息縣農(nóng)機購置補貼政策實施效果評價

摘 要：農(nóng)機購置補貼政策，作為一項強制性制度，其實施在推動農(nóng)業(yè)機械化進程，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力及促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面收效顯著，但同時也出現(xiàn)了一系列問題和矛盾。對息縣實施農(nóng)機購置補貼的具體實踐進行了案例研究，介紹了息縣農(nóng)機補貼的主要措施、成效和問題，從制度變遷的視角分析了農(nóng)機購置補貼制度的內(nèi)在機理和關鍵要素，將其產(chǎn)生的積極效益及存在的問題置于制度經(jīng)濟學框架下加以解釋。在此基礎上給出政策建議，以期進一步完善產(chǎn)糧大縣農(nóng)機具購置補貼政策。

關鍵詞：農(nóng)機購置補貼政策；制度變遷

中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-060X（2018）04-0108-04

Abstract：the subsidy policy of agricultural machinery purchase， as a compulsory system supply， is effective in promoting the process of agricultural mechanization， improving the comprehensive agricultural production capacity， transferring rural labor force and promoting the adjustment of industrial structure， but at the same time， a series of problems and contradictions have appeared. This paper makes a case study on the concrete practice of implementing agricultural machinery purchase subsidies in Xixian County， introduces the main measures， results and problems， analyzes the internal mechanism and key elements of the subsidy system of agricultural machinery purchase from the perspective of institutional change， and puts the positive benefits and the existing problems in the framework of institutional economics. On this basis， the policy recommendations are put forward in order to further improve the purchase subsidy policy for agricultural machinery in large grain producing counties.

Key words：agricultural machinery purchase subsidy policy； institutional change

近年來，我國出臺了一系列利農(nóng)、惠農(nóng)、支農(nóng)政策，農(nóng)機具購置補貼是其中一項十分重要的內(nèi)容。農(nóng)機購置補貼政策作為一項制度的實施，其在推進農(nóng)業(yè)機械化進程，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，促進農(nóng)業(yè)節(jié)本增效，增加農(nóng)民收入等方面做出了積極貢獻。但農(nóng)機具購置補貼政策作為強制性的制度變遷，其在實施過程中，也出現(xiàn)了一系列問題和矛盾，需要在實施過程中不斷進行修正和解決。

從國內(nèi)研究動態(tài)看，自我國農(nóng)機購置補貼政策出臺以來，國內(nèi)許多研究者對此進行了研究。大多數(shù)學者對農(nóng)機購置補貼的重要作用進行了定性分析，如徐雪高等[1]將我國自建國以來農(nóng)機補貼發(fā)展歷程分成了3個階段及并闡述了其產(chǎn)生的積極影響及存在的不足；鄒志勇[2]淺談了農(nóng)機補貼政策實施的效果及模式選擇；張志星等[3]認為，農(nóng)機購置補貼有力地推動了農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展并促進了大批農(nóng)機大戶和農(nóng)機維修等專業(yè)合作服務組織的成長，同時轉(zhuǎn)移了農(nóng)村富余勞動力。也有定量分析農(nóng)業(yè)補貼政策對促進農(nóng)業(yè)機械化程度、減少勞動力投入、增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出、提高農(nóng)民收入等方面的積極作用，如劉合光等[4]研究得出農(nóng)機購置補貼政策對減少勞動力投入，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，提高農(nóng)民消費效用等均產(chǎn)生了積極的作用，尤其對糧食主產(chǎn)地區(qū)的影響更為顯著；高玉強[5]將農(nóng)機總動力和購買農(nóng)機的各種投入之間的關系做了深入分析，在其他投入保持不變情況下，農(nóng)機購置補貼增量∶農(nóng)機總動力平均增量≈11∶1。

