基于公平視角的高考40年政策變遷研究

周群英　諶丹

摘要：高考公平是社會公平的重要內(nèi)容，高考政策則是影響高考公平的決定性因素。自1977年恢復(fù)高考以來，在招生計劃制度、錄取制度、考試制度以及為保障招生與考試合法合規(guī)運行所建立的相關(guān)管理制度等方面進行了一系列改革與創(chuàng)新，經(jīng)歷了建立形式公平、探索實質(zhì)公平、多渠道追求實質(zhì)公平、兼顧效率與公平這幾個階段。盡管高考制度性的改革有時歷經(jīng)反復(fù)，比較曲折，但始終朝著更為公平和開放的方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 高考；公平；政策變遷

中圖分類號：G42474文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1009-055X（2018）06-0110-09

doi：1019366/jcnki1009-055X201806013

高考是高等學(xué)校選拔新生的大規(guī)模、高競爭選拔性考試，既關(guān)涉高校人才培養(yǎng)的質(zhì)量和效果，又涉及高等教育機會和教育資源分配的公平性和科學(xué)性，深刻影響千萬學(xué)子的前途、國家發(fā)展大計和社會的穩(wěn)定，因而公平公正是推進高考改革始終堅持的價值取向。高考改革涉及的公平問題主要有形式公平和實質(zhì)公平。高考的形式公平表現(xiàn)在報考機會均等、選拔標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、考試環(huán)境和客觀條件的大體一致。實質(zhì)公平是機會公平、程序（過程）公平與結(jié)果公平的集合體，它追求在機會公平、程序公平的基礎(chǔ)上實現(xiàn)結(jié)果公平[1]。自1977年恢復(fù)高考以來，政府頒布了各項針對高考改革的政策，以形式公平為起點，為達成高考的實質(zhì)公平進行了艱難的改革探索。從公平的視角回顧高考政策變革歷程，可以認(rèn)清影響高考改革與發(fā)展所面臨的公平問題，為今后的改革提供可資參考的理論資源。

一、形式公平建立：高考恢復(fù)與重建時期（1977—1983年）

高考在1966年被廢止之后，從1966—1976年十年間被推薦制所取代，經(jīng)歷了“群眾推薦、領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)”等辦法進行招生。推薦制一方面無法保障招生的質(zhì)量及高等教育質(zhì)量，另一方面，它無法保障教育的公平性。1977年，鄧小平多次在關(guān)于教育與科技問題的談話中強調(diào)“重點大學(xué)要經(jīng)過嚴(yán)格考試招收優(yōu)秀人才”。同年9月，第二次全國高校招生工作會議召開，這次會議的中心思想即恢復(fù)高等學(xué)校全國統(tǒng)一招生考試制度。10月12日，教育部下達《關(guān)于1977年高等學(xué)校招生工作的意見》的文件，并于21日向全國發(fā)布了恢復(fù)高考的消息。文件規(guī)定：自1977年起正式恢復(fù)以考試分?jǐn)?shù)擇優(yōu)錄取的全國統(tǒng)一考試制度，招生名額由干部培養(yǎng)的類別、數(shù)額進行統(tǒng)一規(guī)定。這一年，570萬出身不同、年齡懸殊、身份迥異的人擁進考場，競爭27萬個高等教育機會；第二年招生人數(shù)進一步增加，錄取比例由29∶1變?yōu)?5∶1。恢復(fù)高考最大的意義在于恢復(fù)了公平，重新建立起以考試制度為核心、以學(xué)習(xí)能力為標(biāo)準(zhǔn)的公平競爭機制和制度保障體系。高考制度嚴(yán)格按照分?jǐn)?shù)高低，依次錄取，即使是出身于社會地位較高、經(jīng)濟條件較好家庭的孩子，也只有通過激烈的考試競爭，才能進入大學(xué)校園。這意味著高考給了大家一個相對公平的起點，在一定程度上改變了權(quán)力、出身以及人際關(guān)系影響考生平等接受高等教育的現(xiàn)狀，用“分?jǐn)?shù)論”打破了“成分論”，體現(xiàn)了形式上的公平——分?jǐn)?shù)面前人人平等。劉海峰教授將考試比作游泳：“一個人下到河里或泳池里，能游得過去就游過去，不會游泳就游不過去，父祖的官階和權(quán)力再大、自己的家庭出身再好、金錢再多都救不了他，沒有其他辦法，只有自己學(xué)會游泳才行?！盵2]

分?jǐn)?shù)面前人人平等的考試給許多普通家庭的學(xué)子提供了競爭的平臺和平等接受高等教育的機會，同時也促進了社會流動。盡管如此，但面對同一分?jǐn)?shù)線的考生并非處在同一個起跑線上，其所處的經(jīng)濟文化等社會條件、個人稟賦和家庭狀況的較大差異使得競爭不可能完全公平，這說明統(tǒng)一高考中的不公平因素仍然存在。這種不公平主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，命題方面，命題小組由一批具有多年教學(xué)經(jīng)驗的高中、大學(xué)教師組成，出題多憑經(jīng)驗，主觀性較強，又因試卷的審核者個人知識水平和實際經(jīng)驗的限制，導(dǎo)致試卷的有效性和可靠性難以預(yù)測，經(jīng)驗式的命題編織方法無疑影響了命題質(zhì)量和人才選拔的科學(xué)性；第二，考試內(nèi)容方面，當(dāng)時的試題著重考查考生理論知識的掌握情況以及記憶、計算能力，忽視了對考生解決實際問題的能力及抽象思維的考察，這間接導(dǎo)致中學(xué)教育教學(xué)、備考方向的偏差，不利于學(xué)生的全面發(fā)展。總的來說，考試意圖的確定以及命題的過程、內(nèi)容等都直接影響到高等教育機會均等的實現(xiàn)。如：高考出現(xiàn)的“超綱”和明顯對農(nóng)村考生造成“偏見”的試題就是一種隱藏著的實質(zhì)性不公平。盡管機會的公平性可以通過考試命題的內(nèi)容體現(xiàn)，但由于其他各方面形勢的復(fù)雜性，在實踐中往往只能獲得相對的、大致的公平性，高考內(nèi)容改革應(yīng)以提高整體素質(zhì)為著眼點，還是應(yīng)更加注重公平？這是高考命題決策者不得不面對的一道難題。

