我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革40年：回顧與展望*

一、引 言

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是政府間財(cái)政關(guān)系的核心內(nèi)容，是我國(guó)財(cái)政體制的重要組成部分，它對(duì)彌補(bǔ)政府間財(cái)政收支不平衡，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，增強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮著重要作用。改革開放40年來(lái)，我國(guó)財(cái)政管理體制改革經(jīng)歷了從“統(tǒng)收統(tǒng)支”轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政包干管理體制，到分稅制財(cái)政體制，再到逐漸明晰政府間財(cái)政利益的初始化分配。1980年，與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的“統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政體制被“分灶吃飯”所取代，財(cái)政體制改革進(jìn)入了新階段。1992年我國(guó)正式提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)之后，1994年進(jìn)行了財(cái)政分權(quán)化的改革，建立了分稅制財(cái)政管理體制。40年來(lái)，隨著我國(guó)財(cái)政管理體制的改革的不斷深化，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度也隨之不斷完善。但是，由于受到一些因素影響，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在執(zhí)行過(guò)程中也出現(xiàn)了一些不容忽視的問(wèn)題。及時(shí)梳理40年來(lái)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度改革的歷程，總結(jié)取得的經(jīng)驗(yàn)，有利于把握財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的發(fā)展規(guī)律和未來(lái)的改革趨勢(shì)，為我國(guó)新時(shí)代轉(zhuǎn)移支付制度的頂層設(shè)計(jì)及完善提供重要的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、轉(zhuǎn)移支付制度改革40年的回顧

1978年十一屆三中全會(huì)全面掀起了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的歷程，作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，財(cái)政體制改革走在了這場(chǎng)改革的最前端。轉(zhuǎn)移支付制度是政府財(cái)政資金的單方面的無(wú)償轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)的是非市場(chǎng)性的分配關(guān)系，40年來(lái)，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的改革大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：

(一)財(cái)政包干階段的轉(zhuǎn)移支付制度

從改革開放到實(shí)行分稅制，我國(guó)主要實(shí)行的是財(cái)政包干管理體制，由中央集權(quán)逐步向地方分權(quán)過(guò)渡，建立了以收入分享和定額補(bǔ)助的形式，對(duì)包干體制下中央與地方間的財(cái)政失衡進(jìn)行調(diào)節(jié)。這一階段，中央與地方政府間的財(cái)政關(guān)系發(fā)生了一系列變化，轉(zhuǎn)移支付形式也從單一化向多樣化轉(zhuǎn)變，期間大體經(jīng)歷了三次調(diào)整。

第一次調(diào)整是在1980～1985年，在“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政體制下，中央與地方政府間的縱向財(cái)力失衡逐漸顯現(xiàn)，中央有時(shí)需要向地方借款以保持財(cái)政支出的需要，在此背景下，轉(zhuǎn)移支付主要表現(xiàn)為收入分享、專項(xiàng)撥款、定額補(bǔ)助和上解四種形式。其中，收入分享和定額補(bǔ)助兩種形式的占比最高，定額補(bǔ)助即用來(lái)滿足地方本級(jí)收入和分享收入所不能覆蓋的地方財(cái)政支出數(shù)額。在這一時(shí)期，為調(diào)節(jié)地方政府間的橫向財(cái)力失衡，中央財(cái)政還設(shè)立了援助不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展基金，初步建立了縱橫結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付體系。

第二次調(diào)整是在1985～1988年，財(cái)政體制調(diào)整為“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”，相較于第一次調(diào)整，以稅種為基礎(chǔ)對(duì)中央與地方政府間財(cái)政收入進(jìn)行劃分的趨勢(shì)更加明顯，而且這種劃分趨勢(shì)是向地方政府傾斜的，地方財(cái)政在全國(guó)財(cái)政收入中的占比不斷上升。轉(zhuǎn)移支付實(shí)行總額收入分成、定額補(bǔ)助、定額上解、專項(xiàng)撥款和比例上解，其中，富裕省份的定額上解和比例上解是中央財(cái)政的重要收入來(lái)源。

