理順黨政關(guān)系：地方治理體系的優(yōu)化

葉貴仁 黃平

摘要：黨的十九大報(bào)告提出了“在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”，明確指出了如何理順黨和政府關(guān)系的改革路徑。從地方改革的角度而言，D縣是一個(gè)很好的研究樣本，它早在2002年便開(kāi)始探索，先后采用了黨政合署、黨政聯(lián)動(dòng)以及職能板塊等一系列方式。研究發(fā)現(xiàn)，通過(guò)整合機(jī)構(gòu)設(shè)置、調(diào)整機(jī)構(gòu)職能達(dá)到了理順關(guān)系的目的，D縣探索出了獨(dú)具特色的地方改革經(jīng)驗(yàn)。進(jìn)一步的研究發(fā)現(xiàn)，理順黨和政府關(guān)系的深層次動(dòng)力在于既要維護(hù)國(guó)家一統(tǒng)體制，又要實(shí)現(xiàn)地方有效治理的雙重需求，在此基礎(chǔ)上歸納了優(yōu)化地方治理的四種模式，為各地提供理順上下級(jí)關(guān)系，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)以及優(yōu)化黨政職能等相關(guān)經(jīng)驗(yàn)借鑒。

關(guān)鍵詞：黨政關(guān)系;地方治理;機(jī)構(gòu)改革;調(diào)整職能

中圖分類號(hào)：D221 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-055X（2018）06-0080-08

doi：1019366/jcnki1009-055X201806009

2018年，十九屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，新一輪的改革浪潮到來(lái)。有學(xué)者反思了以往改革的教訓(xùn)，認(rèn)為如果黨和政的權(quán)力邊界沒(méi)有理順，改革就難以取得令人滿意的成果[1]。因此，只有聚焦黨政關(guān)系，將現(xiàn)代行政體制依賴于政治體制總體布局上的制度化安排，將政府組織的制度化、精細(xì)化與規(guī)范化的變革嵌入合法的制度框架內(nèi)，才能真正解開(kāi)行政改革困局[2]。然而黨政關(guān)系作為政治體制的核心問(wèn)題，牽一發(fā)而動(dòng)全身，貿(mào)然改革可能會(huì)引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，因此在黨政關(guān)系改革上應(yīng)慎之又慎。對(duì)此，中央把理順黨和政府關(guān)系作為突破口，黨的十九大報(bào)告中提出了與以往不同的機(jī)構(gòu)改革方案，不僅強(qiáng)調(diào)在行政機(jī)構(gòu)中實(shí)行大部制，而且在黨政機(jī)構(gòu)之中也要實(shí)行大部制[3]，提出了“在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”，開(kāi)始著手理順黨和政府的關(guān)系。地方是否有較為成熟的理順黨政關(guān)系的改革樣本？地方理順黨政關(guān)系的背后又存在著怎樣的深層次邏輯？對(duì)這些問(wèn)題的深入研究有助于歸納地方改革模式，總結(jié)地方改革經(jīng)驗(yàn);有助于解決目前在某些領(lǐng)域存在的黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問(wèn)題;為其他地方的改革提供參考，從而進(jìn)一步促進(jìn)地方治理能力的現(xiàn)代化。

一、理順黨政關(guān)系的演進(jìn)脈絡(luò)

黨政關(guān)系作為我國(guó)政治體制中的核心內(nèi)容，一直受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注。學(xué)者們主要從兩個(gè)方面進(jìn)行研究：一是我國(guó)的黨政關(guān)系是什么模式，二是怎樣理順黨政關(guān)系。關(guān)于第一點(diǎn)，在國(guó)家層面上，學(xué)者們將1949年10月以來(lái)的黨政關(guān)系分為三個(gè)時(shí)期。首先是黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)時(shí)期，中華人民共和國(guó)成立后，由于國(guó)內(nèi)外環(huán)境不穩(wěn)定，需要強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，因此，黨政關(guān)系沿用了新民主主義革命時(shí)期形成的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，一直沿用到1979年[4]。由于具體實(shí)踐的復(fù)雜性、“左”傾思想發(fā)展以及“文革”的沖擊，在此期間黨政難分、黨政不分的情況慢慢形成，并不斷強(qiáng)化。隨后，為應(yīng)對(duì)“黨政不分”所帶來(lái)的機(jī)構(gòu)規(guī)模龐大、機(jī)構(gòu)臃腫、政府效率低下等問(wèn)題，從1978年到1989年期間，中央在政治體制改革上開(kāi)始探索黨政分開(kāi)的道路，在十一屆三中全會(huì)上明確提出了：“應(yīng)當(dāng)在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真解決黨政不分、以黨代政、以企代政的現(xiàn)象?！痹邳h的十二大報(bào)告中提出，“黨的工作和政府工作必須適當(dāng)分工”，黨政關(guān)系進(jìn)入黨政分開(kāi)時(shí)期[5]。

