均森林面積9.3畝的平均水平。每公頃森林可涵蓄降水約1 000立方米，我國可用淡水資源90%以上維系在濕地之中。由于森林和濕地銳減，盛水的“盆”越來越小，自然界的降水存不下、留不住，由此造成全球60%的陸地淡水資源不足，包括我國在內(nèi)，100多個國家嚴重缺水。

二、 公眾環(huán)保參與機制的構(gòu)建現(xiàn)狀及面臨的困境制約

構(gòu)建有效的公眾環(huán)保參與機制，需要個體、集體、政府三方面協(xié)同。三個層面涉及問題如下：

1. 個體層面。

（1）個體環(huán)保意識薄弱。生態(tài)環(huán)境有一定自我修復能力，環(huán)境污染的危害具有潛伏性與隱蔽性等特點，短期不易覺察，當環(huán)境污染行為超過生態(tài)修復閾值，危害才會爆發(fā)式地顯現(xiàn)。環(huán)境問題的特殊性是造成個體環(huán)保意識薄弱的關(guān)鍵，根據(jù)中國人民大學中國綜合社會調(diào)查（CGSS）2013年數(shù)據(jù)B部分“CGSS10年回顧”關(guān)于人居生態(tài)環(huán)境調(diào)查結(jié)果顯示，B10對應(yīng)問題“在下列各種社會問題中，您認為最先需要解決的問題是什么？其次呢？再次呢？”第一需要解決問題中，選擇環(huán)境問題僅占3.3%；第二需要解決問題中，選擇環(huán)境問題僅占5.6%；第三需要解決問題中，選擇環(huán)境問題僅占6.5%。數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果顯示，公眾個體對環(huán)境問題關(guān)注度較低，環(huán)保意識較為薄弱。

（2）個體環(huán)保參與度較低。個體環(huán)保意識薄弱是導致環(huán)保參與度較低的直接原因，根據(jù)中國人民大學中國綜合社會調(diào)查（CGSS）2013年數(shù)據(jù)B部分“CGSS10年回顧”關(guān)于人居生態(tài)環(huán)境調(diào)查結(jié)果顯示，B22對應(yīng)問題“我們想了解一下，在最近的一年里，您是否從事過下列活動或行為？”經(jīng)常執(zhí)行垃圾分類投放、與自己的親戚朋友討論環(huán)保問題、采購日常用品時自己帶購物籃或購物袋、對塑料包裝重復利用、為環(huán)保捐款、主動關(guān)注廣播、電視和報刊中報道的環(huán)境問題和環(huán)保信息、積極參加政府和單位組織的環(huán)境宣傳教育活動、積極參加民間環(huán)保團體舉辦的環(huán)?；顒?、自費養(yǎng)護樹林或綠地、積極參加要求解決環(huán)境問題的投訴（上訴）等環(huán)保行為的個體占總體比例分別僅為12.2%、7.7%、39.6%、49.4%、2.0%、12.8%、4.0%、0.2%、3.8%、1.5%，公眾個體環(huán)保參與度較低，公眾環(huán)保參與機制亟待完善。

2. 集體層面。公眾個體環(huán)保行為能夠為社會整潔的人居環(huán)境貢獻一份力量，然而整潔的環(huán)境具有較強的公共性，涉及社區(qū)成員規(guī)模龐大且對人居生活環(huán)境質(zhì)量需求的相容性較強。集體成員極易受到不作為、“搭便車”等利己行為激勵，集體中不執(zhí)行環(huán)保行為的成員不但會削弱執(zhí)行環(huán)保行為集體成員對人均環(huán)境所作出的努力，而且前者會與后者分享環(huán)保行為所帶來的凈收益。執(zhí)行環(huán)保行為的個體會感到自己的環(huán)保行為所獲收益遠小于行為成本，由于環(huán)保行為不作為者的存在，實際人居環(huán)境與環(huán)保行為人的預期人居環(huán)境形成較大反差。環(huán)保行為執(zhí)行力度越強的人，個體收益與成本、預期人居環(huán)境與實際人居環(huán)境間的差距越大，即對環(huán)保行為人相關(guān)利益的剝奪程度越大。因此，集體利益共容性較為顯著、基本監(jiān)管單位邊界模糊、“搭便車”扭曲激勵、有選擇性的激勵機制尚不成熟是公眾參與環(huán)保機制構(gòu)建在集體層面所面臨的困境。

