分稅制改革的路徑探索

張娜

摘 要：首先對(duì)分稅制做了相關(guān)概述，隨后對(duì)我國(guó)分稅制內(nèi)容作了簡(jiǎn)要說明，然后從事權(quán)、財(cái)權(quán)、轉(zhuǎn)移支付制度三個(gè)方面分析了分稅制制度存在的一些問題，最后結(jié)合我國(guó)當(dāng)前具體國(guó)情為推進(jìn)我國(guó)分稅制稅制完善和發(fā)展提出參考性的政策建議。

關(guān)鍵詞：分稅制；地方財(cái)政；轉(zhuǎn)移支付

中圖分類號(hào)：F23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672.3198.2018.32.067

1 分稅制背景

新改革開放初期，對(duì)財(cái)政管理體制進(jìn)行了有關(guān)分權(quán)、分級(jí)管理的適當(dāng)探究。由于原財(cái)政體制本身有著激勵(lì)不足的弊端，中央決定實(shí)行財(cái)政包干體制。在這個(gè)體制內(nèi)，若該企業(yè)屬于中央所有則其產(chǎn)生的財(cái)政收入劃為中央，屬于地方的企業(yè)收入同理劃為地方所有，同時(shí)對(duì)地方繳給中央的收入采用各種形式的包干制。這項(xiàng)制度一方面使得地方非常主動(dòng)積極地發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和開拓地方新財(cái)源，另一方面卻也存在著不可避免的巨大弊端：地區(qū)之間為了本地區(qū)更好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)其他地區(qū)采取了封閉的待遇，并對(duì)一些能帶來收益的本土企業(yè)開展行政性保護(hù)。各地區(qū)還利用行政手段庇護(hù)那些如小酒廠、煙廠之類的價(jià)格比較高、稅率也高的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，從而加快財(cái)政收入增長(zhǎng)速度。這是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的重大違背和對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整軌跡的背離，使得中央占我國(guó)的總財(cái)政收入比呈持續(xù)降低走勢(shì)。

2 分稅制改革的內(nèi)容

2.1 劃分中央政府和地方政府事權(quán)和支出范圍

目前我國(guó)中央政府的事權(quán)和地方政府事權(quán)劃分情況如下：中央政府主要承擔(dān)的事權(quán)包括了外交、維護(hù)國(guó)家安全以及中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所必要的經(jīng)費(fèi)，地區(qū)發(fā)展之間的相互協(xié)調(diào)、宏觀調(diào)控的必要支出以及社會(huì)公共事業(yè)歸屬于中央的部分，如國(guó)防費(fèi)中央行政管理費(fèi)用等。維持地方政權(quán)機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的健康、快速發(fā)展以及當(dāng)?shù)厣鐣?huì)公共事業(yè)所必要開支均由地方財(cái)政承擔(dān)，如地方行政管理費(fèi)價(jià)格補(bǔ)貼等。

2.2 明確中央和地方的收入

依據(jù)使財(cái)權(quán)事權(quán)相對(duì)等的標(biāo)準(zhǔn)，將中央與地方稅做一個(gè)歸類區(qū)別。中央稅包括那些在全國(guó)都具有影響力的、需要國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)一管理的、幫助政府實(shí)施宏觀調(diào)控的稅種，地方稅是那些與地方關(guān)系緊密對(duì)全國(guó)性流通影響不大的且稅源分散的適合地方征管的稅種，還有一些同經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的稅源普遍卻不易征收的則由中央和地方共享，其中中央稅的立法、司法、執(zhí)法權(quán)都屬中央政府所有，地方稅的稅權(quán)屬地方所有，中央和地方共享稅則立法權(quán)屬中央，而司法權(quán)和執(zhí)法權(quán)既能夠劃分到中央也能夠劃分到地方。

2.3 政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

中國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度就是以1994年的分稅制改革為基礎(chǔ)建立的。分稅制將中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入進(jìn)行了全新的劃分，同時(shí)根據(jù)新的劃分結(jié)果重點(diǎn)建設(shè)中央對(duì)地方的稅收返還制度，利用退稅、機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼和特別補(bǔ)貼等方式彌補(bǔ)地方財(cái)政之間存在的收入差距，保留了原體制的上解和補(bǔ)助辦法。

3 我國(guó)現(xiàn)行分稅制存在的問題

3.1 事權(quán)劃分不合理

中央與地方之間的事權(quán)劃分沒有遵循“財(cái)稅分權(quán)”的原則，本質(zhì)上是“財(cái)稅分工”。根據(jù)在黨的十一屆三中全會(huì)上提出的“在統(tǒng)一稅政前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)”可以看出稅收的管理權(quán)限實(shí)際上并沒有完全下放到各級(jí)地方政府，因?yàn)榈胤綋碛械亩愂樟⒎?quán)基本可以忽略不計(jì)。當(dāng)前地方政府負(fù)責(zé)征管的地方稅，涉及到的權(quán)利有：稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)、稅收收入歸屬權(quán)、稅法解釋權(quán)、政策調(diào)整權(quán)、立法權(quán)、對(duì)稅率的調(diào)整權(quán)和減免稅審批權(quán)等，而這些權(quán)利中僅僅只有稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)歸屬權(quán)歸地方所有，其他均歸屬于中央政府。這樣的事權(quán)劃分導(dǎo)致了地方政府的稅收收入較為死板，出現(xiàn)一些費(fèi)擠稅的地方財(cái)政問題，難以保證良好的分配秩序的維護(hù)。

3.2 收入劃分不合理

按照當(dāng)前我國(guó)分稅制中財(cái)權(quán)的劃分，我國(guó)地方政府擁有的稅種收入存在稅源不集中、規(guī)模不夠大，征收成本較高和改革進(jìn)程較慢等問題。

