農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及其問題分析

王琪

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京210098）

引言

改革開放以來，我國(guó)工業(yè)化、城市化速度不斷加快，與此相應(yīng)，它引起了一系列重大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷，其中最重要的變遷之一是農(nóng)村人口與土地關(guān)系的變化[1]。一方面，很多農(nóng)村人口以各種方式進(jìn)入城市工作、學(xué)習(xí)、生活，有相當(dāng)一部分進(jìn)城務(wù)工人員在城市里購買了房屋并定居在城市之中定居，這部分進(jìn)城務(wù)工人員在農(nóng)村的住房及其宅基地處于長(zhǎng)期閑置狀態(tài)。另一方面，城市內(nèi)部土地資源緊缺造成購買房屋成本持續(xù)增高，有相當(dāng)一部分低收入人群購買房屋困難，他們迫切需要解決住房問題。所以說，農(nóng)村宅基地和住房的大量荒廢和閑置既極大地影響了土地資源的利用率，又不符合我國(guó)土地資源緊張的現(xiàn)實(shí)要求。十一屆三中全會(huì)以來，農(nóng)業(yè)用地法律制度變遷的基本趨勢(shì)是不斷增強(qiáng)農(nóng)民土地權(quán)利，從延長(zhǎng)土地承包期限到限制土地重新調(diào)整，農(nóng)民土地權(quán)利排他性不斷增強(qiáng)，而且國(guó)家一直鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，但有關(guān)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定仍然十分薄弱，對(duì)農(nóng)村房屋及宅基地采取了限制的態(tài)度。在城市近郊的農(nóng)村，宅基地不僅可以滿足農(nóng)村居民的居住需求，還可以充當(dāng)商業(yè)性收入的經(jīng)濟(jì)來源，這時(shí)候宅基地如果可以流轉(zhuǎn)，可以極大地提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)居民收入。所以，探討農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及其存在問題，對(duì)于合理開發(fā)利用土地資源，使農(nóng)村居民分享城市發(fā)展和土地增值帶來的收益，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有十分重要的意義。

一、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)混亂，存在多樣的流轉(zhuǎn)方式。根據(jù)以往國(guó)內(nèi)學(xué)者研究，存在較多農(nóng)村居民自發(fā)流轉(zhuǎn)宅基地的現(xiàn)象，李文謙認(rèn)為，目前我國(guó)農(nóng)民房的自發(fā)流轉(zhuǎn)非常普遍，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)形成宅基地隱形交易市場(chǎng)[2]。與此同時(shí)，也產(chǎn)生了多種多樣的流轉(zhuǎn)方式。首先，農(nóng)村集體組織之內(nèi)村民宅基地的轉(zhuǎn)讓。按照現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地管理政策，農(nóng)戶宅基地使用權(quán)只可以連帶其上建造的住房向同一集體內(nèi)的其他農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓[3]，這樣的宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是符合相關(guān)法律規(guī)定的，村民往往經(jīng)過口頭協(xié)議、或者書面協(xié)議進(jìn)行交易。其次，轉(zhuǎn)讓給村集體組織之外的城市居民。村集體組織經(jīng)過統(tǒng)一整理、劃分本村建設(shè)用地、宅基地，在本村建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”，村集體組織按照村民宅基地面積，在補(bǔ)償村民足夠的居住面積后將剩余房屋向社會(huì)出售，由于沒有像商品房一樣完整的產(chǎn)權(quán)，相對(duì)于商品房“小產(chǎn)權(quán)房”有價(jià)格優(yōu)勢(shì)，這種方式的流轉(zhuǎn)不受法律保護(hù)。最后，自由租賃方式。這種情況主要發(fā)生于城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)，農(nóng)村居民將自家多余住房租賃給求租者，出租房屋的農(nóng)村居民直接與求租者就租期、租金達(dá)成書面或者口頭協(xié)議。相關(guān)文件不規(guī)范，為以后權(quán)利糾紛埋下了禍根。

