改革開放40年以來中國應急管理變遷

王郅強　張曉君

摘要：改革開放以來，中國應急管理變遷表現(xiàn)出了“間斷-均衡”模型的非線性變遷特征。突發(fā)事件不僅作為焦點事件吸引了政策制定主體的注意力，觸發(fā)應急管理進入政策議程，而且不斷將單一災種應急管理模式引向全災種、全流程和全主體的現(xiàn)代應急管理模式。從“間斷-均衡”理論的視角來看，中國應急管理變遷邏輯體現(xiàn)為“范式轉(zhuǎn)換”“反常積累”“焦點事件推進”“新理念引領”等。從應急管理未來發(fā)展看，應急管理部的成立是新理念引領的價值和制度結構變遷的必然結果，也必將是中國應急管理政策范式的重要轉(zhuǎn)變，未來應高度重視實踐過程中“反?！爆F(xiàn)象，大膽“實驗”，總結經(jīng)驗，進而推動中國應急管理不斷完善。

關鍵詞：改革開放；應急管理；“間斷-均衡”理論；突發(fā)事件

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1009-055X（2018）06-0070-10

doi：1019366/jcnki1009-055X201806008

“歷史，總是在一些特殊年份給人們以汲取智慧、繼續(xù)前行的力量。”[1]中國漫長社會發(fā)展歷程中，經(jīng)歷了各種各樣的災害和災難，積累了豐富的應急管理經(jīng)驗與智慧。改革開放40年，既是中國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的一個周期，也是中國治國理政的一個周期，更是進行政策觀察與機制分析的重要“窗口期”。因此，有必要從一般規(guī)律和中國情境結合視角對改革開放以來應急管理的演變發(fā)展進行梳理、分析和評價，并以此推至未來，分析中國應急管理的發(fā)展趨勢。

一、問題提出

改革開放40年來，中國在很短的時間內(nèi)完成了西方國家兩三百年走過的路，中國經(jīng)濟和社會結構發(fā)生了深刻的變化[2]。貝克（Ulrich Beck）用“一個饑腸轆轆的人快吃一盒壓縮餅干”來形容中國的現(xiàn)代化進程，他認為這一過程中的震蕩和痛苦是不可避免的[3]5。在托克維爾（Alexisde Tocqueville）、吉爾（Robert Girr）、亨廷頓（Samuel Huntington）等人的研究中也反復說明了“社會容易在舊體制松動而新體制沒有定型的轉(zhuǎn)型階段發(fā)生革命或者產(chǎn)生動蕩”。鄧小平同志在改革開放之初就指出，“實行開放政策必然會帶來一些壞的東西，影響我們的人民。要說有風險，這就是最大的風險?！盵4]139張海波和童星（2015）認為，“在本質(zhì)上，中國應急管理所針對各類突發(fā)事件是急遽的社會變遷風險的外顯”“主要功能在于實現(xiàn)有效應對外部環(huán)境不確定性的機制化”[5]。

我國是世界上突發(fā)事件最嚴重的少數(shù)國家之一?；仡?0年的改革開放，既是經(jīng)濟社會快速發(fā)展的40年，亦是各類突出事件多發(fā)的40年。首先，我國自然災害呈現(xiàn)出災害種類多、頻度高、分布廣、損失大的特點。尤其是20世紀90年代以來，自然災害導致的經(jīng)濟損失不斷增加，平均每年有740萬畝的農(nóng)作物和370萬人受到自然災害影響，4182萬間房屋被毀，安置受災群眾400萬人[6]。其次，我國的事故災難形勢始終嚴峻，具有事故總量大、傷亡大，重特大事故多，環(huán)境安全事件高發(fā)等特點。從目前公開的數(shù)據(jù)來看（見圖1），從1990年到2002年各種事故死亡人數(shù)不斷攀升，1990年各種事故死亡人數(shù)為68342人，2002年達到了139393人。2002年之后各種事故死亡人數(shù)逐步下降，到2016年已經(jīng)下降到50000人以下。再次，我國公共衛(wèi)生事件仍時有發(fā)生，比如1988年上海甲肝爆發(fā)、2003年SARS、2004年劣質(zhì)奶粉事件、2009年甲型H1N1、2018年長生疫苗事件，這些都嚴重損害到人民生命和財產(chǎn)安全。最后，作為最為敏感和復雜的突發(fā)事件、社會安全事件歷來是社會關注的焦點。改革開放實現(xiàn)了中國經(jīng)濟高速增長的同時，社會矛盾和沖突也在集中爆發(fā)，近年來勞資糾紛、合同糾紛、債權債務糾紛等問題有所凸顯；非法集資、傳銷、P2P爆雷等涉眾型經(jīng)濟犯罪時有發(fā)生；影響經(jīng)濟、物資、糧食和水等方面安全因素依然存在，這些新舊情況要求我們必須更加警惕，應未雨綢繆，預防在先。