二、實質(zhì)公平的探索：高考改革試驗時期（1984—1998年）

隨著全國統(tǒng)一高考招生制度的實施，其弊端也逐漸顯現(xiàn)出來：競爭激烈導(dǎo)致考試舞弊行為、“超綱”及傾向城市考生內(nèi)容的命題、僵化的總分錄取模式、簡單的卷面分的分?jǐn)?shù)報告等頻現(xiàn)，嚴(yán)重影響了高考分?jǐn)?shù)的真實性和準(zhǔn)確性。盡管統(tǒng)一高考制度的恢復(fù)為人人享有高等教育機會提供重要前提，高等教育公平性所存在的矛盾，由受教育權(quán)利的不平等向受教育機會的不平等轉(zhuǎn)化，具有形式公平的“分?jǐn)?shù)面前人人平等”錄取原則面臨實質(zhì)公平的拷問。高考改革進入了探索實質(zhì)公平的改革試驗期。在招生制度上，1984年正式招收保送生，1984年實行“雙軌制”，1988年實施“定向招生，定向分配”政策，1994年完善分省定額錄取制度；1989年和1994年兩次提出命題標(biāo)準(zhǔn)化的改革；考試科目上也先后施行了一系列改革。改革者意識到，只有不斷對恢復(fù)后的高考體制進行深化改革，才能總結(jié)經(jīng)驗，確保改革的方向是追求實質(zhì)公平。盡管這一階段的高考改革進程中出現(xiàn)了一系列違背公平的問題，但總的方向和目的是確保高考選拔人才的準(zhǔn)確性與公平性。

在高考招生制度的改革上，為彌補單一統(tǒng)考制度僅憑分?jǐn)?shù)選才的缺陷并更好地貫徹因材施教的原則，國家早在1978年招生工作意見中要求，應(yīng)屆生和在校生在省市學(xué)科競賽中，成績特別優(yōu)秀的考生可以不參加統(tǒng)一考試，可依據(jù)其志愿直接分配進入高校接受高等教育，或者經(jīng)單位或個人推薦、高校單獨考核的方式?jīng)Q定錄取與否。1984年，該招生工作意見正式成為現(xiàn)實，即延續(xù)到現(xiàn)在的保送生制度。國家教委于1984年指令了幾所行業(yè)性院校（北京師范大學(xué)、山東礦業(yè)學(xué)院等）正式招收保送生，1985年擴大到各類院校40多所招收保送生。實踐證明，招收保送生不僅促進了高校招生方式的多元化，還打破了考生一條通道進入高校及智育一枝獨秀的局面，很大程度上避免了素質(zhì)優(yōu)秀的考生因失誤等其他因素而失去入學(xué)機會的情況。盡管如此，招收保送生的過程仍存在未滿足實質(zhì)性公平需求的方面。如有的學(xué)校為保證升學(xué)質(zhì)量，存在送良不送優(yōu)的現(xiàn)象，還存在弄虛作假和走后門的問題，如果同時存在程序不公，那么還會阻礙學(xué)校的發(fā)展。因此，要讓學(xué)生了解實情，擇優(yōu)保送。另外，為保證保送生的質(zhì)量，還必須要求其先參加綜合能力測試，測試內(nèi)容由教育部考試中心統(tǒng)一命制，以此來甄別保送生的優(yōu)劣，并在湖北、四川、河北、黑龍江、上海五?。ㄊ校┰囆?。為杜絕不正之風(fēng)，追求高考的公平，國家教委提出“壓縮規(guī)模，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格管理”的十二字方針規(guī)定，使保送生的保送程序更為嚴(yán)格公正，提升了保送生的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量[3]。

在統(tǒng)一招生的背景下，廣大人民受益于高考形式上的公平，但隨著地方經(jīng)濟建設(shè)對人才的需求以及越來越多的考生對高等教育的渴望，國家“統(tǒng)包”的招生制度難以適應(yīng)社會的發(fā)展。中共中央于1985年頒布《關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》），第一次提出擴大高校辦學(xué)自主權(quán)，改革高校招生計劃和畢業(yè)生分配制度。在《決定》的指導(dǎo)下，高考的各項規(guī)章制度得到了完善，各項政策如招生計劃、考試、錄取、管理等各方面均經(jīng)歷了局部的改革與調(diào)整?！稕Q定》的實施使我國的人才選拔制度不再局限于培養(yǎng)“國家建設(shè)干部”而是為社會主義培養(yǎng)建設(shè)人才，高考制度也恢復(fù)了應(yīng)有之義。在這種改革要求下，國家教委于同年規(guī)定實行“雙軌制”：在按照計劃招生（不收費）的同時，也進行調(diào)節(jié)招生（收費），該制度是基于城鄉(xiāng)受教育機會不公的問題而實行的，它使越來越多的學(xué)生有機會通過自費方式走進高等教育的殿堂。與此同時，1988年實行“招收自費生計劃”[4]319，即高校可以從參加統(tǒng)一高考的考生中招收少數(shù)國家計劃外的自費生，自費生比重的逐年升高在一定程度上擴大了適齡人口接受高等教育的機會。1993年高等教育進入全面繳費階段，教育收費的一個依據(jù)就是教育給予學(xué)生知識，提高了其人力資本的價值。高校收取學(xué)費在很大程度上緩解了教育經(jīng)費壓力，但由此帶來的弊端也是明顯的。由于所有考生家庭經(jīng)濟層面存在嚴(yán)重不平衡，其入學(xué)資格在一定程度上受家庭經(jīng)濟狀況的影響，導(dǎo)致分?jǐn)?shù)低但經(jīng)濟條件允許的考生可以自費上大學(xué)，而分?jǐn)?shù)高的貧困學(xué)生卻因較小的分?jǐn)?shù)差距不幸被擋在大學(xué)之外，盡管不能等同于花錢買分，但分?jǐn)?shù)低的自費考生無疑占用了成績相對優(yōu)秀者的教育資源，出現(xiàn)了“誰有錢誰上大學(xué)”的現(xiàn)象。不僅如此，即使都進入了高校，由于學(xué)費的差異，家庭經(jīng)濟條件好的考生更容易選擇熱門專業(yè)，而經(jīng)濟困難家庭的學(xué)生只能選擇冷門專業(yè)，這更加劇了高等教育機會的不公平。社會資源配置改革的代價是在提高一部分人福利的同時，卻損害了另外一部分人的福利，這種不公尤其體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間。對此，國家和高校開始完善獎、貸學(xué)金制度，然而在當(dāng)時的教育背景下，許多家庭經(jīng)濟困難學(xué)生由于眼光的局限和對還貸能力的擔(dān)憂，仍然放棄了接受高等教育的機會。由此看來，“雙軌制”改革僅僅屬于形式上的機會公平，對于家庭經(jīng)濟困難、負(fù)擔(dān)不起學(xué)費及不敢貸款的考生，依舊存在實質(zhì)性的不公，這種不公是國家一系列助學(xué)政策都難以彌補的。

