道路運輸執(zhí)法中的問題與對策研究

摘 要 近年來我國車輛保有量的劇增，道路交通運輸管理難度不斷攀升，道路交通秩序的維護也對道路運政執(zhí)法工作提出更高的要求。但現(xiàn)階段道路運政執(zhí)法工作還存在很多的問題， 如重結(jié)果、濫用執(zhí)法手段，執(zhí)法行為不規(guī)范、脫離應(yīng)有程序的現(xiàn)象。本文認(rèn)為要想解決這些問題，必須依賴于相關(guān)法律法規(guī)體系的建設(shè)、在執(zhí)法過程中要嚴(yán)格執(zhí)法程序，同時還要加強執(zhí)法監(jiān)督機制的建立。

關(guān)鍵詞 道路運輸 運政執(zhí)法 交通運輸

基金項目：山東省高等學(xué)校人文社會科學(xué)研究項目：分享經(jīng)濟視域下城市“共享單車”管理研究（項目編號：J17RB024）。

作者簡介：馬紅，山東交通學(xué)院交通法學(xué)院講師，研究方向：交通法治理論研究與實踐。

中圖分類號：D922.1 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.179

一、目前道路運政執(zhí)法中存在的問題

（一）道路運政執(zhí)法依據(jù)有所欠缺

道路運輸行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定的程序執(zhí)法，這體現(xiàn)了我國“依法治國”方略的要求，然而我國現(xiàn)行道路運輸法律法規(guī)層次較低，缺乏完整的法律體系。我國道路運政執(zhí)法的依據(jù)主要是2004年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國道路運輸條例》、交通運輸部、地方政府頒布的部門規(guī)章和地方性法規(guī)，這些法律法規(guī)在適用上往往會出現(xiàn)矛盾、沖突，這使得道路運政執(zhí)法人員在具體的執(zhí)法過程中左右為難；另外有些地方尚存在立法空白，運政執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)有違背交通運輸秩序的行為，無法根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)對其進行處罰，在執(zhí)法過程中常常會感到法律空白帶來的無奈。法律的缺失嚴(yán)重地制約了道路運政執(zhí)法的有效進行，因此對運政執(zhí)法依據(jù)的完善和補足是立法機關(guān)的重要任務(wù)。

（二）道路運政執(zhí)法權(quán)行使不當(dāng)

由于我國實行“條塊結(jié)合”的運政管理體制，各級運管機構(gòu)在行使監(jiān)督檢查、行政處罰和行政強制措施時會牽扯其他部門利益，在運政執(zhí)法中比較常見的就是對于有利可圖的積極行使，搶著執(zhí)法；對于那些無利可圖的違法行為，運輸管理機構(gòu)往往表現(xiàn)為消極的不作為，放任違法行為的發(fā)生。這種經(jīng)濟利益導(dǎo)向下的運政執(zhí)法嚴(yán)重背離了我們運政執(zhí)法的宗旨，可以說是對法律的褻瀆。

（三）道路運政執(zhí)法人員冗多、綜合素質(zhì)不高

道路運政執(zhí)法人員是交通運輸執(zhí)法的一線人員，也是整個道路運輸行政管理系統(tǒng)的基石。目前各地運政執(zhí)法人員普遍過度超編，數(shù)量增長過快，但是工作崗位又沒有隨之增加，有時候是多個執(zhí)法人員針對一個違法行為人，這不僅嚴(yán)重影響了執(zhí)法效率，還給相對人帶來了額外的不必要的負(fù)擔(dān)，對他們是極為不利的。另外，我國大多數(shù)運政執(zhí)法人員學(xué)歷水平相對較低，有的甚至是通過不正當(dāng)途徑參加編制的，因而在執(zhí)法過程中，往往會有忽略程序規(guī)定、違法取證、胡亂執(zhí)法等不規(guī)范執(zhí)法行為，只處罰不教育現(xiàn)象嚴(yán)重。

（四）道路運政執(zhí)法缺乏有效監(jiān)督

道路運政執(zhí)法監(jiān)督包括上下級機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和社會公眾的外部監(jiān)督。當(dāng)前，道路運政執(zhí)法監(jiān)督主要還是來自于內(nèi)部監(jiān)督，即上級運管機構(gòu)對下級運管機構(gòu)進行定期監(jiān)督。在內(nèi)部監(jiān)督過程中，通常他們在檢查時會提前通知下一級運管機構(gòu)。而監(jiān)督的內(nèi)容更多的是業(yè)績和處罰的執(zhí)行情況，對執(zhí)法人員的資格、證據(jù)認(rèn)定、執(zhí)法依據(jù)的運用是否適當(dāng)、執(zhí)法中有無濫用自由裁量權(quán)、責(zé)任的追究等內(nèi)容的監(jiān)督往往是睜一只眼閉一只眼，甚至有些是他們雙方“達成共識”的，道路運輸行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督在現(xiàn)實中顯得很蒼白。而外部監(jiān)督或因缺乏有效的渠道，或不被重視而流于形式。