第三次調(diào)整是在1988～1994年，實(shí)行多樣化的財(cái)政包干方式，中央財(cái)政收入的占比不斷下降，政府間縱向的財(cái)政失衡已十分明顯，與此同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付形式更加多樣化，出現(xiàn)了總額分成加增長(zhǎng)分成、比例分成和遞增上解等新形式，收入分享和定額補(bǔ)助仍是占比最高的轉(zhuǎn)移支付形式，來(lái)自地方的上解收入仍是中央財(cái)政的重要收入來(lái)源。其中，最初以援助地方自然災(zāi)害和防汛而設(shè)置的專項(xiàng)撥款，數(shù)額日益增加，占比不斷提高。

(二)過(guò)渡時(shí)期的轉(zhuǎn)移支付制度

第二階段是在1995～2009年，我國(guó)引入了稅收返還，并不斷調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的范圍和內(nèi)容。分稅制財(cái)政管理體制的確立，以分稅種的形式，重新梳理了政府間財(cái)政關(guān)系，中央與地方政府間的財(cái)權(quán)劃分逐漸清晰，事權(quán)下放、財(cái)權(quán)上收的趨勢(shì)開始顯現(xiàn)。因此，在財(cái)力再分配領(lǐng)域，轉(zhuǎn)移支付制度也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。

為了緩解分稅制改革帶來(lái)的體制沖擊，我國(guó)實(shí)行了漸進(jìn)過(guò)渡的辦法。1995年出臺(tái)了《過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》，沿用原來(lái)的專項(xiàng)撥款、體制和結(jié)算補(bǔ)助；同時(shí)，將1994年以前的財(cái)政預(yù)算支出項(xiàng)目列為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，在此基礎(chǔ)上，引入稅收返還和“過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付”兩種形式。其中，稅收返還是為了彌補(bǔ)改革后地方利益損失而設(shè)置的新轉(zhuǎn)移支付形式，采用基數(shù)法進(jìn)行核算；“過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付”則是根據(jù)地區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等客觀因素，按照既定公式確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的形式，帶有均衡地區(qū)間財(cái)力的目的。財(cái)政職能的豐富和完善，客觀上要求財(cái)力分配格局的調(diào)整，轉(zhuǎn)移支付形式也相應(yīng)調(diào)整。1999年增加調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付；2000年增加民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付；2002年“過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付”正式定名為一般性轉(zhuǎn)移支付，而以財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付取代之前的一般性轉(zhuǎn)移支付；2005年增加縣鄉(xiāng)補(bǔ)獎(jiǎng)轉(zhuǎn)移支付[注]縣鄉(xiāng)補(bǔ)獎(jiǎng)轉(zhuǎn)移支付包括“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”、縣鄉(xiāng)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金。；2008年新設(shè)置了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，等等。與此同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，作為一種財(cái)力再分配工具，轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

總之，此階段的轉(zhuǎn)移支付形式復(fù)雜多樣、變動(dòng)頻繁，一方面是出于當(dāng)時(shí)政府間財(cái)力配置的需要，切合當(dāng)時(shí)財(cái)政體制調(diào)整的路徑；另一方面也是轉(zhuǎn)移支付體制逐漸步入規(guī)范化軌道的體現(xiàn)。例如，2002年對(duì)所得稅收入分配比例進(jìn)行調(diào)整后，中央政府拿到的部分明顯增加。因此，在再分配領(lǐng)域，規(guī)定將新增數(shù)額作為轉(zhuǎn)移支付給予地方使用，這就為轉(zhuǎn)移支付提供了相對(duì)穩(wěn)定的資金來(lái)源。

(三)2009年至今的規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度

第三階段是從2009年至今，在原有基礎(chǔ)上對(duì)轉(zhuǎn)移支付形式進(jìn)行了規(guī)范化的調(diào)整，形成了一套由一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還三部分構(gòu)成、以中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付為主的具有中國(guó)特色的轉(zhuǎn)移支付制度。

隨著轉(zhuǎn)移支付需求的增加，轉(zhuǎn)移支付在結(jié)構(gòu)上和管理方面的問(wèn)題日益突出，中央政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性越來(lái)越重視。2009年，中央對(duì)轉(zhuǎn)移支付形式進(jìn)行了大幅度的調(diào)整，將其簡(jiǎn)化為兩大類：