綜上，大多數(shù)學者都站在農(nóng)機購置補貼政策的實施對推動整個國家農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展及其帶來的影響角度來審視，主要包括對農(nóng)業(yè)機械化程度、農(nóng)機供給企業(yè)、農(nóng)機出口、勞動力投入、糧食適度規(guī)模生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本等方面的影響，而且大多數(shù)都是正面的影響。政策對一個縣農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響是政策在全國執(zhí)行的一個縮影，但很少學者去深入剖析一個縣農(nóng)業(yè)的發(fā)展是否會受該項政策的影響，能夠產(chǎn)生多大的影響，尤其少有從強制性制度變遷帶來弊端的角度去分析的報道。筆者以產(chǎn)糧大縣河南省息縣為例，全面深入分析息縣自2005年執(zhí)行農(nóng)機補貼政策以來，其補貼農(nóng)機具種類，補貼的幅度，對提高農(nóng)業(yè)機械化水平、實現(xiàn)糧食生產(chǎn)的規(guī)模化經(jīng)營、提高糧食產(chǎn)量和農(nóng)民收入水平的影響。剖析了該項政策實施過程中存在的突出問題，最后從制度變遷的角度給予政策建議，以期進一步完善產(chǎn)糧大縣農(nóng)機具購置補貼政策。

1 息縣基本情況

息縣位于河南省南部，淮河上游，隸屬信陽市。全縣轄6鎮(zhèn)14鄉(xiāng)1個管理區(qū)、336個行政村、9個居委會。2014年年底，全縣總?cè)丝跒?03.16萬，其中農(nóng)業(yè)人口95.47萬人。全縣現(xiàn)有耕地9.87萬hm2，常年農(nóng)作物播種面積20萬hm2，其中糧食作物16萬hm2。該縣以信陽市13%的人口承載著全市17%的糧食產(chǎn)量，夏糧總產(chǎn)量占全市的1/3強，糧食總產(chǎn)量占河南省的1/50，是國家優(yōu)質(zhì)糧產(chǎn)業(yè)工程基地縣、優(yōu)質(zhì)水稻良種繁育基地縣和河南省最大優(yōu)質(zhì)弱筋小麥生產(chǎn)基地縣。

自實行農(nóng)機補貼以來，補貼標準在不斷提高，補貼的農(nóng)機具種類在逐漸增加。2014年全年，中央財政安排到息縣的農(nóng)機購置補貼資金共2 658萬元。息縣農(nóng)機局參照河南省以及信陽市農(nóng)機補貼實施方案及補貼產(chǎn)品目錄中的補貼種類、補貼標準，結(jié)合自身實際，制定了補貼資金的使用方案，明確了息縣第一批、第二批農(nóng)機購置補貼機具種類、補貼重點和補貼對象，科學合理地使用補貼資金，充分發(fā)揮項目扶持帶動作用，以項目促發(fā)展，以項目優(yōu)化結(jié)構(gòu)。自2006年以來息縣農(nóng)機具補貼金額及臺數(shù)如圖1和圖2所示。其中，2014年落實農(nóng)機購置補貼資金1 470萬元，共補貼農(nóng)業(yè)機械627臺。

2 主要措施

2.1 加強領導，抓好農(nóng)機補貼組織保障

為更好落實項目政策，息縣縣政府成立了由縣政府主管農(nóng)業(yè)副縣長任組長，人大、政協(xié)、農(nóng)機等部門為成員的息縣農(nóng)機購置補貼工作領導小組。為確保補貼工作的順利進行，農(nóng)機局制定了工作方案和工作紀律，任務明確，責任具體。在實施補貼項目時，成立了項目宣傳組、項目實施組、項目督查組和項目核查組。加強了對具體工作人員的警示教育培訓，抽調(diào)專業(yè)人員在發(fā)機時按補貼目錄進行驗機，建立簽字負責制和責任追究制。對參與弄虛作假套取國家補貼資金的農(nóng)機經(jīng)銷商取消其品牌機械享受補貼的資格。

2.2 強化監(jiān)管，確?；蒉r(nóng)政策實施

一是成立由縣紀委、檢察院、財政局和農(nóng)機局4部門有關領導組成的“息縣農(nóng)機購置補貼工作聯(lián)席會”，全程參與補貼工作的監(jiān)督管理，農(nóng)機局內(nèi)部紀檢監(jiān)察機構(gòu)也同時全程參與監(jiān)管，嚴防各種違法亂紀現(xiàn)象發(fā)生。二是加強宣傳教育。對農(nóng)機局干部職工尤其是具體實施補貼項目的工作人員進行警示教育，增強其法制觀念，強化自律意識，嚴防滋生腐敗思想。三是加強對農(nóng)機經(jīng)銷商的監(jiān)管。由“農(nóng)機購置補貼工作聯(lián)席會”以會代訓對其進行教育培訓，要求其嚴格執(zhí)行補貼程序，不許亂漲價，不許投機取巧，違法違規(guī)，謀取私利，要政策宣傳上不誤導，補貼不打折扣，機具質(zhì)量和售后服務有保障。否則，聯(lián)席會將追究其責任，取消該經(jīng)銷商在固始經(jīng)營補貼農(nóng)機產(chǎn)品的資格。四是嚴格執(zhí)行公示制度。對申請人和補貼對象進行網(wǎng)上公示、張貼公示欄公示，尋求社會廣泛監(jiān)督，嚴防假冒身份現(xiàn)象。五是積極與縣財政局聯(lián)系溝通，加強對申請人和補貼對象的審查核實以及對農(nóng)機補貼指標確