1989年，中央開(kāi)始重新審視黨政關(guān)系，澄清“黨政分開(kāi)”這個(gè)較為模糊的概念，而中國(guó)的黨和政在實(shí)踐中又不可能分開(kāi)，因此不再過(guò)多地強(qiáng)調(diào)黨和政之間是應(yīng)該合還是分，開(kāi)始尋求如何建立一種更合理的關(guān)系[6]，至此，進(jìn)入到“黨政關(guān)系規(guī)范化”時(shí)期。部分學(xué)者發(fā)現(xiàn)此階段黨政關(guān)系逐漸表現(xiàn)出相互融合的趨勢(shì)，是一種嵌入型的黨政關(guān)系，黨不再直接介入經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等一系列政府事務(wù)，通過(guò)轉(zhuǎn)變自身角色，成為統(tǒng)籌者和協(xié)調(diào)者。但與此同時(shí)，黨仍然通過(guò)各種嵌入的方式保持對(duì)政府的政治領(lǐng)導(dǎo)[7]。此外，何艷玲認(rèn)為中央開(kāi)始用加強(qiáng)黨的組織建設(shè)、調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)班子、干部隊(duì)伍的年輕化和專業(yè)化，廢除干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實(shí)際存在的終身制，新老干部合作與交替制度化以及對(duì)黨建的強(qiáng)調(diào)等一系列措施來(lái)保證黨政關(guān)系與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌相適應(yīng)[8]。

除了關(guān)注中央的黨政關(guān)系模式外，學(xué)者們也關(guān)注地方黨政關(guān)系模式。臧乃康認(rèn)為地方黨委應(yīng)努力提高領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，更好地發(fā)揮地方人大的作用以及科學(xué)界定執(zhí)政黨與政府的職能來(lái)解決黨政關(guān)系悖論[9]。傅金鵬通過(guò)對(duì)廣東大部制改革研究后發(fā)現(xiàn)，通過(guò)廣泛整合執(zhí)政黨工作部門和政府部門中相同、相近或相似的職能，能形成大部門式黨政合署大部結(jié)構(gòu)[10]。樊紅敏對(duì)我國(guó)中部地區(qū)一個(gè)較發(fā)達(dá)縣的“一把手”的行為模式進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)縣域政治中履行自下而上的表達(dá)功能被整合，對(duì)縣域政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行非制度化的行政整合，進(jìn)而提出了“政治行政化”的黨政關(guān)系模式[11]。黃紅華在對(duì)浙江某縣的“四套班子”的合作分工運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行研究后，提出了縣級(jí)黨政關(guān)系的耦合模式[12]。

在怎樣理順黨政關(guān)系上，林尚立認(rèn)為在新的歷史時(shí)期，黨政關(guān)系制度安排的理想狀態(tài)是黨與國(guó)家在制度、功能和政治過(guò)程上的協(xié)調(diào)與耦合，而不是簡(jiǎn)單的黨政分開(kāi)。黨政之間的協(xié)調(diào)與耦合是以黨政職能的各自相對(duì)獨(dú)立為基礎(chǔ)的，強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家管理在制度上的耦合性、在功能上的協(xié)調(diào)性、在政治過(guò)程上的統(tǒng)一性[13]。李莊認(rèn)為需要通過(guò)黨政關(guān)系法治化，黨政行為民主化，黨政運(yùn)行科學(xué)化以及黨政職能分開(kāi)化來(lái)理順黨政關(guān)系[14]。許耀桐提出了“黨政分合”的新模式，政黨和政府之間應(yīng)該有分有合，通過(guò)“分”來(lái)解決原有的黨政合一中黨凌駕于政府之上，政府虛化的問(wèn)題，通過(guò)“合”來(lái)加強(qiáng)黨政之間關(guān)系密切，職能相近部門之間的聯(lián)系，減少溝通成本[15]。江永清則根據(jù)我國(guó)黨政組織結(jié)構(gòu)的層次特點(diǎn)，提出在黨政之間建立一個(gè)類似于基因雙螺旋結(jié)構(gòu)，在不同層級(jí)間建立不同黨政關(guān)系[16]。

從現(xiàn)有的研究中可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是對(duì)中央還是地方黨政關(guān)系的研究更多著重于描述黨政關(guān)系“是什么”的問(wèn)題，在如何理順黨政關(guān)系的研究上顯得比較薄弱。何艷玲系統(tǒng)研究了理順關(guān)系，視野宏觀，但未聚焦于黨政關(guān)系范疇?？傮w而言，現(xiàn)有文獻(xiàn)缺乏對(duì)于具體實(shí)際操作的研究，地方究竟是如何理順黨政關(guān)系，以及理順背后的實(shí)踐邏輯又是什么，將是本文考察的重點(diǎn)。

二、理順黨政關(guān)系的地方探索

進(jìn)入黨政規(guī)范化時(shí)期后，出于試錯(cuò)成本的考慮，全國(guó)各地的各種地方創(chuàng)新、政策試驗(yàn)逐步呈現(xiàn)在公眾視野;同時(shí)，為了避免因改革引起的震蕩，改革內(nèi)容也發(fā)生了替代，從中央到地方都用行政體制改革替代政治體制改革，對(duì)于黨政關(guān)系的探索基本停滯。不同于其他地方改革中的替代行為，D縣選擇直面改革的核心問(wèn)題——黨政關(guān)系。