一類是一般性轉(zhuǎn)移支付。具體而言，一般性轉(zhuǎn)移支付采取公式化分配的方式，通過(guò)給予財(cái)力緊缺地區(qū)實(shí)際可用資金，來(lái)保障地區(qū)間公共服務(wù)供給的均衡，主要包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付和體制結(jié)算補(bǔ)助等7項(xiàng)內(nèi)容，其中，均衡性轉(zhuǎn)移支付又包括重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金以及城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)等6項(xiàng)內(nèi)容。

另一類是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)資金的使用附加了條件，實(shí)際上是對(duì)地方政府承擔(dān)中央委托事務(wù)的一種獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助，接受補(bǔ)助的地方政府要按中央的政策意圖安排這部分支出。隨著撥款數(shù)額的增加，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的覆蓋范圍越來(lái)越廣。為了增強(qiáng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的規(guī)范性，2016年2月發(fā)布的《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》，按照事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行簡(jiǎn)化，確定為委托類、共擔(dān)類、引導(dǎo)類、救濟(jì)類和應(yīng)急類共五大類。

此外，2009年還對(duì)地方上解收入[注]地方上解收入，主要包括1994年分稅制改革時(shí)保留下來(lái)的地方原體制上解收入和出口退稅專項(xiàng)上解收入。進(jìn)行了調(diào)整，將地方上解收入與中央對(duì)地方的稅收返還作對(duì)沖處理，并將其納入到轉(zhuǎn)移支付體系中。目前，我國(guó)的稅收返還主要有三種形式：

第一，兩稅返還。2015年、2016年分別對(duì)消費(fèi)稅、增值稅返還進(jìn)行了改革，取消了原來(lái)按增量進(jìn)行返還的辦法，改為定額返還。其中，消費(fèi)稅以2014年消費(fèi)稅返還數(shù)為基數(shù)，增值稅以2015年為基數(shù)，實(shí)行定額返還。

第一，所得稅基數(shù)返還。以2001年為基期，按2002年所得稅分享改革確定的方案計(jì)算出屬于地方的所得稅收入，對(duì)于其中小于地方實(shí)際所得稅收入的部分，中央將以基數(shù)的形式轉(zhuǎn)移給地方。

第三，成品油稅費(fèi)改革稅收返還。將地方2007年公路養(yǎng)路費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)等收入作為基數(shù)進(jìn)行返還，具體額度根據(jù)地方實(shí)際情況按一定的增長(zhǎng)率確定。

綜合第三階段的改革可以看出，從2009年至今，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在規(guī)模和結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行了多次調(diào)整和完善，這一階段的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度呈現(xiàn)出以下幾個(gè)方面的特征：

第一，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)。

首先，從絕對(duì)規(guī)模來(lái)看，2010～2017年，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的絕對(duì)規(guī)模呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)，如表1所示。

表12010～2017年我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況 單位：億元

資料來(lái)源：相關(guān)數(shù)據(jù)由歷年財(cái)政年鑒和歷年財(cái)政部統(tǒng)計(jì)資料整理而得。

由表1可知，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的總量持續(xù)增長(zhǎng)，規(guī)模不斷擴(kuò)大。2010年我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的總額為32 349.63億元，2017年財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額為65 650億元，2017年轉(zhuǎn)移支付的總額大約是2010年總額的2.03倍。

其次，從相對(duì)規(guī)模來(lái)看，即轉(zhuǎn)移支付額占各年財(cái)政支付總額比重看，我國(guó)2010～2017年財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的相對(duì)規(guī)模如表2所示。

表22010-2017年財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的相對(duì)規(guī)模 單位：%

資料來(lái)源：相關(guān)數(shù)據(jù)由歷年財(cái)政年鑒和歷年財(cái)政部統(tǒng)計(jì)資料整理而得。

由表2可以看出，轉(zhuǎn)移支付在中央財(cái)政預(yù)算中的位置越來(lái)越突出。2010～2017年，轉(zhuǎn)移支付總額占財(cái)政支付的比重基本上保持在30%。由此可見，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)成為處理中央政府與地方政府關(guān)系的重要工具，在彌補(bǔ)地方政府財(cái)政縱向失衡和地區(qū)間政府財(cái)政橫向失衡方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