除此之外，教育部為打開人才通向農(nóng)村的路子，先經(jīng)過部分省份試點，后提出并實施“定向招生，定向分配”原國家教育委員會《普通高等學(xué)校定向招生、定向就業(yè)暫行規(guī)定》[（88）教學(xué)字013號]1988年11月24日發(fā)布。定向范圍：國家教委、中央其他部門所屬高等學(xué)?？擅嫦騼?nèi)蒙古、廣西、貴州、云南、西藏 、甘肅、青海、寧夏、新疆等9個省區(qū)，以及國家重點建設(shè)項目中工作環(huán)境比較艱苦的單位定向；原國家教委所屬院校還可面向農(nóng)業(yè)、林業(yè)、地質(zhì)、能源、建材、氣象、國防軍工、解放軍等部門中，個別工作環(huán)境比較艱苦的單位定向等等。錄取定向生，一般與非定向生執(zhí)行同一錄取分?jǐn)?shù)標(biāo)準(zhǔn)，如果不能完成定向招生來源計劃，可在該院校錄取分?jǐn)?shù)線以下20分以內(nèi)擇優(yōu)錄取。定向生除享受國家規(guī)定的普通全日制高等學(xué)校在校生的待遇之外，還可根據(jù)學(xué)習(xí)成績和表現(xiàn)享受定向獎學(xué)金。 的招生政策，為我國高考招生追求實質(zhì)公平指明了新方向、提供了新思路。該規(guī)定促進了區(qū)域補償弱勢的公平，體現(xiàn)了參與機會均等，即過程均等的原則。這一政策是對統(tǒng)一招生計劃的補充，為偏遠山區(qū)和貧困農(nóng)村培養(yǎng)、輸送了大量人才。統(tǒng)一高考以分?jǐn)?shù)作為錄取依據(jù)，為環(huán)境艱苦、教育資源短缺的貧困地區(qū)的考生提供了相對公平的入學(xué)機會，但這些考生的應(yīng)試等各方面能力，與教育資源相對雄厚、各方面條件較好的發(fā)達地區(qū)的考生相比，毫無競爭優(yōu)勢，實質(zhì)是一種不平等。用定向招生存在的“不平等”應(yīng)對因教育資源短缺帶來的統(tǒng)一高考上的不平等，與古希臘柏拉圖“以不平等對待不平等”的公平原則相一致，高考的改革即是在不斷地改進高考制度，不斷地促進高等教育機會公平。

這一時期，高考分省定額錄取政策于1994年得到進一步完善，是國家按一定的原則將高校招生人數(shù)總數(shù)分省區(qū)分配其配額的一項招生錄取政策[5]1849，是我國高等學(xué)校招生考試錄取環(huán)節(jié)中至關(guān)重要的一環(huán)。高考分省劃線定額錄取制度規(guī)定考生必須在戶口所在地報名參加其戶籍所在省的考試，考慮了區(qū)域公平，但另一方面，不同地區(qū)的考生面對著同一份試卷，并按照同樣的標(biāo)準(zhǔn)進行不同劃線標(biāo)準(zhǔn)的考試，有失公平。同時，各省（自治區(qū)、直轄市）錄取人數(shù)的分配缺乏科學(xué)性和公平性。因此，各省招生人數(shù)的多寡便在很大程度上影響到分?jǐn)?shù)線的高低，這意味著不同省份考生實際上面臨著不同的升學(xué)率，這無疑加劇了原本已經(jīng)存在的城鄉(xiāng)之間的高等教育機會不平等，存在門檻設(shè)定上的不公平。同時，隨著區(qū)域經(jīng)濟與教育發(fā)展差距的擴大以及優(yōu)質(zhì)教育資源的供需不平衡，重點大學(xué)在各省之間的錄取分?jǐn)?shù)線差距增大，使考生從一開始就面對著進入不同大學(xué)的不同機會，即存在“上大學(xué)”與“上好大學(xué)”的區(qū)別。不僅如此，高等學(xué)?！暗胤交钡内厔莘浅Ｃ黠@，位于大城市的高校對具有該市戶籍的考生存在地方保護主義現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在這些高校可通過降分錄取對該市戶籍考生進行特殊照顧。不僅如此，隨著高等教育機構(gòu)投資渠道的多元化發(fā)展，自20世紀(jì)90年代以來，地方政府通過資助、政策傾斜等措施，在高校的建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用，提高了地方（所在省或所在城市）在決策（如招生錄?。┲械陌l(fā)言權(quán)。在追求實質(zhì)公平的過程中，考試公平和區(qū)域公平之間本身就無法取得平衡，因此在我國社會經(jīng)濟發(fā)展與教育資源配置存在巨大差異的情況下，國家重點大學(xué)應(yīng)該繼續(xù)實行分省定額錄取政策，前提是按照一定的規(guī)則有效地進行招生計劃分配的改革，在追求考試公平的同時盡量考慮區(qū)域公平。