2.農(nóng)村住房及宅基地閑置率高。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，務(wù)農(nóng)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村居民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求，進(jìn)城務(wù)工成為農(nóng)村居民提高自身生活水平的不二選擇。有的農(nóng)村居民進(jìn)城務(wù)工后經(jīng)過多年的奮斗在城市購買住房定居后，農(nóng)村房屋和宅基地就空閑了，由于宅基地退出的無償性，很多在城市定居的農(nóng)村居民采取“不占白不占，不占就會(huì)吃虧”的態(tài)度，不愿意主動(dòng)退出空閑的宅基地，又加之我國(guó)的《土地管理法》及其他相關(guān)法律的規(guī)定，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)際上是被限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織之內(nèi)，限制了房屋和宅基地的流轉(zhuǎn)，造成農(nóng)村內(nèi)房屋和宅基地閑置率很高。有的農(nóng)村居民繼承了父母的房屋，由于自己有新建造的房屋又常年不居住繼承的房屋而造成所繼承的房屋閑置；有的因宅基地管理混亂，亂占亂建，農(nóng)民新建住房而舊房不拆，造成閑置。

3.相關(guān)法律模糊，但是為宅基地流轉(zhuǎn)留下政策空間。我國(guó)對(duì)于宅基地管理及其流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)寫得比較模糊，例如，我國(guó)于2007年10月1日生效的《物權(quán)法》雖然在第三編用益物權(quán)中設(shè)立第13章宅基地使用權(quán)，專章規(guī)定宅基地使用權(quán)，但只泛泛地簡(jiǎn)述了宅基地的權(quán)屬問題、適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。雖然宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具體規(guī)定并沒有涉及，但是為以后的制度改革留出了法律空間?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！彪m然沒有明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但它間接承認(rèn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部村民之間相互轉(zhuǎn)讓的合法性。另外，國(guó)家也在不斷探索宅基地流轉(zhuǎn)各種方法，2008年10月，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出了“依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”，進(jìn)一步在全國(guó)范圍內(nèi)確立了保障農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的政策導(dǎo)向[2]。地方各省也積極探索農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方式，《蘇州市管理暫行辦法》規(guī)定：“進(jìn)城農(nóng)民的住宅可以出售給符合宅基地享受條件的本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民，將宅基地征為國(guó)有，由宅基地使用權(quán)人補(bǔ)辦出讓手續(xù)并按土地評(píng)估價(jià)的40%向政府補(bǔ)繳土地出讓金后入市交易?！边@使農(nóng)民進(jìn)城后，可以轉(zhuǎn)讓、出售農(nóng)宅，其宅基地也可通過住宅置換中心自由轉(zhuǎn)讓[4]。

二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)存在的問題

1.限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)不利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要是考慮到宅基地社會(huì)保障特性，出于保護(hù)農(nóng)民生存權(quán)的目的。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日益完善，宅基地財(cái)產(chǎn)性功能已經(jīng)大大超過保障性功能，大量農(nóng)村居民進(jìn)入城市，土地不像從前一樣是他們維持生計(jì)的唯一來源，他們可以在城市中通過多種途徑獲得更多收入，他們更傾向于在城市買房定居，農(nóng)村房屋和宅基地如果可以通過流轉(zhuǎn)變成現(xiàn)金，可以為他們?cè)诔鞘匈徺I住房，提高生活質(zhì)量提供財(cái)產(chǎn)性支持。另一方面，從城市和農(nóng)村居民處分房屋權(quán)利公平的角度來說，由于我國(guó)城市和農(nóng)村的二元土地制度，即國(guó)有土地和集體土地，國(guó)家對(duì)城市居民出賣住房沒有任何主體限制，而對(duì)農(nóng)村居民出賣房屋則設(shè)定了流轉(zhuǎn)主體限制，顯屬不公。我國(guó)《物權(quán)法》指出：“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，保障一切市場(chǎng)主體平等的法律地位和發(fā)展權(quán)利?！币虼?，農(nóng)民在處分自有住房及宅基地使用權(quán)方面應(yīng)該和城鎮(zhèn)居民一樣享有平等的法律地位和權(quán)利。所以，為了改變我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制現(xiàn)狀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)以促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，十八屆三中全會(huì)提出：“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果?！睘榱舜龠M(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家進(jìn)行了一系列的農(nóng)業(yè)用地制度、農(nóng)村建設(shè)用地制度改革，宅基地制度的改革也應(yīng)提上日程，從而通過有序地放寬宅基地流轉(zhuǎn)制度及限制轉(zhuǎn)讓，從而讓廣大農(nóng)民獲得更多財(cái)產(chǎn)性收益。