當然，面對突發(fā)事件我國并不是消極被動應對，人民群眾對和諧穩(wěn)定、幸福生活的追求必然要求政府作出積極回應，通過發(fā)展應急管理來適應不同時期經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需求。對此一些學者認為，改革開放以來中國應急管理體制變遷基本上沿襲了新中國成立以來形成的“領導分管+業(yè)務部門牽頭+其他部門配合”模式，應急管理部的成立是典型的大部制改革[7]；在以分類管理為主的體制下，中國應急管理的協(xié)調(diào)機制逐漸產(chǎn)生和發(fā)展，經(jīng)歷了一個從強制到自主的演化過程[8]；在組織機構層面，大致經(jīng)歷了單一組織或部門應對到綜合部門應對，再到全主體協(xié)調(diào)應對的轉(zhuǎn)變[9]；在實踐上，應急管理存在著社會變遷、治理轉(zhuǎn)型、政府架構、政策體系、運行機制五個維度的內(nèi)在結構[5]。在多理論分析視角中，“結構-功能”是分析中國應急管理體制演變的重要視角。楊安華等（2010）認為包括人口結構、權威結構、區(qū)域結構、社會價值結構和利益關系結構在內(nèi)的社會結構變化直接或間接地作用于應急管理能力變化[10]；陶鵬（2016）認為結構與功能協(xié)同改革提供了政治保障，最大程度地激發(fā)地方政府應急管理體系的創(chuàng)新活力[11]。童星等（2013）認為災害生命周期理論做為人們認識與管理災害和危機的重要理論基礎，在很大程度上推動了應急管理制度的嬗變[12]。當然，組織學習也是分析應急管理制度變遷的重要視角，陶鵬（2016）從黨政領導的災害批示角度構建起災后公共組織學習的“批示-雙環(huán)”疊加演進模型，分析了應急管理制度變革[13]。這些研究發(fā)現(xiàn)，探析改革開放以來應急管理發(fā)展的現(xiàn)實特征，對認識應急管理未來發(fā)展具有一定的啟示意義。

現(xiàn)有研究中不乏對于焦點事件推進應急管理體制變遷的研究，如“非典”“汶川地震”等常被視為是中國應急管理體制變遷的關鍵節(jié)點。事件的發(fā)生雖然有偶然性，然而，大量的偶然事件必然受規(guī)律支配。不斷提升的經(jīng)濟社會發(fā)展水平當然要求應急管理制度作出調(diào)整，以適應不同時期的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況?；诖耍疚膰L試將應急管理的一般規(guī)律和中國情境結合起來，回顧了我國改革開放以來應急管理變遷主要經(jīng)歷的主要階段，初步闡明中國政治發(fā)展的主題與規(guī)律，從“間斷-均衡”理論和“政策范式”理論視角，探析和總結改革開放以來應急管理發(fā)展的內(nèi)在理論邏輯，并在這種歷史的理論邏輯中觀照未來應急管理發(fā)展。

二、“間斷-均衡”理論與“政策范式”轉(zhuǎn)移

回顧改革開放以來應急管理的變遷，既有較長時間的穩(wěn)定也有突然的變遷。對于解釋政策過程中穩(wěn)定與變遷，弗蘭克·鮑姆加特納（Frank R Baumgartne）和布賴恩·瓊斯（Bryan D Jones）提出的“間斷-均衡”理論得到了廣泛的認可。近年來，一些國內(nèi)學者也開始引入“間斷-均衡”理論分析公共交通[14]、社會救助[15]、大氣污染防治[16]、教育擴張[17]等方面的政策，可見，該理論在理解我國政策變遷具有一定的適用性。

根據(jù)“間斷-均衡”理論，政治制度（政治制度為政策行動提供了“場所”）和政策圖景（政策圖景也稱為政策形象，指政策是如何被理解和討論的）是激勵和約束機制，政治制度和政策圖景之間的“摩擦”（friction）能夠推動政策議程的設立和政策變遷，也能阻止政策議程進入，阻礙政策變遷。弗蘭克·鮑姆加特納和布萊恩·瓊斯認為價值和制度結構變化推動了制度的變遷，其中，媒體報道和國民情緒的變化是引起價值變化的主要原因，利益集團、國會、聯(lián)邦制度的力量對比則是引起制度結構變化的原因。同時，政治、經(jīng)濟和社會作為政策環(huán)境中的關鍵要素，對于政策變遷有合力作用，突發(fā)事件、領導人更替、政治周期轉(zhuǎn)換等因素對于政策變遷的作用也很明顯。但是，總體來說政策變遷是社會綜合因素相互作用的結果，很難具體地、詳盡地說明促使政策變遷的原因，兩位學者也明確表示“關注的是公共政策變遷的結果而不是變遷的理由”。

“新”理念的萌生、擴散和穩(wěn)定化是政策變遷（policy change）的核心過程。

作為“間斷-均衡”理論的重要概念，“政策范式”（policy paradigm）能夠更加簡單直接地解讀政策變遷：政治過程通常由一種穩(wěn)定和漸進主義邏輯所驅(qū)動，但是偶爾也會出現(xiàn)不同于過去的重大變遷。

