以法治思維和法治方式推進高校綜合改革

高媛

摘 要：黨的十八大以來，我們加快了高校綜合改革的步伐，這是推進我國高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。我們要充分認(rèn)識以法治思維和法治方式推進高校綜合改革的重要性，正確處理高校改革中的“變”與“穩(wěn)”的關(guān)系，毫不動搖地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治校的有機統(tǒng)一，在改革實踐中探索運用法治思維和法治方式推進高校綜合改革的具體路徑，并把改革成果用制度加以鞏固，為實現(xiàn)建設(shè)中國特色社會主義大學(xué)目標(biāo)奠定法治基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：法治思維；法治方式；高校綜合改革

全面深化改革是決定我國高等教育今后發(fā)展的關(guān)鍵一招，這既是我國高等教育需要完成的一項政治任務(wù)，又是提高我國高等教育質(zhì)量，解決高校發(fā)展中存在的深層次問題的重大戰(zhàn)略。在有序推進高校全面深化教育綜合改革的進程中，我們迎來了《全面推進依法治校實施綱要》（2012年11月）制定頒布六周年，審視和思考“以法治思維和法治方式推進高校綜合改革”這個重要命題，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

要充分認(rèn)識以法治思維和法治方式推進高校綜合改革的重要性

以法治思維和法治方式推進高校綜合改革的重要性，我們可以從它的目標(biāo)和依據(jù)上加以認(rèn)識。高校綜合改革的目標(biāo)就是深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定，為建設(shè)中國特色社會主義大學(xué)奠定重要基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)同，確保在法治軌道上推進改革?！盵1]高校綜合改革是我國全面深化改革的重要內(nèi)容，因此必須以法治思維和法治方式推進這個重要的綜合改革。

一是我們有必要弄清法治思維和法治方式的基本內(nèi)涵。法治思維是法治原則、法律概念、法學(xué)原理、法律方法以及法律規(guī)定等在人們思維中的綜合體現(xiàn)。法治思維是用法律的邏輯和規(guī)則進行思維，是用法律語言來闡明判斷的，從而避免人的主觀性思維容易常犯的錯誤。法治思維具有以下三個鮮明特點：第一，它是一種規(guī)范性思維，因而具有規(guī)范性和程序性的特點；第二，它是一種理性思維，講究邏輯推理；第三，它以對公平正義的追求、對權(quán)利自由的保護為認(rèn)知目的。法治方式是法治思維的外化，是主要以行為方式來貫徹法治思維的體現(xiàn)。因此，凡“需要”又“能夠”借助法律手段來解決的方式，皆可視作法治方式。[2]法治方式雖不排斥“德治方式”，但就其本身特點而言，是強調(diào)法律的運用，根據(jù)法律條文或案例處理問題，從而將非法治因素及其影響排除在外，也就是說要嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦事。

二是運用法治思維和法治方式推進高校綜合改革是加快高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要保障。當(dāng)前，我們國家正在進行全面深化改革，它的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，是一整套聯(lián)系緊密、相互協(xié)調(diào)的國家制度，它包括建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會，促進和保障人的全面發(fā)展等。正是從這個意義上，我們說高校綜合改革是我國全面深化改革的重要組成部分。自1978年我國實行改革開放以來，高校改革一直行進在路上，雖然取得很大成績，但是改革的力度和成效與人民的期盼和社會需求還有較大差距，特別是人才培養(yǎng)質(zhì)量問題還飽受社會各界質(zhì)疑。究其重要原因就是我國高校改革的動力更多地來自于外部，諸如社會的壓力和教育主管部門的要求，而非來自其內(nèi)在動力，即以解決自身問題為導(dǎo)向的改革。在新的歷史起點上，“高校自身逐漸意識到，高等教育的改革已經(jīng)開始從國家層面的宏觀改革轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝用娴闹杏^改革，從高校的外部治理走向高校的內(nèi)部治理?！盵3]換句話說，身處目前大環(huán)境下的我國大學(xué)，其來自內(nèi)部的問題遠比來自外部的問題要多得多，我國高等教育的治理和發(fā)展出路絕非簡單地“去行政化”和“擴大辦學(xué)自主權(quán)”就可以一勞永逸地解決矛盾和問題，建立現(xiàn)代化高等教育治理體系刻不容緩，高校堅持走依法治理之路勢在必行，而運用法治思維和法治方式則是實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要保障。