3. 政府層面。根據(jù)中國人民大學中國綜合社會調(diào)查（CGSS）2013年數(shù)據(jù)B部分“CGSS10年回顧”關(guān)于民眾對兩級政府環(huán)保工作的滿意度調(diào)查結(jié)果顯示，對中央、地方政府環(huán)保工作持肯定態(tài)度的民眾占樣本總量的比例分別為40%、36%，公眾對中央及地方政府環(huán)保工作的滿意度較低。現(xiàn)階段國家層面公眾環(huán)保參與機制構(gòu)建主要面臨兩個層面的挑戰(zhàn)，其一，由于環(huán)境污染存在潛伏性、取證難等特點，追責難度較大；其二，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)尚需調(diào)整，經(jīng)濟社會發(fā)展可持續(xù)性尚需改善。相關(guān)研究表明，我國正處于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期，現(xiàn)階段我國經(jīng)濟社會發(fā)展對出口、投資、消費、資源消耗仍具有一定的依賴性，科技、人力資本對經(jīng)濟增長帶動能力不足。優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提高生態(tài)環(huán)境內(nèi)在經(jīng)濟價值，從而增強公眾環(huán)保參與的內(nèi)生動力。

三、 建立社區(qū)型環(huán)?；颈O(jiān)管單位，營造積極的公眾環(huán)保參與制度環(huán)境

1. 基本監(jiān)管單位規(guī)模與公眾環(huán)保參與率間的關(guān)系。人居生活環(huán)境具有較強的公共物品屬性，環(huán)保行為的外部性是導致公眾環(huán)保參與率低于社會最優(yōu)水平的重要原因之一。精確分析環(huán)保行為基本監(jiān)管單位規(guī)模與環(huán)保參與率間的關(guān)系是相當困難的，其部分原因在于一個監(jiān)管單位內(nèi)部的每個人的環(huán)保意識均存在差異，對人居生活環(huán)境質(zhì)量的評價有所不同，而且由于地域、人文、風俗等差異，不同基本監(jiān)管單位在保護人居生活環(huán)境所面對的成本函數(shù)存在差異。根據(jù)奧爾森集體行為邏輯理論，公眾環(huán)保參與提供的人居環(huán)境具有公共物品屬性，無法避免“搭便車”行為的發(fā)生，在規(guī)模較大的基本監(jiān)管單位中，存在環(huán)保參與率為0的傾向；在規(guī)模較小的基本監(jiān)管單位中，存在環(huán)保參與率低于最優(yōu)水平的傾向。在其他條件相同的情況下，基本監(jiān)管單位規(guī)模越大，環(huán)保參與率離最優(yōu)水平越遠；基本監(jiān)管單位規(guī)模越小，環(huán)保參與率離最優(yōu)水平越近；規(guī)模較小的基本監(jiān)管單位效率大于規(guī)模較大的基本監(jiān)管單位效率。

2. 破解對策。探索社區(qū)型基本監(jiān)管單位新思路，有效將環(huán)保監(jiān)管范圍擴展至個體，構(gòu)建以政府環(huán)保部門主導，多層次、多方合作的環(huán)保監(jiān)管體系。根據(jù)地區(qū)人口、面積、風俗等情況，合理構(gòu)建適度規(guī)模環(huán)保監(jiān)管基本單位，例如，城市可以以街道或社區(qū)為基本監(jiān)管單位，農(nóng)村可以以村、小組為基本監(jiān)管單位，產(chǎn)業(yè)群可以以開發(fā)區(qū)、地方行業(yè)協(xié)會為監(jiān)管基本單位。監(jiān)管基本單位對本社區(qū)內(nèi)個體、集體的環(huán)保參與行為進行監(jiān)督、管理。基本環(huán)保監(jiān)管主體可以由政府環(huán)保部門、行業(yè)協(xié)會、職工、居民等共同擔任，構(gòu)建良好的監(jiān)督、反饋、執(zhí)行機制，有效解決現(xiàn)階段大部分地區(qū)監(jiān)管基本單位規(guī)模過大、監(jiān)管過程形式化、監(jiān)管過于粗糙、對個人環(huán)保行為監(jiān)管缺失等問題。最終形成社區(qū)型環(huán)保基本監(jiān)管單位監(jiān)管、反饋，政府環(huán)保部門統(tǒng)籌監(jiān)督、執(zhí)行的環(huán)保監(jiān)督新模式，從而能夠利用社區(qū)型環(huán)?；颈O(jiān)管單位的適度規(guī)模特性對公眾環(huán)保參與產(chǎn)生積極影響，保障個體人居環(huán)境收益在基本監(jiān)管單位中的所占可觀份額，增強利益共容性，營造良好的公眾環(huán)保參與制度環(huán)境。