根據(jù)霍爾（Hall）提出的“政策范式”，政策范式與政策主體的智識構造息息相關，其本質(zhì)是相關政策主體所持有和追求的與政策廣泛目標相關的一系列感知、觀念、知識能力以及解決辦法的種類等[18]。

霍爾認為，政策制定的國家主體向社會學習的過程，政策制定主體對過去經(jīng)驗的回應以及根據(jù)新信息而調(diào)整政策目標或者手段，當這樣的回應或調(diào)整以政策的形式表現(xiàn)出來時，學習就發(fā)生了。借鑒庫恩科學范式的概念，政策范式可以分成幾個階段：穩(wěn)定—反常積累—實驗—權威的破滅—爭議—新范式的制度化。庫恩認為，政策范式轉(zhuǎn)換的核心是以達到更好治理為目的的社會學習（social learning）。在這個過程中，有三個主要變量被認為是影響政策制定的關鍵，包括了總體性目標（overarching goal）、政策手段和工具（policy tools）及其精確設置水平（precise setting）[19]。根據(jù)這三個變量，政策變遷可以分成三種形態(tài)：第一，總體性目標和政策工具、手段不變，政策工具設置水平發(fā)生變化；第二，總體性目標不變，政策工具、手段可能發(fā)生戰(zhàn)略層面的創(chuàng)新，政策工具設置也相應發(fā)生變化；第三，總體性目標、政策工具和工具設置水平都發(fā)生變化。

三、改革開放以來中國應急管理的體制變遷

1978年以來，事故災難和社會安全事件在改革開放之后數(shù)量明顯上升。但是，中國在激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Σ⑹沟镁C合國力持續(xù)快速增長的同時，又保持了社會安定有序。這樣的成就離不開這段時間對突發(fā)事件強有力應對。而這段時間，大致經(jīng)歷有五個階段。

（一）以業(yè)務部門牽頭，其他部門協(xié)調(diào)的單一災種管理（1978—1992年）

在自然災害領域，在這個時期，黨和政府對自然災害的認識開始回歸科學，“生產(chǎn)自救是救災的根本方針”民政部政策研究室民政工作文件匯編（二）[R]1984：342 。1978—1983年北方大旱是十一屆三中全會之后中國面臨的第一次重大的自然災害，也是“十年文革”救災工作完全被打亂之后迎來的首次挑戰(zhàn)。民政部連續(xù)發(fā)布了《民政部關于印發(fā)十三省、區(qū)生產(chǎn)救災工作會議文件的通知》等救災文件，國務院下發(fā)了《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部關于進一步加強生產(chǎn)救災工作的報告的通知》（1981年），這一系列措施的出臺都標志著救災工作的恢復。為了應對自然災害，中國設立了旱災、氣象、海洋、地震、地質(zhì)和農(nóng)林水害等開展政府日常管理等相關業(yè)務部門和研究機關。中央層面設有國家減災委員會、國家防汛抗旱總指揮部、國務院抗震救災指揮部等部門議事協(xié)調(diào)機構。

在事故災難領域，在這一階段中，不乏重大的事故災難，如1979年溫州電化廠液氯鋼瓶大爆炸事故、1982年福建福鼎制藥廠火災、1991年山西三交河煤礦瓦斯爆炸和江西上饒沙溪鎮(zhèn)車運甲胺泄漏事故、1992年南航桂林空難等。1982年后國務院相繼發(fā)布了《礦山安全條例》（1982年頒布，2008年廢止）、《礦山安全監(jiān)察條例》（1982年頒布，2008年廢止）、《民用爆破物品管理條例》（1984年頒布）和《化學危險品安全管理條例》（1987年頒布）等。1985年，全國安全生產(chǎn)委員會成立，確立了“安全第一、預防為主”的安全生產(chǎn)的方針。1986年化學工業(yè)部出臺了《化工部化工企業(yè)急性中毒搶救應急措施規(guī)定》。

在公共衛(wèi)生領域，1952年成立中央防疫委員會，1957年改稱為愛國衛(wèi)生運動委員會，十年動亂期愛國衛(wèi)生運動遭遇了挫折，1978年重新成立了中央愛國衛(wèi)生運動委員會。以防疫站建設為基點，通過衛(wèi)生人員配備和培訓、基礎醫(yī)療設施建設等，完善應對公共衛(wèi)生事件的人、財、物以及組織準備。同時，出臺了《全國瘧疾防治規(guī)劃》（1986—1990年，1992—1995年）、《登革熱防治方案（試行）》（1981年發(fā)布施行方案，1988年正式公布）、《中華人民共和國急性傳染病管理條例》（1978年發(fā)布，1994年廢止）和《中華人民共和國傳染病防治法》（1989年）等一系列方案、政策措施等，使得公共衛(wèi)生事件發(fā)生時有章可循。