（五）道路運政執(zhí)法程序不規(guī)范

道路運政執(zhí)法程序，是運政執(zhí)法人員在運政執(zhí)法過程中所必須遵守的各種條件、步驟和規(guī)則。在我國法律適用中向來有著“重實體，輕程序”的做法。由于種種原因，道路運政執(zhí)法人員在運政執(zhí)法中有時忽略了應(yīng)該遵循的程序規(guī)定。如在行使調(diào)查取證、詢問等執(zhí)法行為時要求必須有兩人以上，但現(xiàn)實中常常會有二人“輪班”的現(xiàn)象。在詢問筆錄和處罰文書的制作方面，有些執(zhí)法人員制作的文書更是千篇一律，他們使用著相同的“模板”，不能詳細(xì)真實地反映一個個各不相同的案件。還有些執(zhí)法人員制作的文書內(nèi)容模糊，字跡潦草，法律適用依據(jù)含糊不明，甚至適用錯誤。執(zhí)法不按程序進行的現(xiàn)象現(xiàn)在已經(jīng)十分嚴(yán)重，尤其是引人關(guān)注的“釣魚執(zhí)法”，執(zhí)法人員為了獲取證據(jù)，不惜以違法的方式來完成，這在運政執(zhí)法中已經(jīng)是被社會各界熱議的話題。

二、道路運政執(zhí)法中存在問題的原因分析

（一）法律意識普遍淡薄

在道路運政執(zhí)法方面，不僅是執(zhí)法人員，包括其他公眾，法律意識都不高。就執(zhí)法人員來說，之所以自身有那么多的問題，歸根結(jié)底就是法律意識缺乏，沒有認(rèn)識到自己只是國家權(quán)力的代表而非權(quán)力本身；沒有認(rèn)識到其權(quán)力是法律法規(guī)授權(quán)的，沒有認(rèn)識到人民才是權(quán)力的來源，而是將人民和法律對立起來等等。就行政相對人來說，不配合執(zhí)法人員、包庇違法人員、參與聚眾鬧事等都是缺乏法律意識的表現(xiàn)，是對自己合法權(quán)利的忽視和對他人合法權(quán)利的漠視，因而，加大法律宣傳工作仍得繼續(xù)，加強人們的學(xué)法、守法、用法等法律意識。

（二）不良執(zhí)法環(huán)境的影響

近年來，由于我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，帶動了我國社會各個方面的發(fā)展，我國的法制建設(shè)在不同的領(lǐng)域中取得了很大的成效。但是，傳統(tǒng)執(zhí)法行為對目前道路運輸行政執(zhí)法仍有著重要影響，例如對公平與效率的理解，我們追求效率第一兼顧公平，但在具體做法中卻沒有很好的體現(xiàn)，只是一味的追求“速戰(zhàn)速決”，公平被很大程度地忽略了。執(zhí)法人員的權(quán)責(zé)不一致在當(dāng)前我國的道路運政執(zhí)法中依然存在。其次行政相對人的素質(zhì)對當(dāng)前整個運政執(zhí)法環(huán)境有著很重要的影響，不配合運政執(zhí)法人員的執(zhí)法，逃避執(zhí)法，受罰后不反思，被處罰后仍然做不到不再犯，為了賺取利益，忽視法律或者根本不知道相關(guān)法律的存在，極大的制約有序的運政執(zhí)法。最后，利害關(guān)系人或者其他公眾對自己的生存環(huán)境的秩序和權(quán)益沒有強烈的維護感，對違法行為聽之任之，尤其是對于乘坐非法營運車輛的人來說，非法營運之所以屢禁不止也有這方面的原因，他們自身的圖方便和對自己權(quán)利的放任使得非法營運總會有生存的土壤。

（三）處罰和教育相結(jié)合的原則沒有得到有效貫徹

處罰和教育相結(jié)合，簡單地說，就是行政機關(guān)在設(shè)定和實施法律的過程中，既要對違法行為人進行懲罰和制裁，也要對違法行為人進行教育和感化，預(yù)防再犯。執(zhí)法并不單單是為了處罰相對人，處罰并不是我們制定和實施法律的最終目的，它只是一種執(zhí)法手段，通過對違法行為人權(quán)益的損害，使其感受到違法的責(zé)難性和擔(dān)責(zé)性。堅持處罰和教育相結(jié)合，就是要在處罰的時候?qū)`法行為人加以說服教育，不能僅僅是只注重處罰而忽視教育。

在實際的運政執(zhí)法中，運政執(zhí)法人員可以說在教育違法行為人上做的很不足，開完罰單之后就了事，違法行為人對自己的違法行為沒有深刻的認(rèn)識；同時，不僅在執(zhí)法過程中應(yīng)該教育行為人，加大法律的宣傳力度在一定程度上對人們也是一種潛在的教育。若是單靠處罰，運政執(zhí)法的效率和力度將會大打折扣，行為人甚至?xí)驗闆]有認(rèn)識到自己行為的違法性而仇視運政執(zhí)法機關(guān)，若其再將自己的遭遇向其他公民予以不合理的解釋或傳播，運政執(zhí)法將更難進行；相反，若是將處罰和教育相結(jié)合，也是法律的功能之一即法律的預(yù)防功能的體現(xiàn)。道路運輸行政執(zhí)法需要處罰和教育相結(jié)合，不能以處罰代替教育，不能只罰不管。