2.大量土地資源浪費(fèi)，并且形成不規(guī)范的宅基地隱形交易市場(chǎng)。一方面，長(zhǎng)期定居城市的農(nóng)村居民的房屋、繼承父母的房屋，因?yàn)閲?guó)家限制了宅基地的自由流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致這些房屋處于廢棄、閑置狀態(tài)，農(nóng)村建設(shè)新房而不拆除舊房屋也導(dǎo)致房屋利用率低，造成農(nóng)村土地資源被浪費(fèi)。另一方面，隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，城市建設(shè)用地急劇擴(kuò)大，產(chǎn)生了城市建設(shè)用地緊張、生存空間擁擠等一系列問題。就在這種城鄉(xiāng)土地供需矛盾的情況下，產(chǎn)生了宅基地隱形交易市場(chǎng)。造成這種市場(chǎng)形成的原因有兩點(diǎn)：第一，在農(nóng)村有著兒女結(jié)婚成家后就要分戶的傳統(tǒng)，即使和老人一起居住但由于人口增多，要擴(kuò)建房子，家中沒有這么多的建房土地，這就要求一部分農(nóng)村居民需要以購買的方式從一些有空閑宅基地的村民手中取得。第二，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，商品房市場(chǎng)不斷擴(kuò)大，房地產(chǎn)行業(yè)通過土地增值獲得巨大利益，靠近城市近郊的農(nóng)村居民意識(shí)到土地的巨大價(jià)值，他們將多余的房屋或者由于進(jìn)城定居而導(dǎo)致農(nóng)村閑置的房屋賣給城市居民，加之城市商品房?jī)r(jià)格不菲，許多低收入群體買不起商品房，又有迫切的住房需求，就在這種推拉力互相作用的背景下，形成了大量農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。這些宅基地隱形交易市場(chǎng)，沒有規(guī)范的法律法規(guī)管理，大部分農(nóng)村房屋買賣都處于暗箱操作狀態(tài)，很多低收入的城市居民購買“小產(chǎn)權(quán)房”，只有極少數(shù)交易人進(jìn)行房屋買賣登記，而且房屋轉(zhuǎn)讓、出租過程都不完整，沒有經(jīng)過相關(guān)房地產(chǎn)部門的審批，導(dǎo)致法律糾紛頻發(fā)，損害了消費(fèi)者的合法權(quán)益。

3.農(nóng)村宅基地法律進(jìn)程滯后于現(xiàn)實(shí)需求。雖然國(guó)家近些年出臺(tái)了關(guān)于農(nóng)村宅基地相關(guān)法律文件，但是出于維持社會(huì)穩(wěn)定目的，涉及眾多利益群體的重大改革一般會(huì)采用漸進(jìn)性手段，改革幅度很小，治標(biāo)不治本，總體來說有些法律條款滯后于現(xiàn)實(shí)要求。比如，十八屆三中全會(huì)指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行?！彪m然上述報(bào)告允許農(nóng)民住房進(jìn)行抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，目的在于幫助農(nóng)村集體組織或者農(nóng)村居民從正規(guī)渠道獲得貸款支持，但是現(xiàn)實(shí)情況是由于許多法律禁止農(nóng)民以耕地、宅基地、自留地、自留山使用權(quán)進(jìn)行抵押獲得貸款，金融機(jī)構(gòu)根本不愿意接受沒有土地作為抵押物的農(nóng)村住房進(jìn)行抵押，如果在急需資金時(shí)不能將宅基地和住房抵押或轉(zhuǎn)讓，對(duì)普通農(nóng)民來說，依舊得不到來自正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的貸款支持，無奈之下還不得不接受高利貸的盤剝[5]。對(duì)于整個(gè)國(guó)家來說，中國(guó)農(nóng)業(yè)金融體系還是不能建立起來，國(guó)家金融貸款類的惠農(nóng)政策還是不夠全面，法律進(jìn)程建設(shè)滿足不了現(xiàn)實(shí)需求。