認通知書的管理發(fā)放工作，充分發(fā)揮了財政監(jiān)管作用。

2.3 嚴格管理，確保購機補貼公正透明

按照《辦法》和省市有關要求，嚴格管理，規(guī)范操作，認真落實項目任務。一是認真做到“七個一致”。即報名時申請人必須與所持身份證一致；確認通知書上姓名必須與申請表、公示名單上的姓名相一致；購機發(fā)票上的姓名必須與確認通知書上的姓名相一致；人機合影上的動力機械發(fā)動機號必須與發(fā)票合格證上的發(fā)動機號相一致補貼后跟蹤檢查的購機人與所購機械必須與確認通知書上登記的內(nèi)容相一致等。二是采取三種渠道，參考多種因素確認補貼對象。為了嚴防假冒身份、套取補貼資金，息縣采取三種渠道確認補貼對象。即由縣鄉(xiāng)財政部門對照申請公示名單，逐人調(diào)查核實；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務中心對照申請公示名單逐人調(diào)查核實；縣農(nóng)機局農(nóng)機補貼項目跟蹤核查辦公室對照申請公示名單逐人調(diào)查核實。對符合條件的申請人，由縣財政局和農(nóng)機局根據(jù)申請報名的先后順序、優(yōu)先補貼對象條件和重點補貼機具種類，綜合考慮，聯(lián)合確認。三是加強對補貼農(nóng)機具的管理。要求補貼對象按程序自主購機后，到縣農(nóng)機局接受核查，噴涂農(nóng)機補貼標志，動力機械辦理登記入戶手續(xù)，建立補貼機具檔案，一機一檔，嚴防一機多補貼現(xiàn)象。

2.4 加強宣傳，提升農(nóng)機補貼服務水平

農(nóng)機信息宣傳是推廣農(nóng)業(yè)機械化工作的重要組成部分和有效載體。農(nóng)機局黨委始終堅持“宣傳工作先行”的工作思路，緊緊圍繞農(nóng)機化方針、政策、法規(guī)和工作部署來開展信息宣傳。深入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用田間作場地作業(yè)現(xiàn)場大力宣傳農(nóng)機購置補貼政策，增強了補貼政策宣傳的覆蓋面。2014年全年，農(nóng)機局共編印各種宣傳資料超過6 000份，編發(fā)農(nóng)機信息15期。其宣傳信息被縣委《工作信息》和縣政府《政務信息》所采用，其中部分優(yōu)秀新聞稿件被河南衛(wèi)視、信陽電視臺新聞聯(lián)播采用并報道。這些信息宣傳報道，為加快息縣農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展提供了強大輿論動力。

3 主要成效

3.1 提高農(nóng)民收入

總體來說，農(nóng)機購置補貼政策對農(nóng)民增收的促進作用比較明顯。普通購機農(nóng)戶、專業(yè)農(nóng)機戶和農(nóng)機專業(yè)合作組織以及未享受農(nóng)機購置補貼的農(nóng)戶均為該項政策的受益者。首先從直接享受農(nóng)機補貼的農(nóng)戶角度分析。農(nóng)機購置補貼政策節(jié)約了農(nóng)民的購機成本，并且促進了農(nóng)戶進行農(nóng)機作業(yè)，從而提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益。其次，農(nóng)機戶及農(nóng)機專業(yè)合作組織除了享受到購機成本降低外，還通過在本村、周邊村莊、周邊縣市甚至跨區(qū)作業(yè)獲取收入，據(jù)調(diào)查，大中型拖拉機平均每臺每年收入約2.5萬元，高的達3.5萬～5萬元，小麥聯(lián)合收割機每臺收入4萬～8萬元不等。第三，對于未直接享受農(nóng)機補貼政策的農(nóng)戶來說，農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展，機耕、機播、病蟲害防治等服務可以交由專業(yè)供給者提供，大大減輕了農(nóng)民勞動強度，節(jié)約的農(nóng)業(yè)勞動力可以從事比較效益較高的其他產(chǎn)業(yè)，增加了農(nóng)民收入。