D縣是廣東省行政改革的試驗(yàn)田。改革開(kāi)放后，憑借自身區(qū)位優(yōu)勢(shì)和大量?jī)?yōu)惠政策，D縣經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，在全國(guó)工業(yè)百?gòu)?qiáng)縣中位列前茅，2017年其GDP達(dá)到3080億元，常住人口高達(dá)261萬(wàn)。正是隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及人口的不斷增加，D縣面臨著越來(lái)越多的難題，大量的企業(yè)要求政府提供更加高效便捷的審批服務(wù)，大量的常住人口以及日益覺(jué)醒的公民意識(shí)要求政府提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。但是原有黨政不分的政治體制已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，黨政不分所導(dǎo)致的黨政機(jī)構(gòu)規(guī)模龐大，機(jī)構(gòu)臃腫，權(quán)責(zé)不分，工作效率低下等問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了D縣的進(jìn)一步發(fā)展，改革迫在眉睫。對(duì)此，在黨的十六大之后，D縣率先開(kāi)始探索理順黨政關(guān)系道路。D縣主要選取了理順黨和政府關(guān)系作為改革切入點(diǎn)，以明晰黨政職能來(lái)明確黨和政府的邊界，合理設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)。黨的十六大以來(lái)D縣的理順黨政關(guān)系歷程，大致可以分為三個(gè)階段：探索階段、突破階段以及完善階段。

綜觀D縣理順黨政關(guān)系的三個(gè)階段，可以發(fā)現(xiàn)其理順黨政關(guān)系都是在中央的統(tǒng)一指導(dǎo)下開(kāi)展的，雖然在黨的十六大和黨的十八大報(bào)告中，中央沒(méi)有明確提出統(tǒng)籌黨委和政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，而是提到要提升執(zhí)政水平或改進(jìn)執(zhí)政方式，執(zhí)政問(wèn)題根本上就是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的關(guān)系，即黨政關(guān)系問(wèn)題。與此同時(shí)，改革的各個(gè)階段又具有自身特色，有自己的理順要點(diǎn)，D縣的理順黨政關(guān)系路徑在這一系列的探索中逐漸清晰明確。

在第一階段，D縣理順黨政關(guān)系的路徑并不明確，基本處于初步探索階段，其理順黨政關(guān)系的內(nèi)容基本有跡可循，除了統(tǒng)戰(zhàn)部和民族宗教事務(wù)局的合署辦公外，都模仿了之前各地方的黨政合署辦公模式。因此，在這一階段，雖然D縣理順黨政關(guān)系的目標(biāo)不明確，但是通過(guò)把工作性質(zhì)相似而且業(yè)務(wù)往來(lái)頻繁的黨政部門進(jìn)行合署辦公，已經(jīng)開(kāi)始從機(jī)構(gòu)整合的角度探索理順黨政關(guān)系之路。

在經(jīng)歷了第一階段的初步探索后，D縣開(kāi)始進(jìn)入第二階段——突破階段。此時(shí)其他地方的黨政機(jī)構(gòu)改革基本沒(méi)有繼續(xù)推進(jìn)，改革已經(jīng)沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以參考借鑒了。對(duì)此，D縣選擇自己去突破原有的思維方式和改革模式，進(jìn)一步探索改革方向。經(jīng)過(guò)第一階段的改革后，D縣領(lǐng)導(dǎo)者充分感受到了黨政合署辦公所帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)，即通過(guò)黨政機(jī)構(gòu)之間的溝通、配合，減少了權(quán)責(zé)不分、多頭領(lǐng)導(dǎo)帶來(lái)的推諉扯皮，而且精簡(jiǎn)了人員和機(jī)構(gòu)，提高了整體的工作效率，提升了治理能力。因此，D縣的領(lǐng)導(dǎo)者充分吸收了黨政機(jī)構(gòu)整合的經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上探索出黨政職能整合的方式，進(jìn)一步從調(diào)整黨政機(jī)構(gòu)職能的角度去理順黨政關(guān)系。在此階段，D縣將大量職能相近的部門整合成新的部門，再將新部門和職能相近的黨委部門合署辦公，擴(kuò)大了黨政合署范圍，突破了原有的機(jī)構(gòu)界限，進(jìn)一步理順黨政關(guān)系。雖然強(qiáng)調(diào)了職能調(diào)整角度的突破，但是由于改革操之過(guò)急，職能理順不徹底，部門內(nèi)部整合也不足;僅僅從提升政府治理效能出發(fā)，無(wú)法真正理順黨政關(guān)系。在黨政合并改革上，僅僅是將黨委部門和政府部門整合到一起，忽視了“誰(shuí)主誰(shuí)從”的問(wèn)題，忽視了黨政邊界問(wèn)題，最后并沒(méi)能真正理順黨政機(jī)構(gòu)和職能。反之，在改革后出現(xiàn)了部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過(guò)多、運(yùn)行不順暢，黨的領(lǐng)導(dǎo)職能弱化，黨委部門過(guò)多參與社會(huì)事務(wù)管理等問(wèn)題，由此改革進(jìn)入下一階段。