在社會安全領域，根據(jù)公安部的統(tǒng)計，1981年立案89萬多起，其中大案67萬多起，1982年立案74萬多起，其中大案64萬起，1983年頭幾個月案件繼續(xù)猛烈上升……在這樣的背景下，1983年8月，中共中央發(fā)出《關于嚴厲打擊刑事犯罪的決定》，同年9月全國人民代表大會常務委員會審議通過《關于迅速審判嚴重危害社會治安的犯罪分子的程序的決定》。從1983年到1986年12月嚴打期間，全國共抓獲了各類刑事犯罪分子1721萬人，摧毀流氓團伙13萬個[20]?！皣来颉背蔀橹袊卫硇淌路缸铩⒕S護社會穩(wěn)定的重要措施，隨后，在1996年、2004年、2010年和2014年都有連續(xù)的“嚴打”活動。

在這個時期在政府的官方話語中也還未出現(xiàn)“應急管理”，也并未完全成型應急管理體系，但是“單災種”“分類分級”的應急管理模型初現(xiàn)。

[HT4”F]（二）以業(yè)務部門牽頭，協(xié)調(diào)機構參與，其他部門輔助的單一災種管理（1992—2003年）

在自然災害領域，1991年華東地區(qū)發(fā)生大規(guī)模水災之后，1992年中央防汛抗旱總指揮部更名為國家防汛抗旱總指揮部，在水利部單設辦事機構；1987年大興安嶺森林大火之后，中國成立中央森林防火總指揮部（1998年取消），2006年成立國家森林防火指揮部，辦公室設在國家林業(yè)局。2002年5月，建設部印發(fā)了《建設部破壞性地震應急預案》，這是我國中央政府部門印發(fā)的首份應急預案。

在事故災難領域，1993年8月，國務院發(fā)布了《核電廠核事故應急管理條例》，這是“應急管理”首次出現(xiàn)在國務院政府文件中；2003年成立國務院安全生產(chǎn)委員會，辦公室設在國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局（國家煤礦安全監(jiān)察局）。2003年以前，在應對安全生產(chǎn)事故這一類突發(fā)事件時，黨和政府顯得比較被動。

在公共衛(wèi)生領域，這一時期也發(fā)生了一系列較大的公共衛(wèi)生事件，如1999年寧夏沙門氏菌污染食物中毒，2001年蘇皖地區(qū)出現(xiàn)大面積腸出血性大腸桿菌食物中毒，2002年南京毒鼠強中毒等。1998年，國家成立衛(wèi)生部疾病預防控制局[21]。

在社會安全領域，1992年“加強社會治安綜合治理，保持社會長期穩(wěn)定”被寫入修改黨章，新修改了黨章的總綱，中央社會治安綜合治理委員會的成立，1998年又新成立了中央維護穩(wěn)定工作領導小組辦公室。

（三）以樞紐機構抓總，業(yè)務部門牽頭，相關部門協(xié)調(diào)的多災種應急管理（2003—2008年）

2003年5月，國務院出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，其中的內(nèi)容包括預防與應急準備、報告和信息發(fā)布、應急處置和法律責任等，一方面為抗擊“非典”工作提供了行動依據(jù)，另一方面也增強了政府行動的合法性。2004年3月，國務院印發(fā)實施了《全面推進依法行政實施綱要》將應急管理全面納入依法行政領域。

“非典”之后，黨中央和國務院第一次把非常態(tài)管理提上議事日程，明確提出“政府管理除了常態(tài)管理以外，還要高度重視非常態(tài)管理”。國務院有關部門參加國務院應急管理工作中，服從國務院領導的應急響應和決策，但是，國務院應急管理辦公室不取代各有關部門的應急管理職責。當時，民政、公安、國土、環(huán)境、水利、安監(jiān)等各有關部門相應地都在各自部門內(nèi)設立應急管理機構，依托政府應急管理辦事機構、議事協(xié)調(diào)機構和聯(lián)席會議制度的應急協(xié)調(diào)機制也逐步建立起來了。構建應急管理體制，建立和完善安全管理體系與部門間議事協(xié)調(diào)機構的關系，成為這個時期的一個明顯特點。

在自然災害領域，2005年國務院決定對《中華人民共和國防汛條例》進行修改，重點對防御洪水方案和洪水調(diào)度方案做出了規(guī)定。2005年，國務院、中央軍事委員會發(fā)布了《軍隊參加搶險救災條例》，明確了軍隊是搶險救災的突擊力量。民政部成為自然災害救助主要力量，在2005、2006年分別出臺了《國家自然災害救助應急預案》和《民政部應對突發(fā)性自然災害工作規(guī)程》。

在事故災難領域，2003年國務院發(fā)布了《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》和《工傷保險條例》；2004年國務院公布了《勞動保障監(jiān)察條例》；2005年國務院公布了《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》和《國務院關于預防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》；2007年國務院公布了《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》；2008年國務院修訂了《中華人民共和國消防法》。2003年國務院機構改革中成立了國務院安全生產(chǎn)委員會，對口原安全監(jiān)管局。安全生產(chǎn)監(jiān)管局（副部級）在這一輪國務院機構改革中從國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會中獨立出來，成為國務院直屬機構，并在2005年升格為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局（正部級），應急管理越來越受到政府的重視。