3.2 增加糧食生產(chǎn)效益

農(nóng)機補貼對糧食生產(chǎn)的促進作用，主要是通過農(nóng)機補貼，提升農(nóng)業(yè)機械化和規(guī)?；N植水平而實現(xiàn)的，作用較顯著。通過補貼政策導向，農(nóng)民開始購買先進適用的大馬力、高性能、復式農(nóng)業(yè)機械，有效改善了農(nóng)機裝備結(jié)構(gòu)，農(nóng)業(yè)機械化水平進一步提高，2016年息縣耕種收綜合機械化水平達到77.3%。其中小麥和玉米綜合機械化水平達到80%以上。農(nóng)業(yè)機械化水平的提高也促進了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提高，使一些農(nóng)業(yè)新技術逐步得到推廣和應用，如秸稈還田、免耕播種技術等。另外，通過提升糧食作物機械化水平，大大減輕了糧食作物的用工投入量，客觀上也起到了促使擴大糧食作物種植面積的作用。據(jù)調(diào)查，90%的外出務工農(nóng)民仍然兼營糧食種植，這與農(nóng)業(yè)補貼的功效有一定聯(lián)系。但油料生產(chǎn)和水稻育秧、農(nóng)作物施肥施藥環(huán)節(jié)的機械化程度有害待提高。

4 存在問題

4.1 大中型機具補貼金額偏低

從前幾年的購機補貼實踐來看，價格較低的小型機具補貼比例基本達到30%，農(nóng)民一般具有支付能力。而價格十萬元或者更高以上的機具如大型拖拉機、收割機等補貼率較低的狀況一直沒有改變，低額的補貼對于農(nóng)戶購買大型機械所承擔的高額費用來說杯水車薪，因此收入普遍較低的農(nóng)民只能是望“機”興嘆。另外隨著農(nóng)機補貼政策持續(xù)實施，對于本身支付能力較強、購買意愿較強的農(nóng)民均已購買所需機具，而支付能力較差、購買意愿相對不太強烈的農(nóng)民雖有購買意愿，但由于經(jīng)濟條件及補貼比例低的狀況持續(xù)不變的限制不能形成有效需求。

4.2 補貼經(jīng)費下發(fā)滯后

上級下達的購機補貼計劃太遲。每年開春正是春耕生產(chǎn)的大好時節(jié)，大部分農(nóng)戶會在此時著手購買農(nóng)機具，以便盡早投入生產(chǎn)。但是河南省省農(nóng)機局的農(nóng)機購置補貼計劃指標每年3月下旬才能確定公布，隨后4月上旬下發(fā)《農(nóng)業(yè)機械購置補貼目錄》。莊稼農(nóng)時不等人，在這期間，經(jīng)常出現(xiàn)農(nóng)戶早購置農(nóng)機具享受不了補貼，而遲買農(nóng)機具又耽誤春耕春播的兩難局面。

4.3 農(nóng)機購置補貼項目工作經(jīng)費分配過少

農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策性強、涉及面廣。其實施流程的制定、信息宣傳、培訓、名單目錄確認公示、手續(xù)辦理、檔案管理和跟蹤服務等諸多環(huán)節(jié)的工作細致繁瑣，需投入大量的人力和財力，勢必增加農(nóng)機管理部門的開支。由于農(nóng)機部門尤其是基層農(nóng)機推廣部門工作經(jīng)費不足，有的甚至基本的日常經(jīng)費都不能維持，在此情況下，農(nóng)機購置補貼工作的管理服務跟不上，影響了農(nóng)機補貼工作的進度和質(zhì)量。

4.4 補貼機具的最高限價長期不變且未對外公布

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民群眾不滿意現(xiàn)行《目錄》中補貼機具的最高限價長時間維持不變，且未對社會公布。一方面，經(jīng)銷商與農(nóng)民在農(nóng)機價格信息上不對稱，不同經(jīng)銷商對同一農(nóng)機具銷售價格不一致，造成了經(jīng)銷商與農(nóng)民之間新的矛盾。另一方面，農(nóng)機的價格對于鋼材價格的波動很敏感，但是《目錄》中補貼機具的最高限價長期維持不變，使得經(jīng)銷商出售農(nóng)機在此價格范圍內(nèi)價格鋼性增長。往往出現(xiàn)未享受購機補貼的農(nóng)戶到市場上購置隨行就市的同品牌同類型的機具與享受購機補貼的機具在價格上相差不大，且補貼農(nóng)機具的售后服務趕不上市場上農(nóng)機具，進一步加劇了農(nóng)戶與經(jīng)銷商的矛盾。