三是運用法治思維和法治方式能有效化解高校綜合改革過程中出現(xiàn)的矛盾和沖突。一方面，高校作為一個特殊的社會群體，集聚了眾多高智商、高層次、有思想、有觀點的教學(xué)、科研、管理方面的人才。事情總是要從兩方面看：高智商人才聚集之地，使整個組織呈現(xiàn)出活力和創(chuàng)造力，這是不容置疑的，但是高校在綜合改革中出現(xiàn)的矛盾及其復(fù)雜程度，也是不容置疑的。因此，必須而且只能運用法治思維和法治方式來化解矛盾和沖突。另一方面，在高校日常管理工作中，很多矛盾糾紛的產(chǎn)生在很大程度上源于對“公平、平等”等理念的認(rèn)知和實行方面的差異。管理者和被管理者中都有人忽視“公平、平等”的理念，尤其是有些管理者習(xí)慣于“個人說了算”的思維模式。而法治思維和法治方式能引導(dǎo)人們理性分析和正確看待或處理這些矛盾問題，這是推動高校綜合改革的題中應(yīng)有之義，因而我們要高度重視法治思維和法治方式的作用。

以法治思維和法治方式推動高校綜合改革需要正確處理兩個重要關(guān)系

1.正確處理改革的“變”與法治“穩(wěn)”的關(guān)系

同處中國社會轉(zhuǎn)型期的改革與法治，一方面，兩者有如“車之兩輪、鳥之雙翼”，在目標(biāo)指向上是高度一致性的，在功能和作用上具有高度契合性—全面深化高校綜合改革作為一個持續(xù)不斷和有序推進的過程，要用法治眼光審視改革問題、用法治思維謀劃改革路徑、用法治手段破解改革難題、用法治方式優(yōu)化改革環(huán)境、用法治保護改革成果。另一方面，改革的“變”，即改革“總是在路上”和法治的“穩(wěn)”，即法治是相對穩(wěn)定的，這兩者之間是存在差別甚至是矛盾的，而且在一定條件下甚至還會產(chǎn)生沖突。這是因為法治崇尚規(guī)則至上，穩(wěn)定性和規(guī)范性是其特質(zhì)；改革，以“破”和“變”為根本，變動和突破是其特質(zhì)。“一般來說，所有的改革舉措都要求沖破現(xiàn)有法律的限制，而法治的核心意義則是要捍衛(wèi)現(xiàn)有的秩序。”[4]因此，在推進高校綜合改革的過程中應(yīng)該處理好改革的“變”與法治“穩(wěn)”的關(guān)系。正如習(xí)近平總書記指出的：既要做到重大改革于法有據(jù)，又要對實踐證明已經(jīng)比較成熟的改革經(jīng)驗和行之有效的改革舉措，盡快上升為法律。這是對改革的“變”與法治的“穩(wěn)”所做的深刻揭示?？偠灾焊母锏摹白儭币婪ㄒ酪?guī)，適時、適度；法治的“穩(wěn)”不是一成不變，法治服務(wù)于改革、保障改革成果。

2.堅持高校黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治校有機統(tǒng)一

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的關(guān)系，做了迄今為止最為明確、最為詳細的論述：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應(yīng)有之義；黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。因此，從根本上說，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國是完全一致的，這就決定了用法治思維和法治方式推動高校綜合改革，即依法治校與堅持黨對高校的領(lǐng)導(dǎo)是并行不悖、有機統(tǒng)一的。

習(xí)近平總書記在全國高校思想政治工作會議上指出：“辦好我國高等教育，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，牢牢掌握黨對高校工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，使高校成為堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強陣地?！薄案咝｜h委對學(xué)校工作實行全面領(lǐng)導(dǎo)，承擔(dān)管黨治黨、辦學(xué)治校主體責(zé)任，把方向、管大局、作決策、保落實?！?黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制是中國特色社會主義大學(xué)制度的核心內(nèi)容，是黨對高校領(lǐng)導(dǎo)的根本制度，必須在實踐中堅持，并在堅持中不斷完善。