在公共衛(wèi)生領域，2003年5月國務院通過了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》；2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議修訂《傳染病防治法》；2005年國務院出臺了《重大動物疫情應急條例》；2007年全國人民代表大會常務委員會修訂通過了《中華人民共和國動物防疫法》《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》。

在社會安全領域，2005年國務院出臺了《信訪條例》，這使得信訪工作有法可依。2005年，國務院轉(zhuǎn)發(fā)了《關于深入開展平安建設的意見》，其中，天網(wǎng)工程就是建設平安城市的關鍵，除此之外三防系統(tǒng)（技防系統(tǒng)、物防系統(tǒng)、人防系統(tǒng)）的建設也成為保障社會安全的重要措施。

當然，“一案三制”是這一時期中國應急管理最重要的進步標志。2005年國務院出臺了《國家突發(fā)事件總體應急預案》；2006年《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出“建立健全應急管理體系”，2007年全國人民代表大會常務委員會通過《突發(fā)事件應對法》，這是我國應急管理領域的一部基本法律，內(nèi)容包括預防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害，規(guī)范突發(fā)事件應對行動，保護人民財產(chǎn)安全等方面。《突發(fā)事件應對法》的制定和實施是我國應急管理法制化的重要標志，對我國應急管理法制化建設產(chǎn)生重要影響。截至2007年底，所有的省級政府和市級政府、92%的縣級政府成立或者明確了應急管理領導機構；所有的省級政府和96%市級政府、81%的縣級政府成立或明確了應急管理委員會、應急管理辦公室、專家組等應急管理辦事機構[22]。在2004—2007年間基本完成了應急管理以“一案三制”為主體內(nèi)容的體系構建“一案”是指制訂修訂應急預案，“三制”是指建立健全應急的體制、機制和法制。 。

（四）以功能整合，應急聯(lián)動，能力提升的全災種應急管理（2008—2012年）

2008年，南方罕見冰凍雨雪災害、拉薩3·14打砸搶燒事件、汶川特大地震、火車脫軌事件等突發(fā)事件都使我國應急管理面臨嚴峻考驗，應急管理體系發(fā)揮積極功能的同時，也暴露了應急管理工作的不足。在2008年國務院機構改革中，加強了食品安全、安全生產(chǎn)、應急管理等涉及群眾切身利益、關系國計民生的社會管理服務職能140余項[23]。從當時各部委機構改革的“三定”方案看，對應急管理職能做出明確規(guī)定的部門明顯增加。隨后，240個地級市把防震減災工作納入政府目標責任考核內(nèi)容。

在自然災害領域，2008年12月我國重點修改和完善了與地震相關的監(jiān)測預報、災害預防、應急救援、恢復重建等方面的制度，新增了地震災后過渡性安置和監(jiān)督管理等制度。2011年，根據(jù)救災工作需要，國務院修訂了《國家自然災害救助應急預案》，其中，修訂的重點在于強調(diào)國家減災委和民政部及時啟動響應，以及減災委成員單位高效聯(lián)動。2012年，國家層面對《國家地震應急預案》進行了修訂，其中規(guī)定“發(fā)生特別重大地震災害，經(jīng)國務院批準，由平時領導和指揮調(diào)度防震減災工作的國務院防震減災工作聯(lián)席會議，轉(zhuǎn)為國務院抗震救災指揮部，統(tǒng)一領導、指揮和協(xié)調(diào)地震應急與救災工作。國務院抗震救災指揮部辦公室設在中國地震局?！迸c此同時，自然災害應急管理技術也取得了明顯的進步，2011年4月“ICL地震預警技術系統(tǒng)”首次成功預警標志著中國成為第三個有能力向公眾發(fā)布地震預警的國家。

在事故災難領域，在機構改革之后，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局主管安全生產(chǎn)工作，并將應急救援作為其工作，設立了專門的安全生產(chǎn)應急救援辦公室。2010年4月，中國救災應急裝備領域首個國家級科技平臺國家救災應急裝備工程技術研究中心成立。

在公共衛(wèi)生領域，整合了應急職能，基本形成了公共衛(wèi)生事件的應急聯(lián)動機制，比如通過職能劃分，衛(wèi)生部將綜合協(xié)調(diào)食品安全、組織查處食品安全重大事故的工作，統(tǒng)一發(fā)布重大食品安全信息。2008年9月，中國高校首個災難醫(yī)學系在同濟大學醫(yī)學院正式成立；2011年12月，中華醫(yī)學會災難醫(yī)學分會在上海成立，并陸續(xù)組建地震、火災、水災、爆炸、科普等多個學組，為中國災難醫(yī)學的起步打下人才儲備基礎。

在社會安全領域，2010年全國人民代表大會常務委員會通過了《中華人民共和國人民調(diào)解法》，并從2011年開始施行，該法律的頒布和實施旨在完善人民調(diào)解制度，規(guī)范人民調(diào)解活動，及時解決民間糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定。2011年“中央社會治安綜合治理委員會”更名為“中央社會管理綜合治理委員會”。