5 評價與建議

（1）農(nóng)機購置補貼作為一項強制性制度變遷，在實施的過程中要積極尋求政府與農(nóng)戶及農(nóng)機企業(yè)的共同點，減少摩擦成本。新制度的創(chuàng)立、變更是需要付出時間、努力和費用的。以最少的成本打破原有制度創(chuàng)建新的制度均衡是政府實施強制性制度變遷努力的方向和目標。但是由于傳統(tǒng)意識、資金和技術等方面的制約，要讓各利益主體自覺接受新的制度規(guī)則，僅靠政府強制所帶來的負面效果將顯現(xiàn)出來。因此息縣在推行農(nóng)機購置補貼政策的過程應進一步完善需要深入了解農(nóng)戶、基層農(nóng)機推廣者、企業(yè)對農(nóng)機補貼覆蓋機種的范圍、補貼率、發(fā)行方式等的具體需求，以此作為政策完善及推行的參考依據(jù)，并且積極采納相關主體的合理建議，提高民眾參與的積極性。形成政府及其他利益主體共同致力于推進農(nóng)業(yè)機械化農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展態(tài)勢。

（2）農(nóng)機購置補貼政策的設計與安排仍應堅持市場機制在配置農(nóng)機資源上起基礎性作用，將農(nóng)機最高限價趨于合理。 對于全社會而言，“自由價格機制”是公認的最佳選擇，在此機制下，供給合理有效，利潤分配合理，而資源也能夠被正確的配置。但考慮到條件不具備，同時為了保護某些群體的利益而采取了政府通過財政或者貨幣政策進行干預的方式，但并不是讓政府取代農(nóng)機市場?，F(xiàn)行農(nóng)機購置補貼政策中，補貼目錄定價制度在很長一段時間維持農(nóng)機購置價格不變，原本農(nóng)機價格隨國內(nèi)鋼材價格波動的現(xiàn)象也無法體現(xiàn)，這對農(nóng)機市場自身的價格規(guī)律產(chǎn)生較大的影響，有悖于市場對價格的調(diào)控作用，使得農(nóng)機的價格鋼性增長[6-7]。息縣農(nóng)機購置補貼政策推行過程中出現(xiàn)的將補貼資金補貼于農(nóng)機企業(yè)，而《目錄》中補貼機具的最高限價不對社會公布，農(nóng)戶與農(nóng)機企業(yè)信息不對稱，農(nóng)戶不滿意農(nóng)機的高額定價，滋生了新的矛盾。今后，在執(zhí)行最高限價管理制度時，價格目錄應隨市場行情及時更新，并執(zhí)行同一品種、同一機型定額補貼政策，防止企業(yè)、經(jīng)銷商亂漲價。并且農(nóng)機補貼產(chǎn)品目錄應向社會公布。

（3）農(nóng)機購置補貼政策的良好經(jīng)濟和社會效益建立在對補貼資金用途的有效監(jiān)管基礎上。由于農(nóng)機購置補貼資金流經(jīng)各級政府多個部門，致使資金不能及時、足額到位。即使有些資金能夠全額到位，也由于監(jiān)管的不利而無法保證資金的使用效率[8]。因此，加強對財政支農(nóng)資金的監(jiān)管是十分必要的。產(chǎn)糧大縣各級政府要對農(nóng)機購置補貼資金進行合理預算和管理，提高監(jiān)管水平，加大農(nóng)機補貼資金的流向公示制度、規(guī)范發(fā)放財政支農(nóng)資金執(zhí)行者的工資考核制度。由于政策執(zhí)行涉及的管理部門和單位比較多，各部門要加強信息溝通，避免資金中途被吞并、私自挪用、錯用等現(xiàn)象發(fā)生。特別是基層財政與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活聯(lián)系更為密切，因此，必須賦予基層監(jiān)管部門更多的權(quán)利與責任，最終確保財政支農(nóng)資金能落到實處。

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（責任編輯：肖彥資）