三、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)對(duì)策與建議

1.放寬農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)限制，建立規(guī)范有序的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。首先，雖然法律限制宅基地的流轉(zhuǎn)，但是農(nóng)村宅基地子女繼承、居住地的遷移等因素客觀上形成了對(duì)農(nóng)村房屋、宅基地買賣、租賃的“市場(chǎng)化”要求，形成了很多農(nóng)村宅基地隱形交易市場(chǎng)，放寬宅基地流轉(zhuǎn)的限制也是順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)供需雙方的要求，國(guó)家要利用這種交易市場(chǎng)并且引導(dǎo)它向更規(guī)范、更系統(tǒng)的方向發(fā)展，建立有序地農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，密切監(jiān)管，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，承認(rèn)隱形的流轉(zhuǎn)，使得隱形市場(chǎng)顯性化，放寬對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主體限制，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村居民面向其他經(jīng)濟(jì)組織成員或者城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓自己的房屋。其次，現(xiàn)行法律規(guī)定只有集體土地通過國(guó)家征收變?yōu)閲?guó)有土地，其使用權(quán)方可轉(zhuǎn)讓。但是在兩種土地轉(zhuǎn)換過程中，大部分開發(fā)商在征用的農(nóng)村集體土地上建成商品房，并從中獲取高額利潤(rùn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織受國(guó)家住房及宅基地流轉(zhuǎn)制度的限制，雖然擁有大量的可供建設(shè)用地，卻不得建房使用和出售，喪失了獲取高額利潤(rùn)的平等權(quán)利。放寬農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)限制，可以極大程度的減少這種不公平現(xiàn)象，讓農(nóng)民分享社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，更有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。最后，促進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)前提就要進(jìn)行宅基地確權(quán)工作。借鑒城市住房國(guó)有土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)登記制度，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地登記制度，初始的登記應(yīng)是系統(tǒng)化的和免費(fèi)的，接下來登記應(yīng)以繳費(fèi)來確保系統(tǒng)的正常運(yùn)行，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)未經(jīng)變更登記不生效[6]。

2.借助“三權(quán)分置”的思路改造農(nóng)村宅基地使用權(quán)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，中央在開展農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證后，又頒布了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，順應(yīng)了農(nóng)民要保留土地承包權(quán)又有流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”并行的格局。農(nóng)村宅基地與承包土地有一定的相似性，宅基地的所有權(quán)與承包土地一樣歸集體所有，農(nóng)村宅基地是基于其集體成員身份而集體分配獲得，類似于耕地的承包權(quán)，宅基地的使用權(quán)歸農(nóng)村居民所有，這個(gè)權(quán)利不能轉(zhuǎn)讓，只能轉(zhuǎn)讓給同一集體組織的成員[3]。從這一點(diǎn)上看，既然承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以從承包權(quán)中分離出來，那么我們可以借助“三權(quán)分置”的角度在宅基地的使用權(quán)中分離出一種“居住權(quán)”?！熬幼?quán)”與房屋產(chǎn)權(quán)相聯(lián)系，賦予農(nóng)村居民自由處分“居住權(quán)”的權(quán)利，使他們能將房屋出售或租賃給城市低收入人群，以滿足城市低收入人群住房需求。就像前面所述，一方面，農(nóng)村許多房屋處于閑置、荒廢狀態(tài)，房屋和宅基地閑置率過高導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)；另一方面，城市建設(shè)用地緊張，房?jī)r(jià)持續(xù)走高，低收入人群又有急切的住房欲望，將農(nóng)村宅基地的使用權(quán)分離出“居住權(quán)”可以提高農(nóng)村土地利用率。

3.借鑒地方各省政策法規(guī)經(jīng)驗(yàn)。雖然中央沒有改進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體政策法規(guī)，但是地方各省進(jìn)行了積極的探索，某些地區(qū)的政策法規(guī)實(shí)施效果還很好，這就啟示我們?cè)趪?guó)家推進(jìn)農(nóng)村宅基地相關(guān)改革的過程中可以借鑒地方政策法規(guī)。例如，2001年出臺(tái)的《湖州市農(nóng)村農(nóng)民房屋抵押登記辦法》規(guī)定，農(nóng)民憑集體土地使用權(quán)證及房屋工程和質(zhì)量承諾書等辦理房產(chǎn)權(quán)屬登記，取得由房地產(chǎn)管理部門頒發(fā)的房屋權(quán)屬證書進(jìn)行房屋抵押貸款，并向房地產(chǎn)管理部門辦理抵押登記，向農(nóng)村信用社或開展農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行申請(qǐng)貸款，最高可申請(qǐng)貸款數(shù)額為抵押房屋價(jià)值的70%。通過這樣的政策可以使農(nóng)村居民獲得正規(guī)金融機(jī)構(gòu)貸款支持，解決他們生產(chǎn)生活燃眉之急。又如，天津“以宅基地?fù)Q房”政策，按置換標(biāo)準(zhǔn)以宅基地?zé)o償換取小城鎮(zhèn)一套住房，節(jié)約出的建設(shè)用地，一部分整理后進(jìn)入土地市場(chǎng)拍賣，后換回為農(nóng)村居民建設(shè)小城鎮(zhèn)所需各項(xiàng)費(fèi)用，另一部分作為區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的儲(chǔ)備用地[7]，這種做法既提高了農(nóng)村居民生活質(zhì)量，又提高了土地資源的利用率，這種做法同樣值得借鑒。

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