在深刻反思了第二階段的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后，改革進(jìn)入到第三階段——完善階段。針對(duì)之前改革的操之過(guò)急現(xiàn)象，D縣領(lǐng)導(dǎo)者重新思考了各部門之間的職能關(guān)系，進(jìn)一步在職能上理清黨政關(guān)系，明確黨政職責(zé)邊界，逐步明確黨領(lǐng)導(dǎo)政府，而不是參與政府事務(wù)。在此基礎(chǔ)上，D縣重新構(gòu)建黨政合署辦公，將部分職能拆分出去，返回到政府部門，或者重設(shè)政府部門。同時(shí)，針對(duì)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過(guò)多的問(wèn)題，首次推出了“職能板塊”管理模式。就是將原有的大部門進(jìn)行內(nèi)部的進(jìn)一步拆分，根據(jù)職能將大部門分為若干職能板塊，各個(gè)職能板塊之間“分灶吃飯”，獨(dú)立運(yùn)作，擁有自己的人事權(quán)、財(cái)權(quán)以及決策權(quán)，為自身行為負(fù)全責(zé)。此外，在這一階段的改革中，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)為改革原則，不僅重新以區(qū)委常委（擴(kuò)大）會(huì)議作為全區(qū)最高決策機(jī)構(gòu)，而且進(jìn)一步強(qiáng)化了黨組織在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，在每個(gè)職能板塊都設(shè)置黨組，作為板塊的決策機(jī)構(gòu)。

至此，經(jīng)過(guò)探索、突破以及完善這三個(gè)循序漸進(jìn)的階段發(fā)展，D縣走上了以理順黨政關(guān)系為核心的改革道路。形成了以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)為原則，以整合黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置和調(diào)整黨政機(jī)構(gòu)職能為路徑的理順黨政關(guān)系模式。由于“下改上不改”的改革困境以及改革的滯后性，D縣沒(méi)能徹底地理清黨政關(guān)系。但是通過(guò)一系列的改革，D縣精簡(jiǎn)了大量黨政機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)了黨政部門之間的合作交流，提升了辦事效率，在一定程度上解決了黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問(wèn)題，促進(jìn)了黨政機(jī)構(gòu)的優(yōu)化協(xié)同。

三、優(yōu)化地方治理的四種類型

通過(guò)對(duì)于D縣一系列改革的回顧，可以發(fā)現(xiàn)整合黨政機(jī)構(gòu)和調(diào)整黨政職能是地方理順黨政關(guān)系的兩條重要路徑，但這僅僅是改革的具體表現(xiàn)。改革背后的深層動(dòng)力機(jī)制是什么，以及改革為什么會(huì)出現(xiàn)反復(fù)，為什么有些機(jī)構(gòu)合并后又分開(kāi)了，有些職能轉(zhuǎn)變后又重新調(diào)整了等一系列問(wèn)題更加值得深思。通過(guò)對(duì)前人文獻(xiàn)的梳理以及對(duì)D縣機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)一步深入研究，發(fā)現(xiàn)在黨政機(jī)構(gòu)整合和黨政職能調(diào)整這兩個(gè)改革的背后，理順黨政關(guān)系存在深層次根源——地方治理中的雙重邏輯。既要維護(hù)國(guó)家一統(tǒng)體制，又要實(shí)現(xiàn)地方有效治理的邏輯決定了地方理順黨政關(guān)系的路徑，進(jìn)而影響了地方理順黨政關(guān)系的模式形成過(guò)程。

（一）地方治理中的兩大邏輯

隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，地方治理中逐漸形成了兩大邏輯，即維護(hù)國(guó)家一統(tǒng)體制邏輯和實(shí)現(xiàn)地方有效治理邏輯。維護(hù)國(guó)家一統(tǒng)體制邏輯一直是地方的重點(diǎn)任務(wù)，中央對(duì)于地方有著直接影響?？傮w而言，維護(hù)國(guó)家一統(tǒng)體制邏輯包含兩個(gè)方面：一方面，在思考地方行為時(shí)，并不能簡(jiǎn)單地把地方當(dāng)作一個(gè)整體，而是應(yīng)將地方作為一個(gè)部分納入到國(guó)家整體中進(jìn)行思考。特別是在政治體制改革上，地方的政治體制改革并不僅僅是一種單純的政策試驗(yàn)，更是國(guó)家政治體制改革的一部分，牽一發(fā)而動(dòng)全身，所以，地方政治體制改革并不僅僅影響自己，還會(huì)影響到中央的整體布局。另一方面，中央可以對(duì)地方行為產(chǎn)生直接影響。一統(tǒng)體制的核心體現(xiàn)在中央政府自上而下推行其政策意圖，在資源和人事安排上統(tǒng)轄各地的最高權(quán)力[17]，資源上的控制使得下級(jí)政府只有在認(rèn)真執(zhí)行上級(jí)政府的命令，完成其交代的任務(wù)的條件下才能獲取更多資源，通過(guò)不斷地資源獲取來(lái)實(shí)現(xiàn)有效治理。同時(shí)，由于人事上的統(tǒng)轄，官員的晉升和仕途依賴于上級(jí)政府的考核，各級(jí)政府以向上負(fù)責(zé)為主[18]。由此可以發(fā)現(xiàn)，上級(jí)政府對(duì)于下級(jí)政府有著很深的影響力，特別是對(duì)于政治體制這類自上而下的改革而言，為了維護(hù)全局以及自身利益，中央政府和上級(jí)政府會(huì)開(kāi)展自上而下的考核和檢查，以確保下級(jí)政府有效執(zhí)行其命令，防止改革出現(xiàn)偏差[19]。因此，對(duì)于地方來(lái)說(shuō)，其在改革過(guò)程中會(huì)受到上級(jí)政府的直接影響，并不是一個(gè)完全自由發(fā)揮的過(guò)程。