第二，轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)不斷優(yōu)化趨勢(shì)。轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)是指構(gòu)成轉(zhuǎn)移支付體系的各個(gè)子項(xiàng)目占轉(zhuǎn)移支付總額的百分比。具體來(lái)說(shuō)，2010～2017年，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)變化情況如表3所示。

表32010～2017年我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)

資料來(lái)源：相關(guān)數(shù)據(jù)由歷年財(cái)政年鑒和歷年財(cái)政部統(tǒng)計(jì)資料整理而得。

由表3可以看出，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。首先，一般性轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比重不斷提升。一般轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比例從2010年的45.21%逐漸增長(zhǎng)至2017年的63.36%，超過(guò)了轉(zhuǎn)移支付總量的一半。

其次，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付的比重逐年下降。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比重從較高的2011年的41.51%逐步下降到2017年的35.72%，但仍然占將近四成。

最后，稅收返還占轉(zhuǎn)移支付的比重逐年下降。2010年，稅收返還占財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比重為15.46%，到2017年比重下降至7.92%。從數(shù)據(jù)上來(lái)看，雖然稅收返還的比重在逐年下降，但是其降幅不大，稅收返還仍然在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中占據(jù)著一定的比例。

綜上可見，經(jīng)過(guò)40年的發(fā)展，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，增強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面都發(fā)揮了十分重要的作用。但由于制度的規(guī)范化不夠，穩(wěn)定性不強(qiáng)，法制基礎(chǔ)比較薄弱，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度仍有諸多不完善的地方。伴隨我國(guó)的行政體制改革已步入深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也走向了轉(zhuǎn)型的強(qiáng)力推進(jìn)期，完善這一制度對(duì)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)將起到重要的推動(dòng)作用。

二、轉(zhuǎn)移支付制度改革40年的基本經(jīng)驗(yàn)

改革開放40年來(lái)，轉(zhuǎn)移支付制度經(jīng)歷了不斷的調(diào)整和完善，在改革過(guò)程中我國(guó)積累了不少寶貴的經(jīng)驗(yàn)。及時(shí)總結(jié)這些改革經(jīng)驗(yàn)，有利于把握未來(lái)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的發(fā)展規(guī)律和未來(lái)的改革趨勢(shì)，為我國(guó)新時(shí)代轉(zhuǎn)移支付制度的頂層設(shè)計(jì)及完善提供重要的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

(一)新時(shí)代轉(zhuǎn)移支付制度改革的頂層設(shè)計(jì)

分稅制財(cái)政體制改革實(shí)施后，1995年開始實(shí)行過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付制度。此后，我國(guó)政府更加注重頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)改革的整體性和系統(tǒng)性，相應(yīng)地，財(cái)稅體制改革推動(dòng)著轉(zhuǎn)移支付體系逐漸向規(guī)范化的方向發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)財(cái)政管理水平顯著提高，相繼出臺(tái)了一系列改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度的政策和意見，尤其是十八屆三中全會(huì)將財(cái)政的地位提高到“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的地位，以2014年的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》為頂層設(shè)計(jì)，之后的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》提出了改革轉(zhuǎn)移支付制度的指導(dǎo)思想，《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》則進(jìn)一步提出了改革的基本思路和具體措施；2015年又出臺(tái)了更加細(xì)化的方案《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》；2017年十九大報(bào)告明確指出了轉(zhuǎn)移支付省際間分布合理以及省以下收入劃分和轉(zhuǎn)移支付相對(duì)平衡的區(qū)域均衡目標(biāo)，并將其作為規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系的重要環(huán)節(jié)。總體來(lái)看，經(jīng)過(guò)40年的改革和發(fā)展，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革逐漸走向深水區(qū)，制度性規(guī)范也逐漸向法律層面靠攏。