三、解決道路運政執(zhí)法問題的對策

（一）完善立法，加強法律法規(guī)體系建設(shè)

針對我國目前道路運政執(zhí)法過程中法律體系不完善的問題，我們應(yīng)加快相關(guān)法律的制定，尤其是針對一些新類型的運輸方式，應(yīng)在原有立法的基礎(chǔ)上做出適合的改變，如近年來出臺的網(wǎng)約車規(guī)制的相關(guān)法律，使道路運政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中切實做到“有法可依”，填補法律漏洞，規(guī)范違章違法行為，為市場運輸秩序的營造提供法律上的支撐。另外，在制定法律時要明確立法的權(quán)力邊界，從制度和程序上防止部門利益和地方保護法律化，這在劃分交警、路政、運政的執(zhí)法權(quán)方面尤為重要，各種法律、法規(guī)和規(guī)章的制定，必須遵從這一規(guī)定。

（二）嚴(yán)守“把門關(guān)”，對道路運政執(zhí)法人員先培訓(xùn)、后上崗

鑒于實際中運政執(zhí)法人員出現(xiàn)的一系列問題，運輸管理機構(gòu)可以先從運政執(zhí)法人員的資格入手，對他們的學(xué)歷、工作經(jīng)驗、有無不法行為、是否被開除公職等先行審查，以及是否擁有與之對應(yīng)的法律知識，是否了解運政管理進行，專業(yè)素質(zhì)如何等可以進行了解。接下來，對于基本符合要求的人員，如果在專業(yè)知識方面有欠缺的可以對他們進行培訓(xùn)，讓他們先學(xué)習(xí)道路運輸?shù)南嚓P(guān)實體法和程序法，最后才是上崗工作，以此來提高整個執(zhí)法隊伍的執(zhí)法素質(zhì)和執(zhí)法水平。

在運政執(zhí)法工作人員的編制方面，必須從實際出發(fā)，實事求是。不能因為某些私人關(guān)系而把本不能編入運政執(zhí)法隊伍之列的人員編制進來，這不到影響編制的公平公正，還影響到運政執(zhí)法隊伍整體的素質(zhì)。每個地區(qū)的運政執(zhí)法人員的需求量是不同的，這就需要因地制宜，配備合理合適數(shù)量的執(zhí)法人員。

（三）規(guī)范道路運政執(zhí)法程序

西方有法諺曰“程序決定著公正”，長久以來的實踐確實反映了它的正確性。在法律世界中，程序法和實體法同等重要，二者是相輔相成的，處于依法治國、建設(shè)社會主義法治體系背景下的我們，不能一如既往的“重實體，輕程序”、一條道走到黑。近年來出現(xiàn)的“釣魚式執(zhí)法”、“跨省拘捕”可以說都是運政執(zhí)法主體違反程序法，或者是濫用自由裁量權(quán)的突出表現(xiàn)。當(dāng)然還有調(diào)查取證、文書制作和送達中的一些問題，都是無視行政程序法的行為。法律在賦予道路運輸管理機構(gòu)行政執(zhí)法權(quán)的同時，也規(guī)定了他們履行職權(quán)或職責(zé)所應(yīng)當(dāng)遵循的法定程序，比如執(zhí)法的方法、步驟等。程序法是實體法實現(xiàn)的保障，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)都需要程序法作為后盾。

（四）完善道路運政執(zhí)法監(jiān)督機制

形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系是建設(shè)法治中國的目標(biāo)之一，行政執(zhí)法監(jiān)督，對于防止行政執(zhí)法權(quán)的濫用和腐敗有重要作用。強化道路運政執(zhí)法監(jiān)督，有必要強化運輸管理機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督制度。首先，要充分發(fā)揮各級監(jiān)督部門的作用，對運政執(zhí)法人員進行紀(jì)律監(jiān)督和約束，與此同時要加強重大案件備案制度和違法責(zé)任追究制度的落實。其次，各級運管機構(gòu)全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制，提高運政執(zhí)法人員的執(zhí)法素質(zhì)，執(zhí)法水平，堅持公正文明執(zhí)法。最后，道路運政執(zhí)法監(jiān)督離不開群眾和社會輿論的外部監(jiān)督。建設(shè)陽光政府，讓人民群眾有更多獲得感是我們應(yīng)該努力的方向。在運政執(zhí)法中，也要體現(xiàn)這一行政目標(biāo)，放松政府對群眾和媒體介入的約束，讓人民群眾通過合法渠道發(fā)表言論監(jiān)督執(zhí)法，雖然這是一項任重而道遠(yuǎn)的任務(wù)，但仍需極力去完善這樣一個平臺，讓人們切實地感到自己主人翁的地位的鞏固。

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