不同于維護(hù)國(guó)家一統(tǒng)體制邏輯產(chǎn)生自上而下的強(qiáng)有力影響，實(shí)現(xiàn)地方有效治理邏輯是一種自下而上的自發(fā)過(guò)程。改革開(kāi)放以來(lái)，中央開(kāi)始向地方放權(quán)，地方工作重心轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，特別是隨著“政治競(jìng)標(biāo)賽”的形成，各地的領(lǐng)導(dǎo)者更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而要想實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)就需要有一個(gè)強(qiáng)有力的政權(quán)進(jìn)行保障，對(duì)地方黨政機(jī)構(gòu)和職能提出了新的要求，從而推動(dòng)地方開(kāi)展改革，創(chuàng)新政府運(yùn)作模式，以保障黨和政府的高效運(yùn)作。同時(shí)，隨著公民社會(huì)日益成熟，政治權(quán)利意識(shí)提高，社會(huì)心理和感覺(jué)正發(fā)生微妙的變化，人民群眾提出了更高要求，要求政府轉(zhuǎn)變職能，建立服務(wù)型政府。因此，隨著地方權(quán)力增加、經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及公民社會(huì)的逐步形成，實(shí)現(xiàn)地方有效治理邏輯成為地方治理的又一大重要任務(wù)。

（二）雙重邏輯影響下的四種優(yōu)化地方治理改革類型

通過(guò)對(duì)D縣理順黨政關(guān)系改革路徑的進(jìn)一步研究，發(fā)現(xiàn)在維護(hù)中央一統(tǒng)體制邏輯和實(shí)現(xiàn)地方有效治理邏輯的影響下，地方黨政機(jī)構(gòu)改革形成了四種改革類型。維護(hù)中央一統(tǒng)體制邏輯和實(shí)現(xiàn)地方有效治理邏輯構(gòu)成一對(duì)矛盾關(guān)系，使得改革的兩大路徑——整合黨政機(jī)構(gòu)和調(diào)整黨政職能存在兩種截然不同的方向。維護(hù)中央一統(tǒng)體制邏輯強(qiáng)調(diào)自上而下的統(tǒng)一性，強(qiáng)調(diào)下級(jí)政府聽(tīng)從上級(jí)政府命令，按上級(jí)政府意志辦事，強(qiáng)調(diào)在改革路徑中要保持上下一致，黨政機(jī)構(gòu)要統(tǒng)一設(shè)置，黨政職能要維護(hù)一統(tǒng)體制。而實(shí)現(xiàn)地方有效治理邏輯往往導(dǎo)致上下級(jí)之間的差異性，由于各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展進(jìn)度不一致，這就對(duì)地方的黨政職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了更高要求，這使得地方需要根據(jù)自身的需求進(jìn)行改革，在改革路徑中更加側(cè)重于上下級(jí)之間的差異化，要求從有效治理的維度思考黨政職能，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上進(jìn)行地方探索。因此，在這對(duì)矛盾的雙重邏輯不同程度的影響下，D縣形成了全面對(duì)應(yīng)型、側(cè)重職能對(duì)應(yīng)型、側(cè)重機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)型以及自主設(shè)立型這四種改革類型，如表2所示。

雖然地方治理中存在兩大邏輯，但是維護(hù)中央一統(tǒng)體制邏輯對(duì)于地方領(lǐng)導(dǎo)者往往具有更強(qiáng)的約束力，D縣改革者出于自身利益考慮，在改革中往往更多地側(cè)重于維護(hù)中央一統(tǒng)體制邏輯，采用全面對(duì)應(yīng)型的改革方式，即第一種類型。這種類型在理順黨政關(guān)系上，更多地是遵循上級(jí)意志，遵循條條部門的機(jī)構(gòu)、職能配置邏輯，在機(jī)構(gòu)和職能上都與上級(jí)對(duì)應(yīng)統(tǒng)一。就D縣而言，隨著中央不斷加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，改革過(guò)程中也不斷明確以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)為原則，這就使得對(duì)于黨政機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變上更多地受到中央一統(tǒng)體制的影響，按照中央的統(tǒng)一部署進(jìn)行改革。2014年，D縣為完善黨政決策機(jī)制，重新恢復(fù)了以區(qū)委常委（擴(kuò)大）會(huì)議作為全區(qū)最高決策機(jī)構(gòu)，改變?cè)械挠伤奶装嘧迂?fù)責(zé)人和16個(gè)大部門負(fù)責(zé)人召開(kāi)黨政聯(lián)席會(huì)議作為決策機(jī)構(gòu)的模式，確保了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力。同時(shí)，將原本黨委的社會(huì)工作部進(jìn)行拆分，重新恢復(fù)了原有的統(tǒng)戰(zhàn)部和農(nóng)業(yè)局，將可以由政府職能部門承擔(dān)的事項(xiàng)重新劃歸由職能部門承擔(dān)，優(yōu)化了黨的統(tǒng)戰(zhàn)職責(zé)配置，強(qiáng)化了黨的協(xié)調(diào)、督辦職能。此外，為了進(jìn)一步從嚴(yán)治黨，加強(qiáng)對(duì)黨員干部的監(jiān)督，在2014年，中央出臺(tái)《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》，提出了對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)雙重領(lǐng)導(dǎo)的要求，中央對(duì)于紀(jì)檢監(jiān)察體系的思考正好彌補(bǔ)了D縣當(dāng)年改革思考的不足，同年，D縣將政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)局一分為二，將原來(lái)政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督職能分開(kāi)設(shè)置，重新組建區(qū)審計(jì)局，進(jìn)而增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察體系的系統(tǒng)性和獨(dú)立性，以強(qiáng)有力的監(jiān)督來(lái)預(yù)防濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等問(wèn)題。