運用法治思維和法治方式推動高校綜合改革的路徑

“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用”，這是習(xí)近平總書記對法治思維和法治方式與改革關(guān)系的深刻揭示。具體化到高校綜合改革，可以用這句話加以概括：“充分發(fā)揮法治對教育綜合改革的引領(lǐng)、規(guī)范、推進和保障作用”[5]，加快推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

1.引領(lǐng)—讓法治思維成為主導(dǎo)高校改革的主要思維方式

“思想是行動的先導(dǎo)?！比藗冏鋈魏问虑?，都是先有思想，后有行動。眾所周知，在推進各項改革的過程中，管理者或同時或先后運用多種思維方式：道德思維、政治思維、行政思維、經(jīng)濟思維和法治思維等。這些思維方式都有其重要作用，因而需要綜合運用。但是，在今天深化高校綜合改革的攻堅期，需要強調(diào)的是讓法治思維成為高校工作中占主導(dǎo)的思維方式。因此，在大力倡導(dǎo)建設(shè)法治中國的今天，最應(yīng)該摒棄的就是“人治”和“由領(lǐng)導(dǎo)說了算”等思維：一方面，“人治思維”崇尚權(quán)力，認(rèn)為權(quán)力就是要集中于一個人或一小部分人手中，這樣辦事才有效率?，F(xiàn)實中，一些管理者、領(lǐng)導(dǎo)干部骨子里仍然殘存著“人治”遺毒，長官意志加身，因此“以言代法”的現(xiàn)象屢見不鮮。另一方面，由于高校中的信訪工作依然是高?；饷懿豢苫蛉钡墓ぷ?，現(xiàn)實中出現(xiàn)的信“訪”而不信“法”，也折射出被管理者普遍相信只有“領(lǐng)導(dǎo)”才能真正解決問題的“慣性思維”。

因此，在全面依法治國的背景下，無論是管理者還是被管理者，應(yīng)該讓法治思維深入人心并成為主導(dǎo)人們的思維方式，堅決摒棄“人治思維”，淡化“行政思維”，綜合運用其他各種思維方式，是非常重要的。正如習(xí)近平總書記指出：要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉(zhuǎn)化成思維方式和行為方式，做到在法治之下，而不是法治之外，更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。

2.規(guī)范—制定并樹立大學(xué)章程的權(quán)威、確保其有效執(zhí)行

高校章程被譽為是高校的“基本法”。從國內(nèi)外大學(xué)發(fā)展的歷史與規(guī)律看，章程是高校實現(xiàn)依法自主管理，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、依法治校的根本依據(jù)，是明確高校內(nèi)外部權(quán)利義務(wù)關(guān)系，促進高校完善治理結(jié)構(gòu)、建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的重要載體，也是“依法治國”基本方略在高校治理中的具體體現(xiàn)。

此外，我們還可以從我國大學(xué)章程建設(shè)及大學(xué)治理的變化上看我國政府和高校在規(guī)范大學(xué)運行方面的艱辛探索。以2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》對高校章程建設(shè)提出明確要求為起點，以2015年6月全國112所 “211工程”高校（含38所“985工程”高校，軍事院校除外）章程率先全部完成核準(zhǔn)發(fā)布工作為標(biāo)志，我國高校正式邁入“一校一章程”的“章程時代”。在充分肯定我國高等教育改革這一重要“成果”的同時，也要清醒地看到已經(jīng)暴露出來的亟須解決的問題：

一是要加強章程的權(quán)威性。高校章程不是一般的管理制度匯編，它是高校擁有法律效力的最重要的規(guī)定，是治校的總綱領(lǐng)。世界一流大學(xué)的發(fā)展經(jīng)驗告訴我們：它們除了有一流的大師、一流的生源、高額科研投入和國際化水平高等要素外，都有一部既令人敬畏又使人自豪的“大學(xué)章程”。這個章程具有高度權(quán)威性和嚴(yán)肅性，并以章程為依據(jù)制定各類規(guī)范。與西方國家先有章程后有大學(xué)不同，我國多數(shù)高校章程的制定一般都晚于高校的成立，其制定往往不是源于大學(xué)發(fā)展過程中的內(nèi)生需求的選擇，有的是為了實現(xiàn)當(dāng)前某種政策和具體目標(biāo)而定的，有的是在教育部發(fā)布《關(guān)于加快推進高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實施工作的通知》后才制定出來的。不少高校在章程制定和實施前后，并沒有發(fā)生實質(zhì)性變化。與此同時，我國高校章程共性有余，個性不足，即特色不明顯。這種“雷同”的大學(xué)章程，其權(quán)威性可想而知。因此，增強章程的權(quán)威性迫在眉睫。