四、 提高公眾環(huán)保意識，促進利益視界不斷延伸

1. 利益視界與公眾環(huán)保參與率間的關(guān)系。時間維度與環(huán)保參與率之間存在密切的關(guān)系，本文認為利益視界根據(jù)時間維度可以分為三個階段，即“流寇階段”“固定匪幫階段”“可持續(xù)民主階段”。利益視界處于“流寇階段”，即個體對環(huán)保行為收益評價眼光短淺，人居環(huán)境提供會受到短視行為事件的困擾，個體關(guān)注短期所得，只謀眼前之利，個人決策依據(jù)的成本、收益與社會總成本、收益偏差較大，個體最大限度地攫取當前利益，缺乏長遠規(guī)劃，最終導致環(huán)保參與率較低；利益視界處于“固定匪幫階段”，即個體能夠依據(jù)自身生命周期利益對環(huán)保參與收益進行評價，環(huán)保意識提高，“殺雞取卵”的短視行為得到一定地抵制，通過比較其自身整個生命周期中環(huán)保參與的預期收益與成本進行相關(guān)決策，個體決策依據(jù)的成本、收益向社會總成本、收益靠攏。這個階段中的環(huán)保參與率得到了顯著的提升，主要特征是環(huán)保參與決策者以不損害同代人的利益為出發(fā)點，環(huán)保行為決策在橫向?qū)用孢_到了最優(yōu)水平，但是由于環(huán)保參與決策更為擺脫局限于個體利益的桎梏，利益視界僅限于生命周期，前輩人在環(huán)保參與決策、人居環(huán)境享用方面較后輩人更有話語權(quán)，時間維度受到制約；利益視界處于“可持續(xù)民主階段”，即個體能夠依據(jù)可持續(xù)發(fā)展標準對環(huán)保參與收益進行評價，環(huán)保意識達到相當?shù)母叨龋驹谡麄€人類社會可持續(xù)發(fā)展角度對環(huán)保參與行為進行決策，個體決策依據(jù)的成本、收益與社會總成本、收益完全一致。這個階段公眾環(huán)保參與率達到了社會最優(yōu)水平，主要特征是環(huán)保參與者不損害同代人橫向利益，同時兼顧整個人類社會發(fā)展可持續(xù)的縱向利益，利益視界擴展到整體人類社會的可持續(xù)發(fā)展，前輩人與后輩人在環(huán)保參與決策、人居環(huán)境享用方面具有同樣的民主權(quán)利，前輩人對后輩人的“獨裁”現(xiàn)象消失，后輩人的“民主”權(quán)利得到保護，時間維度無限擴展。隨著利益視界的不斷擴展，利益共容性越強，環(huán)保參與率越高，人居環(huán)境質(zhì)量越與社會最優(yōu)水平接近。

2. 破解對策。鼓勵政府環(huán)保部門聯(lián)合科研單位、環(huán)保NGO、企業(yè)等團體共同承擔環(huán)保宣傳、教育等任務(wù)。重視培養(yǎng)青少年環(huán)保責任意識，基礎(chǔ)教育階段普及環(huán)保課程設(shè)置，加強青少年環(huán)保意識教育。企業(yè)、政府、社區(qū)加強環(huán)保教育宣傳，定期開展相關(guān)活動，力求公眾環(huán)保素質(zhì)的整體提升，為民眾提供接受環(huán)保教育的機會，從而能夠充分理解環(huán)保參與的重要性與環(huán)保行為收益的長期性，科學認識環(huán)境破壞危害的潛伏性與隱蔽性，打破傳統(tǒng)環(huán)保參與行為利益視界的狹隘觀念，促進民眾利益視界從“流寇階段”“固定匪幫”向“可持續(xù)民主”不斷發(fā)展、進化、延伸，倡導“人類命運共同體”的環(huán)保參與意識。

五、 建立有選擇性激勵的激勵機制，增強公眾環(huán)保參與的利益共容性

1. 有選擇性激勵機制與公眾環(huán)保參與率間的關(guān)系。人居環(huán)境的公共物品屬性導致個體對環(huán)保參與決策具有強烈的規(guī)避傾向，在“平均主義”制度環(huán)境中，個體環(huán)保參與決策必然缺乏效率。有選擇性激勵機制構(gòu)建能夠形成權(quán)責清晰、賞罰分明的制度氛圍，對環(huán)保違規(guī)者進行懲罰，對做出貢獻的環(huán)保參與者進行適當獎賞，提高基本監(jiān)管單位內(nèi)部利益的共容性，增強環(huán)保參與正向激勵，進而提高環(huán)保參與率。

2. 破解對策。盡快制定環(huán)保參與行為獎懲機制，對遵守環(huán)保參與行為準則的個體進行獎勵，對違背環(huán)保參與行為準則的個體進行懲罰，打破“平均主義”氛圍，探索賞罰分明的公眾環(huán)保參與激勵規(guī)則。例如，城市部門中，對違背者提高物業(yè)繳費金額，對遵守者適當減免物業(yè)費用；農(nóng)村部門中，可通過“押金返還”、評優(yōu)獎勵、村民自治相互監(jiān)督等形式；產(chǎn)業(yè)群中，可通過排污權(quán)轉(zhuǎn)讓、環(huán)保稅等方式。