側(cè)重職能對(duì)應(yīng)型和側(cè)重機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)型都是受到兩種邏輯的共同影響。第二種改革類型——側(cè)重職能對(duì)應(yīng)型，在職能上和上級(jí)一一對(duì)應(yīng)，但是綜合設(shè)立了一個(gè)大部門對(duì)應(yīng)上級(jí)多個(gè)部門。在2009年大部制改革后，綜合性大部門整合了多個(gè)部門職能后，部門職能過(guò)多且十分復(fù)雜，多項(xiàng)權(quán)力和責(zé)任相互交織，難以理順，導(dǎo)致部門運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，工作效率反而降低。同時(shí)，由于整合部門過(guò)多，使得上級(jí)對(duì)口部門也很多，造成部門領(lǐng)導(dǎo)每天有很多上級(jí)會(huì)議要參加，分身乏術(shù)。為了既能發(fā)揮大部門的協(xié)調(diào)性，又能保證有機(jī)構(gòu)能與上級(jí)部門職能對(duì)應(yīng)，D縣采用職能板塊管理方式，將一個(gè)大部門按照一定的領(lǐng)域進(jìn)行劃分，將大部門分為好幾個(gè)職能板塊來(lái)進(jìn)行管理，每個(gè)板塊較為獨(dú)立，擁有決策權(quán)，在職能上對(duì)應(yīng)上級(jí)部門職能，由板塊負(fù)責(zé)人對(duì)接上級(jí)職能部門。但是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上仍然保留了原有大部門機(jī)構(gòu)，由大部門來(lái)協(xié)調(diào)內(nèi)部職能板塊之間的合作交流，這樣的改革類型既有利于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)又保證了專業(yè)分工。

第三種改革類型——側(cè)重機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)型，在機(jī)構(gòu)名稱上與上級(jí)政府一一對(duì)應(yīng)，但是職能與上級(jí)存在差異，整合了其他部門職能。上級(jí)往往比較注重部門利益和邊界，要求下級(jí)部門能夠?qū)?yīng)上級(jí)。然而在2009年理順黨政關(guān)系的過(guò)程中，D縣采用大部門式黨政合署辦公，很多原有的機(jī)構(gòu)名稱、牌子以及職能被撤銷，導(dǎo)致上下級(jí)部門無(wú)法對(duì)應(yīng)。一些原來(lái)的職能部門無(wú)論是名稱還是職責(zé)都無(wú)法與上級(jí)保持一致，在一定程度上侵犯了上級(jí)部門的利益和邊界，使得上下級(jí)之間的溝通和協(xié)調(diào)比改革前更加困難，上級(jí)在撥款以及工作中會(huì)給D縣設(shè)置一些障礙。但是由于各級(jí)政府的職能定位不同，部門設(shè)置也會(huì)出現(xiàn)差異化，不可能完全對(duì)應(yīng)，而且若是完全按照上級(jí)的要求就意味著之前機(jī)構(gòu)改革徹底失敗。因此，為應(yīng)對(duì)這樣的情況，D縣官員對(duì)上級(jí)部門的要求進(jìn)行了一定的“變通”;2010年，向省編辦提出申請(qǐng)，將兩大部門進(jìn)行“更名”。原“經(jīng)濟(jì)促進(jìn)局”更名為“經(jīng)濟(jì)和科技促進(jìn)局”，原“衛(wèi)生和人口計(jì)劃生育局”更名為“人口和衛(wèi)生藥品監(jiān)督局”，同時(shí)加掛改革前的部門牌子，但是部門職能沒(méi)有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性調(diào)整，這樣既滿足了上級(jí)部門對(duì)口設(shè)置的要求，又不影響大部制改革的成效。

第四種改革類型，即自主設(shè)立型，更多地受到實(shí)現(xiàn)地方有效治理邏輯的影響，與上級(jí)在機(jī)構(gòu)和職能上都不對(duì)應(yīng)。在維護(hù)國(guó)家一統(tǒng)體制和實(shí)現(xiàn)地方有效治理的雙重邏輯中，地方有效治理的邏輯影響力度較小，因此，在機(jī)構(gòu)整合和職能調(diào)整中，只有一個(gè)政府部門是在職能和機(jī)構(gòu)上都與上級(jí)不對(duì)應(yīng)的。2014年，D縣為更好地服務(wù)群眾，提升行政效率的需要，在堅(jiān)持大部門體制框架下進(jìn)一步創(chuàng)新，構(gòu)建“大社會(huì)工作”。將原本屬于社會(huì)工作部的民政事務(wù)與社會(huì)保障事務(wù)統(tǒng)一劃歸民政和人力資源社會(huì)保障局，將職能重新劃歸大政府部門，在機(jī)構(gòu)和職能上都不要求和上級(jí)對(duì)應(yīng)，這種由一個(gè)政府部門履行民生職能的形式，實(shí)現(xiàn)了“大民政”架構(gòu)和社會(huì)福利職能的整合，有利于優(yōu)化民生建設(shè)，打造民生政府。