在招生制度的改革方面，我國于1994年先行試點并于1996年全面實行招生并軌改革（包括招生計劃形式和錄取辦法的改革），按總招生計劃劃定的統(tǒng)一分?jǐn)?shù)線進行錄取，并將原來兩種招生計劃形式下的兩種收費標(biāo)準(zhǔn)也“并軌”，全部實行收費上學(xué)的新體制，在同一省（直轄市、自治區(qū)）實行同一錄取標(biāo)準(zhǔn)，高校招生錄取的分?jǐn)?shù)條件和學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)都統(tǒng)一，這一改革成為招生計劃制度改革的一個節(jié)點。收費制度的改革規(guī)范了高校的招生，但對考生來說，即使考上了大學(xué)仍需要一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)作支撐。另外，1997年高校學(xué)費開始上漲，這給經(jīng)濟困難家庭增加了巨大壓力，不少的考生因此放棄了接受高等教育的機會而選擇外出務(wù)工，可見，高考制度仍然存在實質(zhì)性的不公平。

這一時期在考試科目方面也施行了一系列改革，整體呈現(xiàn)出考試科目遞減的趨勢，如：1981年固定下來的文科考6門、理科考7門的“六七模式”；1985年從上海市開始實行會考，目前在多數(shù)省份已經(jīng)名存實亡[6]；1991年湖南、云南、海南3個省試行“三南”考試科目改革，即每組4門科目，4組任選一組的方案1991、1992兩年，湖南、云南、海南3個省在會考基礎(chǔ)上作了科目分組考試的新嘗試，將高考科目分為不同的4種組合，每個招生專業(yè)可從4組中任選一組，該方案被稱為“三南方案”，考試4組科目分別為：語文、政治、歷史、外語，數(shù)學(xué)、語文、物理、外語，數(shù)學(xué)、化學(xué)、生物、外語，數(shù)學(xué)、語文、地理、外語。 ；1993年國家教委將1981年固定的文科6門、理科7門的模式減少為“3+2”共5門；1994年又在會考基礎(chǔ)上也進行了“3+2科目改革”“三南方案”的修訂版——“3+2”的高考改革方案，即語、數(shù)、外3科作為共同考試科目（數(shù)學(xué)分文、理卷），文科加考政治、歷史，理科加考物理、化學(xué)，每科滿分原始分為150分。把教學(xué)內(nèi)容相對簡單的地理、生物科目放到高中會考中解決。 。這些改革的大方向是減輕學(xué)生壓力，增大高考科目的可選擇性和開放性，但其弊端是容易導(dǎo)致學(xué)生忽視甚至完全不學(xué)高考不考的科目，即使他們進入了高校也不能快速適應(yīng)各類基礎(chǔ)學(xué)科的學(xué)習(xí)，不利于學(xué)生的全面發(fā)展；另外，科目分組太細(xì)加大了錄取操作的復(fù)雜性，因此這些科目改革大都無疾而終。同時，該時期高考工作缺乏連貫性、穩(wěn)定性，在命題水平上缺乏統(tǒng)一調(diào)控，出題全憑經(jīng)驗，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，命題水平亟待提高。因此，國家不得不將注意力由注重效率轉(zhuǎn)移到更加注重公平上來，經(jīng)1981—1985年多次試點，“高考命題標(biāo)準(zhǔn)化”首次在1989年6月2日國家教委發(fā)布的《普通高等學(xué)校招生全國統(tǒng)一考試標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)劃》《普通高等學(xué)校招生全國統(tǒng)一考試標(biāo)準(zhǔn)化實施規(guī)劃》[（89）教試字001號]。 （以下簡稱《規(guī)劃》）中被提出并在全國推行，全國統(tǒng)一考試的標(biāo)準(zhǔn)化，使高考命題常態(tài)化，強調(diào)程序公平，在追求實質(zhì)公平的進程中邁了一大步。不僅如此，高考相關(guān)工作在技術(shù)手段的進步上也將高考的科學(xué)化向前推動了一大步，如：高考閱卷開始以機器評閱為主，大大減少了高考閱卷的工作量，這在高考技術(shù)手段改革上具有里程碑意義；之后隨著現(xiàn)代計算機及通信技術(shù)的發(fā)展，20世紀(jì)90年代高考錄取工作首次運用了計算機輔助錄取系統(tǒng)，高考錄取效率大大增強；1997年在天津與廣西試點網(wǎng)上遠程錄取，之后網(wǎng)上遠程錄取在全國范圍內(nèi)全面施行。這一系列現(xiàn)代技術(shù)的運用提高了高考錄取工作的時效，減少了作弊改分等行為的發(fā)生，在保證高考錄取公正性上發(fā)揮了一定的作用。

除此之外，為盡可能地克服原始分?jǐn)?shù)的局限性，使考試分?jǐn)?shù)更準(zhǔn)確地反映考生水平，按照《規(guī)劃》的要求，我國于1994年進行第二階段的普通高考標(biāo)準(zhǔn)化的改革國家教委辦公廳關(guān)于頒發(fā)《普通高等學(xué)校招生全國統(tǒng)一考試建立標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)?shù)制度實施方案》的通知[Z]，1994-04-18.。為了進一步開發(fā)利用考試信息，要求建立標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)?shù)制度以實現(xiàn)考試分?jǐn)?shù)標(biāo)準(zhǔn)化，克服原始分?jǐn)?shù)的局限性，使考試分?jǐn)?shù)更準(zhǔn)確地反映考生水平[7]。這次改革不僅充分發(fā)揮了考試既有利于高校選拔新生又有利于中學(xué)教學(xué)的作用，標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)?shù)制度的建立更為高校錄取工作的順利展開提供了科學(xué)依據(jù)，強調(diào)了過程公平。