[HT4”F]（五）總體國家安全觀引領，“中央國家安全委員會+黨政同責制度+相關部門協(xié)調(diào)”的整體性治理（黨的十八大以來）

黨的十八大以來，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標下，國家對應急管理體系進行重構，2013年建立了中央國家安全委員會，修訂了《國家核應急預案》。2014年10月“總體國家安全觀”被寫入黨的十八屆四中全會決定。2016年，“堅持總體國家安全觀”成為《關于加強國家安全工作的意見》和《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要（2016—2020年）》的指導思想，且被寫入新修訂的黨章中，這也是新時代中國特色社會主義思想的重要組成內(nèi)容。特別是2018年應急管理部的成立，將分散在13個部門的應急管理相關職能進行整合，統(tǒng)一管理。這有助于形成“黨委領導、政府主導、社會力量和市場機構廣泛參與”的應急管理新格局，實現(xiàn)了從應對單一災種向綜合減災轉(zhuǎn)變。在很大程度，應急系統(tǒng)的這種整合，充分發(fā)揮了中央指導作用和地方主體作用，同時能夠提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力和專業(yè)救援能力，實現(xiàn)災害應急救援的隊伍、財物、信息整合，形成災害風險整合式治理的局面。

在自然災害領域，2015年《民政部支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》的出臺，首次將社會力量參與救災工作納入政府規(guī)范體系[24]。2016年國務院對《國家自然災害救助應急預案》進行了修訂。2017年中共中央、國務院印發(fā)的《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》明確提出要“堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態(tài)減災和非常態(tài)救災相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災后救助向注重災前預防轉(zhuǎn)變，從應對單一災種向綜合減災轉(zhuǎn)變”。救援隊伍也不斷壯大，2008年前，全國僅有國家1個和省級地震災害緊急救援隊伍26個，總?cè)藬?shù)約4200人，其中，國家地震災害緊急救援隊人數(shù)為222人；到如今，有1支480人的國家地震災害緊急救援隊，76支省級地震救援隊，1000多支市級地震救援隊，2100多支縣級地震救援隊，11萬支地震救援志愿者隊伍。

在事故災難領域，2014年全國人民代表大會常務委員會修訂了《安全生產(chǎn)法》，這是12年來首次大修，被稱為“史上最嚴”。同年，國務院印發(fā)了重新修訂的《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》。2016年12月，《關于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》公布實施，這是歷史上第一個以黨中央、國務院名義印發(fā)的安全生產(chǎn)文件。除此之外，穩(wěn)步推進了《礦山安全法》《安全生產(chǎn)法實施條例》《生產(chǎn)安全事故應急條例》等文件的立法工作；建立了以11部有關專項法律、3部司法解釋、20余部國家行政法規(guī)、30余部地方性法規(guī)、100余部部門規(guī)章、近400部安全行業(yè)標準為支撐的安全生產(chǎn)法律法規(guī)標準制度體系[25]。

在公共衛(wèi)生領域，2016年，國家衛(wèi)生計生委印發(fā)了《加強衛(wèi)生應急工作規(guī)范化建設指導意見》《突發(fā)事件緊急醫(yī)學救援“十三五”規(guī)劃（2016—2020年）》和《突發(fā)急性傳染病防治“十三五”規(guī)劃（2016—2020年）》，從國家安全戰(zhàn)略高度出發(fā)，將提高突發(fā)事件緊急醫(yī)學救援能力與水平作為重點。從衛(wèi)生應急處置的資源來看，2003年非典事件以來，我國建成了全球最大的傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡直報系統(tǒng)，4個小時疫情信息從基層報到國家疾控中心，該系統(tǒng)能夠在72小時內(nèi)檢測300余種病原體。2017年，全國有4類59支國家衛(wèi)生應急隊伍[26]，地方衛(wèi)生應急處置隊伍超過2萬支，人數(shù)達20萬人[27]。

在社會安全領域，2014年將“中央社會管理綜合治理委員會”恢復為“中央社會治安綜合治理委員會”，在2018年《深化黨和國家機構改革方案》中，將中央社會治安綜合治理委員會及其辦公室撤銷，有關職責交由中央政法委員會承擔。2015年出臺了《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國國家安全法》和《中華人民共和國反恐怖主義法》。2016年全國人民代表大會通過了《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》。

四、改革開放以來應急管理變遷的內(nèi)在邏輯

改革開放以來，從業(yè)務部門主管的單災種管理到應急管理部成立，中國應急管理經(jīng)歷了“革命性”范式意義上的轉(zhuǎn)變。應急管理政策范式的轉(zhuǎn)變并不是一蹴而就的，因為任何“新”理念的萌生、擴散和穩(wěn)定化都是一個過程。應急管理部的成立，是典型的大部制改革，用歷史的眼光分析問題，綜合的思維方式優(yōu)化的改革方案[28]。