雖然存在四種改革類型，但是改革者在類型的選擇上是有所側(cè)重的。就D縣的黨政機(jī)構(gòu)改革而言，改革阻力最小的無(wú)疑是全面對(duì)應(yīng)型，這種類型基本無(wú)須改革，在機(jī)構(gòu)和職能上按照上級(jí)一一對(duì)應(yīng)就可以，基本不需要變動(dòng)。但是由于上下級(jí)的角色定位不同，其機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能定位應(yīng)該也是不同的，完全對(duì)應(yīng)會(huì)忽視自身的治理需求。因此，最為理想的就是自主設(shè)立型，即完全根據(jù)自身情況進(jìn)行定位，然而最理想的不一定是最合適的，這種改革方式過(guò)于理想化，忽視了中央對(duì)于黨政關(guān)系的考慮，忽視了改革所面臨的阻力，改革很容易失敗。自2009年大部制改革后，D縣也僅有一個(gè)部門是自主設(shè)立型。后續(xù)改革中，可以區(qū)別對(duì)待。在黨委強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，其部門設(shè)置可以完全對(duì)應(yīng)，然而對(duì)于直接面臨大量經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的機(jī)構(gòu)就不應(yīng)該完全對(duì)應(yīng)，應(yīng)考慮自身發(fā)展和公眾的需求。在政府部門上最為合適的應(yīng)該是側(cè)重職能對(duì)應(yīng)型和側(cè)重機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)型的改革方案，這樣的改革方案充分考慮了一統(tǒng)體制和有效治理的影響，同時(shí)還兼顧考慮了上級(jí)部門條塊關(guān)系的影響，在盡可能減少改革阻力的同時(shí)，通過(guò)整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)，構(gòu)建了簡(jiǎn)約高效的管理體制，最大限度地方便了群眾。

黨中央在十九大報(bào)告中提出了“在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”，在十九屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出“更好發(fā)揮黨的職能部門作用”和“統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)”。這些中央改革精神的提出不僅證明了D縣多年來(lái)理順黨政關(guān)系路徑的正確性，而且為黨的十九大之后地方理順黨政關(guān)系指明了方向，也間接證明了D縣的改革經(jīng)驗(yàn)是值得各地參考借鑒的。

四、理順黨政關(guān)系的再思考

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)家倡導(dǎo)“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。2017年黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步提出要“不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬”。作為國(guó)家治理的重要組成部分，地方應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地完善地方治理體系，提升地方治理能力現(xiàn)代化。從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，優(yōu)化相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，構(gòu)建出從中央到地方運(yùn)行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系。同時(shí)，應(yīng)反思以往改革的不足，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善未來(lái)的改革方案。目前，地方行政改革正進(jìn)入攻堅(jiān)期和“深水區(qū)”，僅僅從政府機(jī)構(gòu)改革的維度來(lái)進(jìn)行行政體制改革是不夠的，這樣的改革沒(méi)有觸碰到政治體制改革的核心問(wèn)題，改革后容易出現(xiàn)反復(fù)，會(huì)降低改革的成效，不利于更深層次的改革。因此，只有抓住政治體制改革的核心問(wèn)題——黨政關(guān)系，并將其作為改革的重點(diǎn)，通過(guò)開(kāi)展一系列的機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整，才能從根本上科學(xué)地設(shè)定黨政機(jī)構(gòu)。既要實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確定位、合理分工、增強(qiáng)合力，又要能夠防止機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉，才能使黨和政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置與統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求相適應(yīng)，早日實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

理想的黨政關(guān)系應(yīng)當(dāng)是明確哪些職能歸黨委部門承擔(dān)，哪些職能歸政府部門承擔(dān)，對(duì)于黨政之間職能相近、聯(lián)系密切的部門進(jìn)行合署辦公或者合并設(shè)立。然而隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)黨和政府職能提出了更高要求，這使得現(xiàn)實(shí)中黨政關(guān)系很難達(dá)到理想狀態(tài)，只能通過(guò)不斷的理順去改進(jìn)。特別是對(duì)于地方而言，作為全國(guó)整體的一部分，其理順黨政關(guān)系改革必然會(huì)受到中央全盤考慮以及上級(jí)部門利益的影響。因此，改革者不應(yīng)盲目地去設(shè)計(jì)改革方案，而是應(yīng)當(dāng)將維護(hù)國(guó)家一統(tǒng)體制邏輯納入自身考慮范圍，充分體會(huì)中央的改革精神，理解中央對(duì)于國(guó)家政治體制改革的指導(dǎo)，在中央的改革指導(dǎo)下開(kāi)展改革。與之同時(shí)，應(yīng)明確經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及公眾對(duì)于黨和政府提出的新要求，與時(shí)俱進(jìn)地開(kāi)展改革，適應(yīng)新時(shí)代要求。此外，應(yīng)充分考慮改革所面臨的阻力，特別是上下級(jí)條塊關(guān)系上的約束，觸碰現(xiàn)有利益格局是在所難免的，但是在改革中可以通過(guò)設(shè)計(jì)“變通”的改革方案去應(yīng)對(duì)改革阻力，減少上級(jí)條塊關(guān)系對(duì)于改革的影響。