三、多渠道追求實質(zhì)公平：高考改革進一步深化時期（1999—2009年）

高考恢復(fù)后的前20年，人們基本上接受、適應(yīng)了這種制度，也很少有人質(zhì)疑這種“一考定終身”的做法。另外，分?jǐn)?shù)作為唯一的錄取依據(jù)，助長了唯分?jǐn)?shù)至上的思想，過分強化應(yīng)試教育同樣限制了學(xué)生全面素質(zhì)的培養(yǎng)。為此，1999年中共中央國務(wù)院發(fā)布了《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》等相關(guān)文件并先后出臺了一系列重大舉措，為21世紀(jì)中國高考制度改革勾畫了藍圖，在此基礎(chǔ)上我國高等教育實行擴招并啟動了新一輪高考改革，這一年成為高考改革進程中的轉(zhuǎn)折點。考試內(nèi)容從單純考查考生的知識儲備向考查其綜合能力轉(zhuǎn)變，評價模式由單一評價模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣u價模式，不僅如此，高校招生考試工作也被提高到一個新水平，有力促進了高等教育機會公平。這一時期的改革主要從推進考試形式改革（實行“一年多考”、將“異地高考”納入政策范圍）和深化考試內(nèi)容改革（“3+X”科目改革）、深化招生錄取改革（高校自主招生政策以及收縮加分政策）等多方面著手，以確保高考選拔人才的準(zhǔn)確性與公平性。

隨著高等教育對人才評價及選拔要求的提高，對高考考試形式適時地進行了以下幾個方面的改革：第一，考試次數(shù)上施行“一年多考”的改革，北京和安徽于2000年試行春季高考，之后推廣為上海、天津、內(nèi)蒙古等省、市、自治區(qū)“一年多考”，增加了考試次數(shù)，擴大了入學(xué)機會，這在高考改革歷史中具有破冰意義，是一種真正意義上的減負(fù)。第二，高考的考試時間自2003年起由每年的7月7日、8日調(diào)整為每年的6月7日、8日，6月氣候相對溫和，氣象災(zāi)害少，相比于炎熱的7月更體現(xiàn)了高考的人性化。第三，針對高考移民現(xiàn)象所采取的異地高考政策不斷完善。20世紀(jì)90年代以來，地區(qū)間教育水平的差距導(dǎo)致的各地區(qū)考生錄取分?jǐn)?shù)線差距懸殊，出現(xiàn)了諸多利用政策漏洞擠占流入地稀缺教育資源的行為，即“高考移民”現(xiàn)象，其主要發(fā)生在高考錄取線較其他省市更低的西部地區(qū)以及海南等地。例如在2005年，海南高考移民人數(shù)近1萬人，是歷年來最為嚴(yán)重的高考移民，這種現(xiàn)象間接助長了腐敗和考試秩序的混亂，引發(fā)了全社會的關(guān)注和廣泛的抨擊。為了維護社會穩(wěn)定和高考秩序，各省更是采取各種政策措施加以限制和封堵。隨遷子女的“異地求學(xué)”“異地高考”逐漸成為政府必須面對和解決的訴求。2009年教育部出臺了針對高考“異地借考”的政策，將“異地高考”正式納入國家政策范疇。這些舉措都是在通過高考形式的改革盡可能維護更多考生的利益，促進社會公平正義。

考試內(nèi)容改革是深化高考制度改革的關(guān)鍵，在高考考試內(nèi)容改革方面，對考生能力、知識儲備等綜合素質(zhì)方面的考查成效逐步提升。從20世紀(jì)80年代以來，高考考試內(nèi)容經(jīng)歷了不斷的探索與改革，如標(biāo)準(zhǔn)化考試更加注重對考生能力的考查，主客觀題比例相當(dāng)?shù)取?999年，我國開始擴大高校招生規(guī)模并在考試科目設(shè)置上試行“3+X”科目改革，即：3門大科語文、數(shù)學(xué)和外語，“X”為自選小科。這種模式首先在廣東省試行，綜合能力測試不是對各科目按比例的“拼盤式”考查，而是在政、史、地、理、化、生6門課基礎(chǔ)上以能力測試為主導(dǎo)。與過去的招生考試僅僅考查學(xué)生相關(guān)課程基礎(chǔ)知識的狀況不同，“3+X”命題凸顯了綜合能力測試因素，另外還增加了應(yīng)用型題目，考查基本技能的掌握以及綜合知識分析能力，強調(diào)理論聯(lián)系實際，有利于培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新意識和實踐能力?！?+X”考試內(nèi)容科目改革的實施，改變了以往全國一張試卷、一種高考模式的狀態(tài)，各學(xué)科的命題在遵循各學(xué)科教學(xué)大綱的同時，在題目類型上增加了對能力型和應(yīng)用型試題的考查，這對高考整體的改革起到了前所未有的推動作用。與此同時，中央從條件較成熟的上海市和浙江省開展考試改革試點。文理不分科、分?jǐn)?shù)賦值及考試科目的變動，不僅對中學(xué)教學(xué)、考生的備考產(chǎn)生了直接的影響，還對高等院校的選才、大學(xué)教學(xué)尤其是基礎(chǔ)課的教學(xué)也產(chǎn)生了較大的影響，這一系列改革試點對我國高等教育整體人才培養(yǎng)質(zhì)量提升的影響則需要更長時間的檢測。

在深化招生錄取制度改革方面，隨著我國高等教育大眾化步伐的加快，已經(jīng)有能力吸引更多的人進入高校深造。教育部于2001年取消高考年齡與婚否的限制，只要考生擁有高中文憑或同等學(xué)力證明，無論年齡和有無婚配，都可報名參加考試，意味著接受高等教育不再是年輕人的特權(quán)。另一方面，打破了時空界限，將高等教育納入了終身教育體系，不僅如此，成年考生的實踐能力、社會經(jīng)驗比年輕人更強，實際錄取概率可能更大，成年考生與應(yīng)屆生一起進入大學(xué)讀書有利于人才間的互補和共同成長，成年人對人生和事業(yè)的態(tài)度也影響著年輕人。由此可以看出，這項改革適應(yīng)了我國高等教育大眾化發(fā)展的步伐，利于促進社會公平。