從“間斷-均衡”理論的視角來看，突發(fā)事件作為制度變遷的變量，經(jīng)常作為外部的力量存在的。但是，在應急管理制度變遷中突發(fā)事件作為應急管理的管理對象，同時作為內(nèi)部和外部推動制度變遷動力而存在。但是，從政治子系統(tǒng)的角度，利用政策議定場所來界定中國應急管理變遷間斷和平衡可能并不一定適用?；诖?，借鑒了“政策范式”這一概念，根據(jù)政策變遷涉及的總體性目標、政策手段和配置水平三個主要變量，將應急管理變遷分為三種形態(tài)，從“穩(wěn)定—反常積累—實驗—權威的破滅—爭議—新范式的制度化”幾個階段，對應改革開放以來應急管理發(fā)展的歷程進行分析。

（一）改革開放以來應急管理的范式轉(zhuǎn)變

在改革開放的第40年，中國成立了應急管理部，標志著中國應急管理進入到了一個新的階段。改革開放之前，針對自然災害已經(jīng)設立了日常管理部門，由于一些自然災害涉及到的部門較多，就成立了指揮部、委員會等議事協(xié)調(diào)機構。改革開放以來，公共安全事件和生產(chǎn)安全事件明顯增多，公共衛(wèi)生事件發(fā)生的頻率也有所增加，各類突發(fā)事件的頻發(fā)促使中央和地方政府針對不同的公共突發(fā)事件設立了各種各樣的議事協(xié)調(diào)機構。在管理機構上也有一些明顯的變化，從改革開放初期業(yè)務部門主管，到成立議事機構，再到綜合的管理機構應急管理部的成立。有學者認為，這種改革事實上萌芽于新中國成立以來形成的“領導分管+業(yè)務部門牽頭+其他部門配合”模式（雷尚清，2018）[29]。隨著災種的不斷增多和應急管理過程的不斷完善，逐步向全災種、全過程和全主體轉(zhuǎn)變的綜合管理模式轉(zhuǎn)變[30]。

（二）反常積累與理念轉(zhuǎn)變

在韋伯（Max Weber）看來，來自內(nèi)部和外部的動力推動了社會規(guī)則的變化，其中，外部條件是“參與的因素”，內(nèi)部因素的“反?！辈攀蔷哂袥Q定性作用的[30]。也有一部分學者根據(jù)政策變遷的是自覺推動力的來源將政策范式變化的社會學習劃分為外生學習（動力來自社會其他行動者）和內(nèi)生學習（動力來自政府內(nèi)部）[32]。改革開放初期，原來由于“文革”對災害應對安排的打亂，面對不斷發(fā)生的突發(fā)事件需要做出新的改變，從一種較低水平的“穩(wěn)定”狀態(tài)進入到了“反常積累”的階段。在改革開放以來應急管理發(fā)展的第一和第二階段，突發(fā)公共事件的頻發(fā)使得中國應急管理在應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和社會安全的事件經(jīng)驗不斷豐富，并在一定程度上促使了應急管理的理念發(fā)生轉(zhuǎn)變。在改革開放以來的40年中，重視災前的預防就是總結出來的，并從經(jīng)驗上升到制度層面，制定相應的預案。事實上許多預案也都是在經(jīng)驗積累的層面逐步上升到了制度設計層面。除此之外，新一輪的機構改革在國家層面成立的應急管理部也是多年實踐過程中發(fā)現(xiàn)的“反?！被A上（如部門之間協(xié)調(diào)低效等）作出的調(diào)整。

（三）“焦點事件”與議程開啟

政策總是針對特定的社會問題的，焦點事件推動了政策議程設置中的“機會之窗”的出現(xiàn)。國內(nèi)一些應急管理的學者認為中國應急管理興起于2003年，事實上也正是“非典”暴露出當時中國應急管理的缺陷，使得應急管理正式進入到中國政府的議程之中。從政策范式轉(zhuǎn)變的視角來看，作為焦點事件的“非典”打破了原有的“政策壟斷”，使得中國應急管理進入到了“政策議程重新設置”。中國政府意識到了原有的應急防御體系的缺失、機制不健全、危機處置能力弱和公眾憂患意識不強等問題，與此同時，“非典”引起了社會的廣泛關注，中國應急管理由此開啟了以“一案三制”為核心的應急管理體系建設階段。在2008年汶川地震之后，黨和政府意識到了應急產(chǎn)品和服務的缺失以及由此衍生出來的應急能力不足等成為“一案三制”建設基本完成之后面臨的重要問題，提高應急技術和應急產(chǎn)業(yè)質(zhì)量的應急能力也進入到政策議程設置當中。

（四）新理念形成與政策范式轉(zhuǎn)變

“新范式的制度化”首先需要有新的理念支撐，黨的十八大以來，應急管理幾乎就沒有出現(xiàn)在政府工作報告當中，但是這并不是意味著應急管理不重要或不緊迫。從整體來看，2013年黨的十八屆三中全會提出了“將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標”，2014年習近平總書記提出了“國家總體安全觀”，這表明了黨和國家在應對公共突發(fā)事件的理念的轉(zhuǎn)變。如今，經(jīng)過5年的實踐探索，理念不斷成熟，在價值層面上，媒體報道和民眾情緒也不斷對國家總體安全觀有了更多的認識和認同，在新時代主要社會矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變的情況下，為了滿足人民群眾對于公共安全的需求，成立了應急管理部，制度結構層面也開始發(fā)生新的變化。