(二)轉(zhuǎn)移支付制度改革必須走漸進(jìn)式改革道路

40年來(lái)轉(zhuǎn)移支付的改革實(shí)踐證明，走漸進(jìn)式改革道路是符合我國(guó)國(guó)情的最佳選擇，這一選擇在很大程度上減少了改革的阻力和成本，進(jìn)而推動(dòng)改革走向成功。作為財(cái)稅體制改革的重要組成部分，轉(zhuǎn)移支付制度改革從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，堅(jiān)持走漸進(jìn)式發(fā)展道路，在不斷地探索中取得了改進(jìn)和完善。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，財(cái)政管理面臨的挑戰(zhàn)是，如何處理政府與市場(chǎng)、中央與地方的關(guān)系，尤其是中央與地方政府間的財(cái)政分配關(guān)系，直接影響中央宏觀調(diào)控職能的履行以及地方政府積極性的發(fā)揮。分稅制改革初期，為減少財(cái)權(quán)上移和地方收入縮減帶來(lái)的不適應(yīng)，我國(guó)正式引入稅收返還，并保留了原體制下的體制補(bǔ)助、專項(xiàng)撥款等轉(zhuǎn)移支付形式，在增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力的同時(shí)，維護(hù)了地方的既得利益，為建立規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度奠定了基礎(chǔ)。

(三)改革要注重發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性

在我國(guó)，由于各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，區(qū)域差異非常顯著，因而需要中央從宏觀上進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。如果中央對(duì)地方的管理過(guò)于寬泛，就會(huì)造成地方能動(dòng)性降低的后果；但是，如果中央管得過(guò)少過(guò)散，又不利于其宏觀調(diào)控功能的發(fā)揮，因此，中央在處理與地方的財(cái)政利益關(guān)系時(shí)，一直存在著“收”與“放”的博弈。

為了更好地發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)又能保障中央的整體統(tǒng)籌作用，轉(zhuǎn)移支付制度改革應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。由于直接涉及財(cái)政資金的配置，為了避免各級(jí)政府間出現(xiàn)不必要的利益惡性競(jìng)爭(zhēng)，保障地方政府的財(cái)力來(lái)源，在分稅制改革之初，我國(guó)引入了稅收返還制度；在后續(xù)的制度調(diào)整中，又逐漸增加一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重，從嚴(yán)控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，又下放一些專項(xiàng)的審批權(quán)，簡(jiǎn)化審核流程，給地方更多的靈活度和自由度。

(四)改革要準(zhǔn)確定位轉(zhuǎn)移支付的制度功能

轉(zhuǎn)移支付改革要有清晰的目標(biāo)導(dǎo)向，以最大程度地發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的制度功能。擔(dān)負(fù)著協(xié)調(diào)政府收支的責(zé)任，轉(zhuǎn)移支付制度改革的導(dǎo)向不外乎收入和支出兩個(gè)方面的問(wèn)題。在包干制向分稅制轉(zhuǎn)軌后，財(cái)權(quán)上移的趨勢(shì)逐漸加強(qiáng)，地方財(cái)政收入出現(xiàn)了明顯的縮水，為保障地方政府職能的履行，中央在保留體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助等形式的同時(shí)，引入了對(duì)地方的稅收返還，在一定程度上保護(hù)了地方原有的利益。分稅制推行后，中央與地方間的稅權(quán)分配格局始終在調(diào)整當(dāng)中，中央越來(lái)越頻繁地運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付手段調(diào)節(jié)政府間財(cái)力的配置狀況。在支出方面，隨著事權(quán)的下移及事權(quán)改革的推進(jìn)，政府間事權(quán)與支出責(zé)任的分配越來(lái)越清晰，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付介入地方財(cái)政支出活動(dòng)的趨勢(shì)也在不斷加強(qiáng)。轉(zhuǎn)移支付制度是上級(jí)政府激勵(lì)下級(jí)政府公共品供給行為的重要機(jī)制，其制度功能在于服務(wù)分稅制財(cái)政管理體制，因此，轉(zhuǎn)移支付制度通過(guò)影響地方政府的財(cái)政收支活動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)確保公共商品和服務(wù)有效供給的目的，這是轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)一步改革的方向和目標(biāo)。