除此之外，這一時期還進行了高校自主招生以及收縮加分等多方面改革?，F(xiàn)行的招生制度以統(tǒng)一高考成績作為“敲門磚”，為了擴大高校招生自主權(quán)，2003年教育部允許北京大學(xué)、清華大學(xué)等22所部屬高校試行自主招生，規(guī)定招生規(guī)模不得超過該校招生計劃總數(shù)的5%，之后教育部每年都對自主招生高校及其招生方式進行調(diào)整與規(guī)范。自主招生促進了錄取路徑的多元化，是人才選拔機制的創(chuàng)新。隨著參與自主招生高校數(shù)量的增加，國家政策層面對高校招生錄取制度改革的支持力度也不斷加大，不同于統(tǒng)一高考招生以分?jǐn)?shù)論英雄選拔應(yīng)試型人才，自主招生不以成績作為唯一的錄取指標(biāo)，打破了“分?jǐn)?shù)至上”的局面。招考方式靈活、多樣，考試內(nèi)容新穎，評價更為多元，通過加分照顧、破格錄取等政策為才華出眾的考生提供接受高等教育的機會，充分體現(xiàn)了高校“不拘一格降人才”的理念，結(jié)束了廣大考生“一考定終身”的歷史，一定程度上避免了“高分低能”現(xiàn)象，在人才選拔中兼顧公平與效率。盡管如此，從這些年的實踐來看，自主招生政策是高等教育在拓寬人才選拔渠道、創(chuàng)新人才選拔機制上作出的新嘗試，但也是局限在小規(guī)模的嘗試：高校的自主招生名額一直被嚴(yán)格控制，并要求在指定的高中產(chǎn)生，主要集中于省重點高中，其他普通高中的優(yōu)秀學(xué)生沒有參加自主招生的資格，因此自主招生很難做到機會均等。另外，高校自主招生權(quán)的擴大存在大量人為評判標(biāo)準(zhǔn)和一些非硬性的、不可量化的條件，這無疑會給人為因素大開方便之門，不僅不利于擴大高校辦學(xué)自主權(quán)、選拔創(chuàng)造性人才、提升中學(xué)素質(zhì)教育等政策目標(biāo)的實現(xiàn)，反而容易形成“高考考學(xué)生，錄取考家長”的不良風(fēng)氣，造成新的不公平現(xiàn)象。但也應(yīng)看清，高校自主招生制度是為了彌補統(tǒng)一招考的劣勢而產(chǎn)生的，它并不是改革的目的本身，而是對統(tǒng)一招考存在的劣勢的彌補，是實現(xiàn)科學(xué)選才的手段，科學(xué)性本身就是公平性更高層次的要求與體現(xiàn)，其目的是以更加科學(xué)的方式選拔能更快適應(yīng)高校教學(xué)特色及未來社會發(fā)展的優(yōu)秀創(chuàng)新型人才。創(chuàng)新人才的選拔是自主招生制度的核心追求，公平是高考制度的核心價值要求[8]。當(dāng)公平選才與全面考核之間難以兼顧時，我們一方面決不能否認(rèn)自主招生在創(chuàng)新型人才選拔過程中不可替代的價值發(fā)揮，另一方面又要承認(rèn)自主招生的弊端所在。因此，除了在保障錄取過程的公正、公開性之外，還需要加大招生政策的宣傳力度，強化招生組織的管理，進一步改革考核評價的方式及標(biāo)準(zhǔn)等，從各方面改善不足，提高自主招生的效率和科學(xué)性。同時也應(yīng)該看到，當(dāng)前我國進行自主招生的高校在招生組織管理、招生政策宣傳以及考核評價的標(biāo)準(zhǔn)、方式、成本及結(jié)果等方面也存在諸多問題，有待進一步改進。

清理和規(guī)范高考加分政策是保障科學(xué)選才與促進公平有機統(tǒng)一的另一項重要措施，主要圍繞其實施主體、實施對象、實施方式以及如何有效保障高考加分順利進行的政策規(guī)范。在2000年以前，高考加分政策的實施目的是為了彌補少數(shù)民族、烈士子女及工農(nóng)干部等部分群體所面臨的入學(xué)機會不公，起到了維護國家穩(wěn)定團結(jié)、滿足國家經(jīng)濟建設(shè)、促進教育公平的作用。進入21世紀(jì)后，我國高等教育從精英化走向大眾化，高考加分政策進行了相應(yīng)的精細(xì)化的改革，例如：2006年，教育部增加了國際科學(xué)與工程大獎賽、奧林匹克競賽中獲獎?wù)叩母呖技臃猪椖?，這體現(xiàn)了我國對創(chuàng)新型人才選拔的重視；其次，對傷殘軍人子女、艱苦地區(qū)軍人子女、傷殘警察子女三類照顧人群進行加分，提高其升學(xué)率，彌補其損失，不僅促進了教育公平，同時為國家選拔了特殊人才。這些措施曾起到了積極作用，但面對不同利益相關(guān)者的不同利益訴求，在現(xiàn)實操作層面還存在兩個比較突出的問題：一是加分項目過多，據(jù)統(tǒng)計，全國性加分11項，地區(qū)性加分95項（最多時達200多項），部分加分項分值過大；二是加分資格造假，騙取加分，例如2009年紹興一中航模造假事件和重慶高考狀元少數(shù)民族身份造假事件等，這種高考加分造假現(xiàn)象嚴(yán)重?fù)p害了高考的公平公正。這些政策弊端導(dǎo)致在對一部分人進行補償?shù)耐瑫r，另一部分人的利益沒有受到保護，往往會造成新的不公平。

四、兼顧公平與效率：推進人才選拔新模式的新一輪高考改革（2010年至今）

1999—2009年這一階段的改革是注重考試科學(xué)性的完善階段，2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》提出構(gòu)建“分類考試、綜合評價、多元錄取”的考試招生制度。因此，現(xiàn)階段可看作是回歸考試本真的階段[9]，凸顯考試服務(wù)教育的本質(zhì)功能，切實發(fā)揮以考促教、以考促學(xué)的作用。具體來說，在考試形式改革方面，進一步推動異地高考改革；在考試科目方面實行“3+3”模式；在考試評價辦法上，高職院校與普通院校的考試招生分開，人才選拔和評價更為多元；在錄取制度上，減少和規(guī)范高考加分項目和分值，實施“三位一體”錄取新機制等。新一輪高考改革，既要保障學(xué)生有更大的自由選擇空間，發(fā)展興趣，有創(chuàng)造性，又要最大限度地維護教育公平，相關(guān)政策還要適當(dāng)向弱勢群體傾斜，在地區(qū)間保持一定的平衡。高考改革牽一發(fā)而動全身，改起來殊為不易[10]。