五、結論與建議

2003年開始的“一案三制”建設以及2018年應急管理部的成立，在一定意義上可以視為中國應急管理“政策范式”轉(zhuǎn)變的重要標志。從“間斷-均衡”理論的視角來看，突發(fā)事件常作為焦點事件在很大程度上能夠吸引政策主體的注意力，從而推動問題進入政策議程，這也被認為是中國政策間斷式變遷的動力[33]。但是在應急管理領域，突發(fā)事件不僅是能夠觸發(fā)政策議程開啟的焦點事件，還是應急管理的對象。改革開放初期，大開發(fā)和大發(fā)展在一定程度上也成為突發(fā)事件高發(fā)的原因，但是隨著經(jīng)濟社會的不斷進步以及國家治理能力的不斷提升，對于突發(fā)事件的應對能力也不斷提升。因此，改革開放以來各類突發(fā)事件的頻發(fā)不僅推動了各類突發(fā)事件應急管理進入政府政策議程，而且在推動了中國全災種、全流程、全主體綜合應急管理體系的形成。從“政策范式”理論的角度來看，這樣的“政策范式”轉(zhuǎn)變是通過政策制定的國家主體社會學習實現(xiàn)的。在這個進程中，中國應急管理總體性目標、政策工具和配置水平的變化成為中國應急管理既有長期的漸進均衡也有短期重大間斷的重要原因。通過不斷的反常積累，以及焦點事件的推進，新的理念也將產(chǎn)生，就會反過來作用價值層面的媒體報道和民眾情緒以及制度結構。

新的理念的宣貫是保障新一輪應急管理體系改革的基礎，與此同時，在實踐層面還有一系列問題需要進一步思考：第一，新的應急管理體系的建立，尤其是在機構改革推進的過程中，需要降低指揮部門在應對不同類型公共突發(fā)事件所面對的應急職能的復雜性。需要對不同類型公共突發(fā)事件應急預案規(guī)定的各組織應急保障職能進行審查，明確各類應急預案所要求的共同職能和特殊職能。這將有助于避免由應急管理部門和其他部門協(xié)調(diào)復雜性帶來的一系列問題。第二，新的應急管理體系通過職能整合，應急管理部門成為最重要的學習主體。相較于以往的問責和事故調(diào)查方式，應急管理部門能夠進行更好的政策學習。在推進和完成機構改革的初期，應避免以問責代替調(diào)查，給予應急管理部門一定的容錯空間，鼓勵和引導應急管理部門重視對公共突發(fā)事件和應對情況的調(diào)查，進一步完善應急管理的體制和機制。第三，治理的理念要求更多的主體參與，應當通過制度設計，鼓勵和引導市場和社會的力量進入到應急管理體系當中。應急管理管理的產(chǎn)品和服務是提升應急管理能力的重要內(nèi)容，市場和社會的進入有利于提供更好的產(chǎn)品和服務。

應急管理部的組建對新時代應急管理體制的形成僅僅是一個開端，各級政府應急管理部門將組建起來。這是新理念引領下的中國應急管理制度變遷的重要內(nèi)容。從目前已經(jīng)組建好了的中央和省部級應急管理部門的人員組成來看，安監(jiān)部門成為最主要的組成成員，也涉及原來公安、地震和水利等部門的成員。目前，應急管理部主要負責安全生產(chǎn)類、自然災害類等突發(fā)事件應急救援，這兩類公共突發(fā)事件有一定的自己的規(guī)律和特點。因此，有必要強化新組建的部門對于新時代應急管理，尤其是應急管理部所承擔的任務的理解，走出思維定勢。當務之急是要堅持問題導向，聚焦規(guī)律認識、能力建設、制度建設等方面的不足，盡快整合應急管理系統(tǒng)內(nèi)外部關系，妥善處理各主體機構、人員間關系和職責，強化應急部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，既要彌補原有協(xié)調(diào)性不足的問題，又要盡快發(fā)揮應急管理職能機構的作用[34]。

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Abstract： Since the reform and opening up， the change of emergency management in China has shown the characteristics of nonlinear change of “Punctuated Equilibrium” model Emergency not only attracts the attention of policy makers as a focus event， triggering emergency management into the policy agenda， but also constantly changes the single disaster emergency management mode to the whole disaster， the whole process and the whole subject of modern emergency management mode From the perspective of “Punctuated Equilibrium Theory”， the logic of emergency management change in China is embodied in “paradigm transformation”， “anomalous accumulation”， “focus event promotion”， “new concept leading” and so on From the perspective of the future development of emergency management in the new era， the establishment of the Emergency Management Department is the inevitable result of the change of value and system structure led by the new concept， and it will also be an important change of Chinas emergency management policy paradigm In the future， we should attach great importance to the “abnormal” phenomenon in the process of practice， boldly “experiment”， summarize experience， and then improve. Chinas emergency management continously.

Keywords： reform and opening up， emergency management， Punctuated Equilibrium Theory， emergencies