(五)轉(zhuǎn)移支付制度改革與預(yù)算體制改革、事權(quán)劃分改革協(xié)調(diào)推進(jìn)

在財(cái)稅體制改革復(fù)雜的系統(tǒng)內(nèi)，各項(xiàng)內(nèi)部改革不是獨(dú)立進(jìn)行的，而是相互聯(lián)系、共同作用的，轉(zhuǎn)移支付制度改革需要與預(yù)算體制改革、事權(quán)劃分改革協(xié)調(diào)推進(jìn)。現(xiàn)代預(yù)算制度要求轉(zhuǎn)移支付預(yù)算規(guī)范和科學(xué)，處理好預(yù)算體系與轉(zhuǎn)移支付的下達(dá)期限、進(jìn)度之間的關(guān)系，這有利于提高轉(zhuǎn)移支付資金的利用率并實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)。事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，直接影響中央對(duì)地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和范圍，這是因?yàn)?，事?quán)的履行體現(xiàn)了不同層級(jí)政府的職責(zé)范圍，為保證相應(yīng)支出責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，中央會(huì)在必要的范圍內(nèi)對(duì)地方政府提供資金上的援助。當(dāng)然，不斷完善的轉(zhuǎn)移支付制度也為中央與地方事權(quán)歸屬的調(diào)整提供了參照。自2014年開始，我國(guó)政府啟動(dòng)了最新一輪的財(cái)稅改革，轉(zhuǎn)移支付制度與其他各項(xiàng)改革相輔相成、協(xié)調(diào)推進(jìn)，在改革中不斷完善。

三、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革的趨勢(shì)

科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付制度是確保各級(jí)政府合理利用政府職能，增強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的重要途徑。黨的十九大報(bào)告提出了要建立“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的中央和地方財(cái)政關(guān)系，科學(xué)規(guī)范的中央和地方財(cái)政關(guān)系必須具有清晰的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分、合理的財(cái)力配置和明確的目標(biāo)導(dǎo)向。從過(guò)去的改革經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)前財(cái)政領(lǐng)域改革的局勢(shì)來(lái)看，作為財(cái)力再分配工具的轉(zhuǎn)移支付制度改革，在未來(lái)的改革中，應(yīng)當(dāng)圍繞政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，從轉(zhuǎn)移支付的制度功能出發(fā)，在調(diào)動(dòng)“兩個(gè)積極性”的同時(shí)，注意與其他各項(xiàng)改革之間的協(xié)調(diào)性，逐步建立與現(xiàn)代財(cái)政制度相適應(yīng)的的轉(zhuǎn)移支付制度，在中央和地方政府間達(dá)成良好的利益平衡關(guān)系。

(一)構(gòu)建以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付格局

在分稅制改革初期，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付體系曾經(jīng)以稅收返還為主，這一維護(hù)地方既得利益的轉(zhuǎn)移支付形式，有效地確保了當(dāng)時(shí)分稅制財(cái)政體制的推行，但目前，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)早已發(fā)生了巨大的調(diào)整，一般性轉(zhuǎn)移支付占比超過(guò)了50%，而稅收返還的占比降到了10%，這反映了我國(guó)財(cái)政管理體制的完善對(duì)轉(zhuǎn)移支付體系的要求。2014年8月修訂的新《預(yù)算法》明確提出，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付要以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》也對(duì)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)做出全面部署。隨著財(cái)稅體制改革的深化，我國(guó)應(yīng)構(gòu)建以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付格局，這是因?yàn)椋?/p>

一方面，轉(zhuǎn)移支付制度作為財(cái)力再分配工具，其初衷是化解政府間縱向財(cái)力不均的矛盾，通過(guò)自上而下的財(cái)力轉(zhuǎn)移，滿足地方財(cái)政支出的需要。在“營(yíng)改增”全面推行之后，地方財(cái)力進(jìn)一步縮水，相應(yīng)地，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重是合理的。