在考試形式方面，針對“異地借考”現(xiàn)象，2010年教育部啟動《制定進城務(wù)工隨遷子女義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的辦法》工作，并于2012年在山東省首次試點。綜觀各地“異地高考”方案，在家長準(zhǔn)入條件、學(xué)生準(zhǔn)入條件、報考院校類型與執(zhí)行方式上作出了不同的要求，體現(xiàn)了政策制定過程中的區(qū)域公平的原則。對于是否應(yīng)當(dāng)開放異地高考，不同的利益方持有觀點不同。有一部分人認(rèn)為異地高考是隨遷子女理應(yīng)享有的權(quán)益，然而也有一部分人認(rèn)為異地高考的普及勢必威脅到戶籍考生的利益。站在異地考生的角度考慮，他們很可能因為不符合準(zhǔn)入條件而無法在在讀高中所在地通過參加高考進入理想高校，有的省市甚至規(guī)定沒有該省戶籍的異地考生只準(zhǔn)報考三類本科院校與?？圃盒?，這屬于機會不公，考生進入高校的機會不均等直接影響這些異地考生的未來發(fā)展。另外，也有部分考生的父母利用職務(wù)之便，對考生的民族籍貫造假，只為考生更易考上理想的高校，這也是破壞社會公平秩序的體現(xiàn)。針對這些弊端，研究者提出了在不減損戶籍考生利益前提下增加相應(yīng)招生名額等一系列針對異地高考的推進策略，建議戶籍改革與教育改革相結(jié)合、異地高考改革與高考招生制度改革同步進行等[11]。

高考考試科目設(shè)置方面，隨著2014年最新一輪高考改革啟動試點，并根據(jù)同年頒布的《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）中“增加學(xué)生選擇權(quán)”的要求，在高考考試科目方面實行“3+3”模式，即高校入學(xué)總成績由統(tǒng)一高考的語、數(shù)、外三科成績和高中學(xué)業(yè)水平考試3個科目成績組成，統(tǒng)考科目分值不變，外語提供兩次考試機會，不分文理科，學(xué)業(yè)水平考試的3個科目由報考院校要求和自身特長在政治、歷史、地理、物理、化學(xué)、生物等科目中自主選擇[12]。另一方面，新一輪高考科目改革的“3+3”模式存在的考試區(qū)分度、分?jǐn)?shù)等值、應(yīng)試主義等問題與之前“3+X”模式有相似之處，其中的公平性也有待考量。此外，科目改革最大的困境應(yīng)是考生為了追求“高考收益”最大化而“棄理選文”，這不利于高校選拔人才。如何實現(xiàn)學(xué)業(yè)、考試和高考的良性互動，是今后高考改革中亟待解決的難題。

在考試評價辦法上，根據(jù)《實施意見》的規(guī)定，并結(jié)合社會分工與高等教育內(nèi)外部對人才選拔和評價的多元化、精細(xì)化要求，高職院校與普通院校的考試招生分開，高職院校重點探索“文化素質(zhì)+職業(yè)技能”的考試評價辦法，減少了根據(jù)統(tǒng)考錄取的考生比例，這一探索在一定程度上讓百萬考生從統(tǒng)考壓力下解放出來，使其有機會根據(jù)自己的興趣和特長選擇發(fā)展方向。當(dāng)然，該考試辦法的實施還需在實踐中逐步完善，“學(xué)而優(yōu)則仕”的文化傳統(tǒng)導(dǎo)致只有少數(shù)考生主動選擇高職教育考試，這種考試文化有待轉(zhuǎn)變。

在高考考試命題上，《實施意見》明確要求高考命題設(shè)計要嚴(yán)格依據(jù)高校人才選拔要求和國家課程標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，要全面考查學(xué)生運用所學(xué)知識分析問題、解決問題的能力，考查學(xué)生獨立思考的能力，在保持命題內(nèi)容基礎(chǔ)性的前提下，增強命題的應(yīng)用性和綜合性。之前一些省市在命題中出現(xiàn)了“命題城市化”傾向，即試題內(nèi)容明顯傾向于城市考生，題目類型及出現(xiàn)的觀點、現(xiàn)象是偏遠農(nóng)村地區(qū)的考生平時沒有訓(xùn)練過甚至沒有聽說過、接觸過的，這種命題會影響公平選才，在此基礎(chǔ)上的分省命題方式也影響著命題質(zhì)量和全國考生的考試公平性。因此，自2015年起，我國增加了使用全國統(tǒng)一命題試卷的省份，在試題命制與試卷管理質(zhì)量上嚴(yán)格把關(guān)，保證高考科學(xué)性，為深化高考內(nèi)容改革指明了方向，也提升了國家教育考試的正確導(dǎo)向性和社會公信力。