表1是分稅制改革前后全國(guó)、中央、地方財(cái)政收入以及中央地方分別占全部財(cái)政收入的比重?cái)?shù)據(jù)。我國(guó)財(cái)政收入逐年增長(zhǎng)，分稅制改革后，中央占全部財(cái)政收入的比重不僅從下降的趨勢(shì)中扭轉(zhuǎn)且一直維持在百分之五十左右的水平。改革的第一年就從上一年的22%增至56%。與之對(duì)應(yīng)的分稅制實(shí)行的前一年和第一年，地方財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重從70%多下降至40%多。縣、鄉(xiāng)級(jí)地方缺乏固定的稅收源保證地方財(cái)政和收入的穩(wěn)定性。同時(shí)存在不能嚴(yán)格劃分中央稅、地方稅、共享稅，使得財(cái)政收入應(yīng)屬何級(jí)政府也得不到確認(rèn)的問題。

3.3 轉(zhuǎn)移支付制度不完善

整體上看，目前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付金額與實(shí)際需求還存在一定差距，還沒能完成縱向轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)，橫向財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移制度還未建成，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上各地方間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和盡可能均等提供基本公共服務(wù)的需要。導(dǎo)致了各個(gè)地方爭(zhēng)相搶著做項(xiàng)目搞建設(shè)，希望依靠這些來獲得中央政府的轉(zhuǎn)移支付資金，財(cái)政應(yīng)有的縮小地區(qū)差距平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用大大被弱化。

具體來看，由于中央和地方事權(quán)支出責(zé)任的不清晰導(dǎo)致了轉(zhuǎn)移支付制度的結(jié)構(gòu)存在一些不合理之處：管理存在破綻，信息公開度不夠高；實(shí)際操作中缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督，資金到位率低，不能切實(shí)保證轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的款項(xiàng)根據(jù)用途實(shí)際落實(shí)；財(cái)政對(duì)地方配套設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)籌作用有待加強(qiáng)；一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目類別繁多、目標(biāo)多元，但應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的均等化功能卻被減弱。

4 關(guān)于完善分稅制的幾點(diǎn)建議

4.1 明確劃分和界定政府間的事權(quán)關(guān)系

針對(duì)事權(quán)方面劃分不合理的問題提出以下兩點(diǎn)意見：（1）政府要完成職能轉(zhuǎn)換。一些不在政府管理范圍的和超出政府管理能力的或是政府管不好而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制卻能解決的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和事務(wù)，都應(yīng)該將他們剔除財(cái)政供給的范圍，并按這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)重新劃分國(guó)家財(cái)政支出的范圍。（2）賦予地方政府一定的稅收自主權(quán)，不同稅種不同對(duì)待。像增值稅、所得稅這樣具有外溢效應(yīng)的稅種，立法權(quán)當(dāng)歸屬中央，但另外一些如房地產(chǎn)稅這樣的地方性收入可以根據(jù)實(shí)際狀況給地方政府自主決定的權(quán)利，同時(shí)在制定地方稅收優(yōu)惠和扣除政策等方面也可以給地方一定自主權(quán)。

4.2 合理劃分地方各級(jí)政府間收入

4.2.1 改變部分消費(fèi)稅的歸屬

消費(fèi)稅稅源豐富，且穩(wěn)定性強(qiáng)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看具有巨大的增長(zhǎng)潛力。目前我國(guó)消費(fèi)稅的征收權(quán)全部屬于中央，可以按照稅目將消費(fèi)稅劃分一些到地方，具體辦法為：煙、成品油、車類可以繼續(xù)劃歸中央，酒可以中央地方共享，而其他與區(qū)域相關(guān)的小品目如實(shí)木地板、首飾珠寶等可以進(jìn)行調(diào)整，讓地方負(fù)責(zé)征收并允許地方政府在一定范圍內(nèi)自主決定稅率。

4.2.2 開征房地產(chǎn)稅

在原有的體系之外征收房地產(chǎn)稅不僅能對(duì)政府稅源產(chǎn)生影響，更可能對(duì)納稅人負(fù)擔(dān)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。在2020年之前完成房地產(chǎn)稅的立法工作并且作為地方的獨(dú)立稅種，地方政府能夠針對(duì)本地區(qū)具體情況制定符合本地區(qū)的稅收政策，擁有該稅種的稅收收入歸屬權(quán)利。還有助于當(dāng)前我國(guó)大力推進(jìn)的供給側(cè)改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)優(yōu)化。因此，要大力推進(jìn)房地產(chǎn)稅的征收和立法進(jìn)程。

4.3 實(shí)行縱向轉(zhuǎn)移支付為主，縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度

為了完善當(dāng)前我國(guó)單一的縱向轉(zhuǎn)移支付制度，我們應(yīng)該充分顧及效率和公平兩個(gè)原則，計(jì)出能夠較準(zhǔn)確合理計(jì)算地方政府實(shí)際需要的財(cái)政收入和支出的公式，并據(jù)此規(guī)定發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模數(shù)額，在制度層面上確認(rèn)橫向轉(zhuǎn)移以此縮小各地區(qū)之間提供公共服務(wù)水平的差異。另外可以根據(jù)已有轉(zhuǎn)移支付制度適度增加對(duì)落后地區(qū)稅收返還的稅額，促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高其自我發(fā)展的能力，盡快實(shí)現(xiàn)共同富裕。并在此基礎(chǔ)上，大力推動(dòng)轉(zhuǎn)移支付的法律制度建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)管，提高這項(xiàng)制度的資金落實(shí)率。

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