D縣多年來(lái)的黨政關(guān)系改革提供了很好的經(jīng)驗(yàn)借鑒：一是明確黨政之間有分有合。在黨政關(guān)系上，首先應(yīng)明確的是黨組織在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，其次應(yīng)認(rèn)識(shí)到大部分的黨政部門有明確的職能劃分，各司其職。最后，應(yīng)明確到部分黨政職能之間存在相似性，而且部門之間交流密切，對(duì)于這些部門是可以進(jìn)行黨政合并或者合署辦公的，以降低溝通成本，提高工作效率。二是明白地方黨政關(guān)系是由維護(hù)國(guó)家一統(tǒng)體制邏輯和實(shí)現(xiàn)地方有效治理邏輯所決定的。如何理順地方黨政關(guān)系不應(yīng)當(dāng)是地方領(lǐng)導(dǎo)者憑空猜想出來(lái)的，而是由地方治理的雙重邏輯所決定的，只有充分考慮了這雙重邏輯，才能保證改革的正確性和持久性。在面臨雙重邏輯的矛盾時(shí)，改革者應(yīng)盡可能地去尋找兩種邏輯之間的平衡點(diǎn)，雖然兩種邏輯存在矛盾，但二者并不是完全對(duì)立的。在一統(tǒng)體制下，維護(hù)國(guó)家一統(tǒng)體制的邏輯很強(qiáng)，是改革最主要的推動(dòng)力，但是國(guó)家的改革方案并不是憑空產(chǎn)生的，而是綜合了各地的實(shí)際情況，而且，中央的改革方案僅提供方向性的指導(dǎo)，并沒(méi)有規(guī)定改革的具體內(nèi)容。因此，地方改革應(yīng)在遵循中央意志的前提下結(jié)合自身的實(shí)際情況去設(shè)計(jì)改革的具體方案，在改革出現(xiàn)偏差后及時(shí)調(diào)整改革方向。三是認(rèn)識(shí)到理順黨政關(guān)系是漸進(jìn)的、長(zhǎng)期的過(guò)程，不可能一蹴而就。這不僅是因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)和公民會(huì)對(duì)黨和政府職能不斷提出的新要求，而且是因?yàn)辄h政機(jī)構(gòu)改革的復(fù)雜性。D縣在理順黨政關(guān)系上已經(jīng)有過(guò)三次探索，前后延續(xù)十幾年，而且，哪怕經(jīng)過(guò)這么多年的探索，D縣的黨政關(guān)系也沒(méi)有徹底理順，還在不斷地探索中。因此，改革者應(yīng)避免急功近利，應(yīng)一步一步地推行改革，保證改革能落到實(shí)處。

總之，理順地方黨政關(guān)系會(huì)始終處于維護(hù)國(guó)家一統(tǒng)體制和實(shí)現(xiàn)地方有效治理的矛盾中。改革者應(yīng)積極探尋兩種邏輯之間的平衡點(diǎn)，尋求改革的突破口，在中央的指導(dǎo)下不斷地根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化開(kāi)展地方探索，總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)?shù)胤礁母锝?jīng)驗(yàn)已經(jīng)比較成熟，而且具有潛在的推廣價(jià)值時(shí)，就要站在一個(gè)更高的立場(chǎng)思考問(wèn)題，考慮縱向不同層級(jí)推廣的深度和橫向不同部門推廣的范圍，從整體上思考相應(yīng)制度設(shè)計(jì)的完整性[20]?？傊ㄟ^(guò)更好地發(fā)揮黨政職能部門的作用，減少多頭管理，減少職責(zé)分散交叉，使黨政機(jī)構(gòu)分工合理、責(zé)任明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，進(jìn)一步推進(jìn)黨政機(jī)構(gòu)職能的優(yōu)化協(xié)同高效運(yùn)行，從而實(shí)現(xiàn)地方治理的現(xiàn)代化。

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Abstract： The report of the 19th National Congress of the Communist Party of China put forward the “exploration of mergers and establishments or joint offices in provinces， cities and counties with similar functions of the party and government organs”， clearly pointing out how to rationalize the reform path of the relationship between the party and the government. From the perspective of local reform， D County is a good research sample. It began exploration as early as 2002， and adopted a series of methods such as the party and government administration， party and government linkage， and establishing functional departments. The study found that D County had a unique local reform experience by integrating institutional settings and adjusting institutional functions to achieve a rational relationship. Further research has found that the deeper motivation for rationalizing the relationship between the party and the government lies in the need to maintain the dual system of the country and the effective local governance. On this basis， four models for optimizing local governance are summarized. This essay provides relevant experience for the rationalization of the relationship between the upper and lower levels， institutional settings and functional adjustments for the modernization of governance capabilities.

Keywords：partygovernment relations; local governance; institutional reform; adjustment of functions