另一方面，事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革已經(jīng)啟動(dòng)，政府間的支出責(zé)任劃分將逐漸明晰，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整?！吨醒雽?duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》已做出初步部署，接下來(lái)要跟進(jìn)事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的步伐，考慮取消中央獨(dú)立事權(quán)范圍內(nèi)的專項(xiàng)補(bǔ)助，規(guī)范中央委托事權(quán)對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)補(bǔ)助，更多地體現(xiàn)?？顚Ｓ玫哪繕?biāo)。要科學(xué)界定各級(jí)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，形成中央與地方合理的財(cái)力格局，在充分考慮地區(qū)間支出成本因素的基礎(chǔ)上將常住人口人均財(cái)政支出差異控制在合理區(qū)間，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

此外，隨著稅收返還“馬太效應(yīng)”的擴(kuò)大，可以考慮將其轉(zhuǎn)化為一般性轉(zhuǎn)移支付，按照“因素法”進(jìn)行分配，避免其在“均等化”上的負(fù)效應(yīng)，更好地體現(xiàn)公平、公正的原則。

(2)建立縱向與橫向相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付模式

我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付模式是中央——地方的縱向轉(zhuǎn)移，在處理縱向財(cái)力失衡問(wèn)題上發(fā)揮了重要作用。但我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)是：幅員遼闊，各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，財(cái)政能力之間也存在著一定的差距，導(dǎo)致了全國(guó)基本公共服務(wù)供給水平的失衡。從人均財(cái)政收入水平來(lái)看，2016年最高的是上海市，達(dá)到26 472元，而最低的是甘肅省，為3 015元，上海是甘肅的8.8倍。[注]根據(jù)財(cái)政部相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算所得。這說(shuō)明，在財(cái)政體制層面，有待建立一套橫向的轉(zhuǎn)移支付體系，以便引導(dǎo)財(cái)力從富裕地區(qū)流向貧困地區(qū)。

橫向轉(zhuǎn)移支付模式，是指相同級(jí)次的地方政府之間的資金轉(zhuǎn)移或財(cái)力援助，是在中央對(duì)地方的縱向轉(zhuǎn)移支付以外，調(diào)整地方間財(cái)政能力的重要方式。從我國(guó)國(guó)情來(lái)看，雖然目前規(guī)范化的橫向轉(zhuǎn)移支付還沒有真正建立起來(lái)，但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)就存在著大量的對(duì)口幫扶政策，東部沿海地區(qū)支援中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)的傳統(tǒng)一直延續(xù)至今，這本身就隱含著建立橫向轉(zhuǎn)移支付的歷史優(yōu)勢(shì)，為引入橫向轉(zhuǎn)移支付模式提供了經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)。

構(gòu)建縱橫結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付模式，首先要在立足國(guó)情的基礎(chǔ)上，明確改革的思路。在價(jià)值導(dǎo)向上，橫向轉(zhuǎn)移支付應(yīng)作為縱向轉(zhuǎn)移支付的有效補(bǔ)充，從長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)致力于通過(guò)資源互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。一方面，要做好頂層設(shè)計(jì)，運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)則，鼓勵(lì)地方政府間進(jìn)行自愿性的轉(zhuǎn)移支付；另一方面，中央要做好監(jiān)督管理工作，防止各地之間出現(xiàn)不必要的利益爭(zhēng)奪。

(三)增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付形式與既定政策目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)性

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付要實(shí)現(xiàn)多個(gè)政策目標(biāo)，應(yīng)針對(duì)不同的目標(biāo)，選擇恰當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付形式。作為財(cái)政體制框架的重要內(nèi)容，轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)依照公共服務(wù)范圍的設(shè)定，追求供給的均衡性，以確保政府職能的履行。然而，要達(dá)成這一目標(biāo)，需要突出對(duì)地區(qū)間財(cái)力差距的調(diào)節(jié)。

由于一般性轉(zhuǎn)移支付不限定使用條件，且根據(jù)一些客觀性指標(biāo)確定撥款數(shù)額，能夠有針對(duì)性地調(diào)節(jié)地區(qū)財(cái)力差距，保障貧困地區(qū)的基本公共服務(wù)供給能力。不僅如此，在彌合地方財(cái)政缺口，解決縱向財(cái)力失衡上，一般性轉(zhuǎn)移支付能夠發(fā)揮關(guān)鍵作用。對(duì)于帶有中央政策導(dǎo)向及外部性較強(qiáng)的項(xiàng)目，則可以選擇專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式，通過(guò)限定撥款的作用范圍和方向，將這部分財(cái)政資金作為中央宏觀調(diào)控的工具，引導(dǎo)資源和要素的流向，確保地方有益公共品的提供，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一的最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