六、 社區(qū)型環(huán)?；颈O(jiān)管單位間權(quán)責劃分清晰、溝通機制有效，避免“以鄰為壑”潛在威脅

1. 權(quán)責劃分清晰、溝通機制與公眾環(huán)保參與率間的關(guān)系。根據(jù)科斯定理，權(quán)責劃分清晰、建立有效溝通機制是保障社區(qū)型環(huán)?；締挝槐O(jiān)管效率的必要條件，它們能夠降低個體間交流成本。社區(qū)型基本監(jiān)管單位間負責區(qū)域邊界清晰，避免“踢皮球”現(xiàn)象發(fā)生，提高監(jiān)管效率。同時，建立有效的溝通機制，實現(xiàn)對內(nèi)監(jiān)督，對外區(qū)域協(xié)同監(jiān)管，避免投機者將生活廢物等排放到鄰近單位，完善社區(qū)型監(jiān)管體制設(shè)計，填補監(jiān)管漏洞，消除“以鄰為壑”扭曲激勵。需要強調(diào)，因為投機者將垃圾投放到較遠區(qū)域成本較高，可能性不大，因此，溝通機制主要在鄰近社區(qū)型環(huán)?；颈O(jiān)管間構(gòu)建。

2. 破解對策。基本監(jiān)管單位具備監(jiān)管與協(xié)調(diào)的雙重作用，能夠縮小實際環(huán)保參與率與社會最優(yōu)水平之間的差距。基本監(jiān)管單位主要任務(wù)分為內(nèi)部監(jiān)管與聯(lián)合監(jiān)管兩個層次。內(nèi)部監(jiān)管，即監(jiān)管單位內(nèi)部個體環(huán)保行為，聯(lián)合監(jiān)管強調(diào)監(jiān)管單位間通過溝通與協(xié)商，并對鄰近監(jiān)管單位的環(huán)保參與行為進行相互監(jiān)督，避免“以鄰為壑”的現(xiàn)象發(fā)生。

七、 堅持綠色發(fā)展，增強公眾環(huán)保參與的內(nèi)在激勵

1. 宏觀經(jīng)濟發(fā)展導向與公眾環(huán)保意識之間的關(guān)系。經(jīng)濟發(fā)展模式與公眾環(huán)保意識之間存在較強的相關(guān)性。以某村鄉(xiāng)村旅游發(fā)展前后對比為例，在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游前，村民不認為“綠水青山”有任何價值，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游后，“綠水青山”有助于當?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展，增加了農(nóng)民收入，具有了經(jīng)濟價值，村民環(huán)保意識隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而顯著提高。正確宏觀經(jīng)濟發(fā)展導向能夠提高人居環(huán)境對個體的現(xiàn)實價值，激發(fā)公眾環(huán)保參與的內(nèi)在激勵作用，從而提高環(huán)保參與率。

2. 破解對策。政府機構(gòu)應(yīng)利用稅收、轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)業(yè)獎補等方式引導宏觀經(jīng)濟發(fā)展方向。在以固定資產(chǎn)投資、資源消耗等方式為主的經(jīng)濟發(fā)展模式中，因為環(huán)境所能創(chuàng)造的直接價值較低，所以其總體價值必然會被貶低，公眾參與環(huán)境保護的內(nèi)在激勵會被大大削弱；在以綠色經(jīng)濟、可持續(xù)發(fā)展等方式為主的經(jīng)濟發(fā)展模式中，環(huán)境能夠給民眾帶來較高的直接價值，良好環(huán)境成為了民眾致富的途徑，民眾自然會重視人居生活環(huán)境的保護，公眾環(huán)保參與內(nèi)在激勵較強。由此可見，政府對宏觀經(jīng)濟發(fā)展模式的引導對民眾環(huán)保意識的提高意義重大。堅持“科學發(fā)展觀”指導思想，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，認真研究習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的重要思想，秉承綠色發(fā)展，形成“環(huán)境富民、以富環(huán)?！钡牧夹匝h(huán)。將環(huán)保與經(jīng)濟發(fā)展充分融合，增強經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性，提高公眾環(huán)保參與內(nèi)在激勵。

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基金項目：國家社會科學基金青年項目（項目號：15CGL039）；中央級公益性科研院所基本科研業(yè)務(wù)費專項資金項目（項目號：2016C012）。

作者簡介：李冬冬（1992-），女，漢族，江蘇省連云港市人，中國社會科學院馬克思主義學院博士生，研究方向為科學社會主義；王思博（1991-），男，漢族，內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市人，中國社會科學院研究生院博士生，研究方向為資源與環(huán)境經(jīng)濟。

收稿日期：2018-09-17。