二是要切實保障章程的執(zhí)行。章程權(quán)威性的提升有賴于章程的切實執(zhí)行，因為章程的生命力就在于它能被有效執(zhí)行。如果說在高校章程缺失時，大事小事找領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)說了算，是一種常見情況的話，那么高校章程頒布實施后，就不應(yīng)該再出現(xiàn)這種不正常的狀態(tài)。高校里的不同部門、機構(gòu)以及各利益群體都要認(rèn)清并擺正自己與各個部門、機構(gòu)在章程中的角色，清楚自己的權(quán)利和義務(wù)，明確相互之間關(guān)系，并用章程及其配套細則來規(guī)范各自的行為、來協(xié)調(diào)不同利益關(guān)系以及解決問題。

3.推進—提升高校領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)，堅持走群眾路線

毛澤東同志說過：“政治路線確定后，干部就是關(guān)鍵因素?！盵6]因此，深化改革、依法治校這個目標(biāo)確定后，高校管理者—高校各級領(lǐng)導(dǎo)就成為關(guān)鍵因素。《全面推進依法治校實施綱要》第七部分第22條規(guī)定，要“切實加強對學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部、職能部門工作人員依法治校意識與能力的培養(yǎng)”。只有掌握權(quán)力的行政主體主動用法治思維武裝頭腦，自覺“尊法學(xué)法守法用法”，接受“手中的權(quán)力應(yīng)該被關(guān)在籠子里”的理念，并在日常管理中自覺踐行，才能真正推進依法深化高校綜合改革。

群眾路線是黨的根本工作路線—一切為了群眾，一切依靠群眾和從群眾中來，到群眾中去。習(xí)近平總書記指出，要“緊緊依靠人民推動改革”“我們推進任何一項重大改革，都要站在人民立場上把握和處理好涉及改革的重大問題，都要從人民利益出發(fā)謀劃改革思路、制定改革舉措。要廣泛聽取群眾意見和建議，及時總結(jié)群眾創(chuàng)造的新鮮經(jīng)驗，充分調(diào)動群眾推進改革的積極性、主動性、創(chuàng)造性，把最廣大人民智慧和力量凝聚到改革上來，同人民一道把改革推向前進?！薄白屓嗣袢罕娪懈喃@得感?！比嗣袢罕姷母母锕沧R和政治信任是各項改革順利推進的基礎(chǔ)，也是極其重要的改革資源。在依法治校、推進高校深化改革過程中，要把依法深化改革與堅持走群眾路線緊密結(jié)合起來，要依靠并凝聚全體師生員工的力量和智慧，要調(diào)動全校師生的主動性和積極性，要尊重保護師生的權(quán)益，改革的成果由全體師生共享。

4.保障—將高校改革成果用制度加以鞏固

習(xí)近平總書記多次強調(diào)，制度問題具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。好的改革成果沒有通過制度加以固化，很容易因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。要確保改革持續(xù)性，應(yīng)及時將改革中好的做法、好的經(jīng)驗制度化，以制度鞏固改革成效，進而為后續(xù)的改革工作加快推進提供制度支持。因此，高校改革成果需要用制度加以鞏固，這樣可以保障改革持續(xù)穩(wěn)妥進行。高等教育改革重要目標(biāo)是通過深化改革來克服原有體制機制的弊端，達到提升高等教育質(zhì)量。把成熟的改革經(jīng)驗加以總結(jié)提煉，并以制度的形式固定下來，從而為在國家層面以法律形式固定下來并加以實施奠定基礎(chǔ)，這既是我國高校全面深化綜合改革的重要成果，又是我國高校為全面依法治國作出的重要貢獻。

參考文獻：

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[6]毛澤東選集（第二卷）[M].北京：人民出版社，1991：526.

（作者單位：對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)中國世界貿(mào)易組織研究院）

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