上述是協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)移支付形式與既定政策目標(biāo)的大致方向，在具體實(shí)施的過(guò)程中，各目標(biāo)之間會(huì)產(chǎn)生一些內(nèi)在的摩擦，要求在不同利益主體之間進(jìn)行調(diào)解。此時(shí)，中央要注意區(qū)分各目標(biāo)的時(shí)序性和緊迫性，并匹配以合適的轉(zhuǎn)移支付形式。

(四)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金分配，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付的正激勵(lì)

轉(zhuǎn)移支付通過(guò)調(diào)節(jié)各級(jí)政府的有效財(cái)力，來(lái)優(yōu)化不同主體之間的利益分配結(jié)構(gòu)，這種無(wú)償性的資金轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)了中央對(duì)地方的管理和調(diào)控，因而，不能挫傷地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)源建設(shè)的主動(dòng)性，要做到資金分配的公平、公正、公開，在地方政府中形成一種正向激勵(lì)。

首先，對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付的測(cè)算工具進(jìn)行優(yōu)化。一般性轉(zhuǎn)移支付采用“因素法”進(jìn)行核算是我國(guó)轉(zhuǎn)移支付分配方式的重大進(jìn)步，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，應(yīng)適時(shí)地調(diào)整因素的覆蓋范圍，引入一些新的不可控因素，摒棄那些容易被人為操控的因素，以實(shí)現(xiàn)公平分配。

其次，提高資金分配的透明度。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的一系列審核審批環(huán)節(jié)，在一定程度上增加了“暗箱操作”的可能性，使專項(xiàng)資金的分配具有很大的隨意性。因此，對(duì)于不能適用公式化分配的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)著重提高資金分配的透明度，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目審核和批準(zhǔn)環(huán)節(jié)的管理，做到規(guī)范、科學(xué)和合理。

最后，重視對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的績(jī)效評(píng)價(jià)。轉(zhuǎn)移支付改變了資金使用的主體，作為政府間利益分配的重要一環(huán)，轉(zhuǎn)移支付的設(shè)計(jì)應(yīng)能給地方政府的財(cái)政行為提供良好的激勵(lì)，促使地方政府實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的效率產(chǎn)出，這要求績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)關(guān)注地方政府運(yùn)用這部分資金提供了什么樣的公共服務(wù)，以及在多大程度上實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)。

(5)完善省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

政府間轉(zhuǎn)移支付制度不僅存在于中央與地方政府間，也存在于地方各級(jí)政府間，即省對(duì)市、縣的縱向轉(zhuǎn)移，以及省以下同級(jí)政府間的橫向轉(zhuǎn)移。在分稅制改革的背景下，中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度逐漸走向規(guī)范化，各省份也紛紛建立了省以下的轉(zhuǎn)移支付制度。通過(guò)不斷加大對(duì)市、縣的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，彌補(bǔ)了基層財(cái)政支出缺口，使基層財(cái)政得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)也大大促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保障和改善了地方的民生水平。

但在建立現(xiàn)代財(cái)政制度的當(dāng)前，省以下轉(zhuǎn)移支付體系仍存在不少問(wèn)題，需要予以規(guī)范和完善。

一方面，要調(diào)整省以下轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。與中央對(duì)地方政府轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整類似，完善省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，要注重提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，整頓不合理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，以給予市、縣政府更多的財(cái)政自主度，激發(fā)基層政府的積極性。

另一方面，在合理劃分省以下事權(quán)與支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和范圍。凡是屬于省級(jí)政府事權(quán)的，省級(jí)政府要全額承擔(dān)支出責(zé)任，需要與市、縣政府共同承擔(dān)的，省級(jí)政府要將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付撥付到位，委托市、縣政府承擔(dān)的支出責(zé)任，更要嚴(yán)格落實(shí)轉(zhuǎn)移支付資金的下達(dá)。