在深化招生錄取制度改革方面，為進一步深化高校招生的“陽光工程”，提高人才選拔水平，2010年教育部、國家民委等五個部門發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整部分高考加分項目和進一步加強管理工作的通知》。2014年教育部印發(fā)了《關(guān)于進一步減少和規(guī)范高考加分項目和分值的意見》，規(guī)定要加大監(jiān)督力度，對高考加分實施嚴(yán)格管理，對加分項進行進一步的規(guī)范，對對應(yīng)的分值進行合理度量，并適當(dāng)?shù)厝∠糠止膭铑惣臃帧?015年，教育部再次減少和規(guī)范了高考加分項目，首先取消體育特長生加分、中學(xué)生學(xué)科奧林匹克競賽加分、科技類競賽加分、省級優(yōu)秀學(xué)生加分、思想政治品德有突出事跡加分等6項鼓勵類加分項目，只保留“烈士子女”等5類加分項目；大幅減少了地方性加分項目；規(guī)范和完善確有必要保留的地方性加分項目。不僅如此，教育部門在組織實施和管理監(jiān)督上進行嚴(yán)格規(guī)范，一方面，加分政策的流程、措施統(tǒng)一配套，在對加分許可權(quán)的歸屬及加分對象、加分分值進一步明確的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格依法制定法律責(zé)任，對造假行為進行嚴(yán)厲處罰；另一方面推出“陽光高考”工程，該平臺負(fù)責(zé)公布普通高校招生有關(guān)政策、高校招生計劃、招生章程等，保障了全局性的公平，確保了高考加分政策的平穩(wěn)順利進行。總之，高考加分政策的改革以多元化的人才培養(yǎng)和全民族整體教育水平的提升為目標(biāo)，以制度保障科學(xué)選才與促進公平的統(tǒng)一。另外，新高考推行“兩依據(jù)一參考”即基于統(tǒng)一高考與高中學(xué)業(yè)水平考試成績，并參考綜合素質(zhì)評價結(jié)果的多因素構(gòu)建錄取機制。對學(xué)生能力和素質(zhì)的考查，由一把尺子衡量所有考生轉(zhuǎn)變?yōu)槎喟殉咦泳C合評價每一位考生，高考變得更加客觀與科學(xué)，也更加符合社會發(fā)展需求和人才多元化發(fā)展的需求。2017年，眾多知名高校公布了在浙江省實行的“三位一體”招生錄取簡章，考生的綜合成績皆由高考成績、學(xué)校綜合測試成績、高中學(xué)業(yè)水平考試成績?nèi)糠职幢壤龢?gòu)成。當(dāng)然，不同學(xué)校比例規(guī)定有差異，這都是根據(jù)高校自身的辦學(xué)特色與要求制定的。“三位一體”的新型錄取機制改變以往僅僅依據(jù)高考成績作為唯一評判依據(jù)的狀況，考核和選拔更加客觀、科學(xué)、多元。但是在具體的實踐環(huán)節(jié)，“三位一體”的綜合評價體系也存在困境：第一，如果綜合素質(zhì)成績占比太小，綜合、多元評價的功能會被弱化，有違初衷；反之，若占比太大，高考的權(quán)威性會被削弱，高考的公平秩序得不到有效保障，因此這個評價體系要設(shè)定一個合理的占比區(qū)間。第二，“三位一體”中的學(xué)業(yè)水平成績是各省、市、自治區(qū)自行組織實施的，考試成績存在區(qū)域差異，信度和效度較難衡量。第三，這一操作模式尚處于試驗階段，操作過程的公平性、科學(xué)性、規(guī)范性有待實踐的檢驗。

五、小結(jié)

隨著高考平均錄取率的大幅提升以及人們法律意識、公民意識及權(quán)利意識日益增強，人們對接受高等教育的渴望不單單只停留在入學(xué)機會的“量”的公平上，對受教育條件內(nèi)在的“質(zhì)”的公平性有了更高的訴求。簡言之，人們由以前渴望“上大學(xué)”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榭释吧虾么髮W(xué)”，由追求高等教育入學(xué)機會轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟逃^程中的“公平正義”。事實上，選拔多樣人才和維持公平之間存在兩難矛盾，招生考試改革越多樣，對沒有社會資源的家庭就越不利[13]?！秾嵤┮庖姟窂目荚嚢踩⑿畔⒐_、誠信制度等多方面做了系統(tǒng)規(guī)定，它是對不同的社會關(guān)切問題的直接回應(yīng)，在高考志愿填報、招生錄取批次、投檔方式、對錄取率的調(diào)控力度、對高校自主招生和高考加分等行為的規(guī)范力度上也提出了相應(yīng)的指導(dǎo)意見，作出了有針對的規(guī)定，這一系列規(guī)定對促進高考公正具有重大意義。

恢復(fù)高考至今，制度上的改革經(jīng)歷了建立形式公平、探索實質(zhì)公平、多渠道追求實質(zhì)公平、兼顧效率與公平這幾個階段，過程比較曲折，在保證考試公平問題上更是矛盾重重，但不存在絕對公平的人才選拔制度，高考改革總的發(fā)展趨勢是從效率優(yōu)先走向公平優(yōu)先，繼而走向公平與效率的兼顧與平衡[14]。高考改革關(guān)涉著高等教育資源恰當(dāng)分配及分配的合理性，是保證社會全體成員接受高等教育的起點相對公平的有效手段，是維護考試機會公平、考試權(quán)利公平及促進考錄程序公平的內(nèi)在要求。理想的招生考試制度，是使所有的高校挑選最合適的生源，使所有的學(xué)生選擇最合適的高校，體現(xiàn)雙向選擇原則的制度[15]219?？紤]現(xiàn)實中國的國情，還需本著循序漸進的原則，既積極又穩(wěn)妥地推進高考改革，以不變應(yīng)萬變，“不變”的是它的公平和科學(xué)選才原則，而“萬變”的是考試形式與內(nèi)容可以不斷推陳出新[16]。如何使高考制度性的改革既兼顧多樣化與科學(xué)性，又始終保持公平與效率最大限度的平衡，是改革設(shè)計者必須始終考慮的重大議題。

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Abstract： The college entrance examination fairness is an important content and measure of social fairness， and the college entrance examination policy is the decisive factor affecting the fairness of the examination. Since the resumption of the college entrance examination in 1977， it has experienced a series of reforms and innovations， such as the reform of the enrollment planning system， reform of the admission system， reform of the examination system， and reform of the relevant management system established to ensure the legal and compliant operation of enrollment and examinations.The reform of the college entrance examination has gone through the following four stages： the establishment of a formal fair， the exploration of the substantive fairness， the pursuit of substantive fair through multiple channels， consideration to both the efficiency and fairness. Although the institutional reform of the college entrance examination has always been repeated and zigzagged， they always develop in a more fair and open direction.

Key words：college entrance examination； fairness； policy change