基于政策文本內(nèi)容的甘肅省科技創(chuàng)新政策分析

滕雅瓊 ，張小寧

（1.甘肅省科學技術情報研究所；2.甘肅省科技評價監(jiān)測重點實驗室，甘肅 蘭州 730000）

一、引言

科技創(chuàng)新政策是為實現(xiàn)一定歷史時期科技任務，引導、激勵和規(guī)范科技創(chuàng)新活動的政府措施和行為[1]，是確定科技事業(yè)發(fā)展方向，指導整個科技事業(yè)的戰(zhàn)略和策略原則?！笆濉币詠硖貏e是黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視科技創(chuàng)新，不斷推進科技體制改革，深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞鼓勵創(chuàng)新活動、提高創(chuàng)新效率、推進科技成果轉(zhuǎn)化、提升國家創(chuàng)新能力、帶動經(jīng)濟社會快速發(fā)展等出臺了一系列科技創(chuàng)新政策，在宏觀層面為科技創(chuàng)新發(fā)展提供了制度規(guī)劃與保障。地方政府積極貫徹國家科技創(chuàng)新政策，圍繞區(qū)域自主創(chuàng)新能力提升、科技與經(jīng)濟深度融合、創(chuàng)新型省份建設等，結(jié)合地區(qū)發(fā)展實際，制定出臺與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況相匹配的區(qū)域科技創(chuàng)新政策。

科技創(chuàng)新政策作為政府營造創(chuàng)新環(huán)境、引導科技創(chuàng)新的主要手段，在增強科技創(chuàng)新能力中發(fā)揮重要助推作用。學術界對科技創(chuàng)新政策的研究，主要從科技創(chuàng)新政策體系構建[1]、政策演進[2-3]、政策協(xié)同[4]、政策績效[5]、實施效果[6]、政策評估評價[7]、區(qū)域政策比較[8]等維度展開，研究方法上聚焦政策文本內(nèi)容，從定性研究逐漸趨向于定量化、大數(shù)據(jù)化和歸因化研究[9]。

對科技創(chuàng)新政策文本內(nèi)容量化分析，能夠規(guī)范地測量政策文本內(nèi)容中的政策主體、政策作用對象、政策實現(xiàn)目標和政策工具手段等重要特征變量，發(fā)現(xiàn)科技創(chuàng)新政策內(nèi)容中的本質(zhì)事實和趨勢，解釋隱形信息，對政策制定的前因進行推論，尋找發(fā)現(xiàn)關于政策選擇與政策變遷等的規(guī)律，推斷政策實施的效果。針對區(qū)域科技創(chuàng)新政策量化研究，汪濤和安暄[10]，袁永、鄭秋生和李炳超[11]，襲著燕、遲考勛和楊阜城[12]分別運用政策文本量化研究工具，對北京、廣東、山東的科技創(chuàng)新政策進行研究。

本研究借鑒前人研究思路，聚焦甘肅省為科技創(chuàng)新政策，從政策文本內(nèi)容分析入手，通過提取政策的各類重要信息要素，對其進行分類，建立量化分析框架，對甘肅省科技創(chuàng)新政策進行分析，發(fā)現(xiàn)甘肅省科技創(chuàng)新政策制定的規(guī)律，存在的問題，以期為下一階段科技創(chuàng)新政策制定提供方向和建議。

二、甘肅省科技創(chuàng)新政策分析

（一）研究樣本選擇

本研究以2011—2017年為時間跨度，所選取的科技創(chuàng)新政策文本，嚴格以省級政府部門發(fā)布的政策為標準，均來源于公開的省級數(shù)據(jù)資料，主要從政府門戶網(wǎng)站、科技廳、財政廳、知識產(chǎn)權局、工信委、發(fā)改委等相關部門網(wǎng)站進行檢索搜集，共搜集到122個政策文件。

（二）政策數(shù)量年度分布情況

2011—2017年，甘肅省共頒布省級科技創(chuàng)新政策122項，平均每年17項，跨2個五年計劃，總體呈上升趨勢，同時又表現(xiàn)出明顯的階段性特征?！笆濉逼陂g，共頒布科技創(chuàng)新政策55項，從時間上看，2011—2013年，政策數(shù)量相對穩(wěn)定，2014年降幅較大，共發(fā)布4項，2015年逆勢增加，政策數(shù)量達到18項。主要是2014年11月24日科技部正式批復甘肅省開展蘭白科技創(chuàng)新改革試驗區(qū)（簡稱蘭白試驗區(qū)）建設工作，2015年中共中央、國務院聯(lián)合頒發(fā)《關于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，甘肅省針對全面落實中央創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要，建立完善蘭白試驗區(qū)政策支持體系，出臺了系列改革舉措，受此影響，2015年開始，甘肅省科技創(chuàng)新政策頒發(fā)數(shù)量明顯增加。進入“十三五”時期，數(shù)量增長更為迅速，僅2016年、2017年前兩年就頒布68項，比“十二五”政策數(shù)量總和還多出13項，圍繞科技創(chuàng)新綜合類、稅收優(yōu)惠、知識產(chǎn)權、人才引進培育、科技成果轉(zhuǎn)化、股權激勵、科技金融、高企認定等方面出臺了一系列政策，構建了甘肅省地方性科技創(chuàng)新政策框架體系。2011—2017年甘肅省科技創(chuàng)新政策數(shù)量年度分布如圖1所示。

（三）政策頒布主體情況

2011—2017年，甘肅省科技創(chuàng)新政策參與頒布的部門共28家（見表1），從頒布主體頒布數(shù)量看，省科技廳參與頒布的政策最多，共頒布51項，占發(fā)文總數(shù)的41.8%，其中獨立頒布31項，聯(lián)合頒布20項。其次是省政府辦公廳，共頒布30項，占發(fā)文總數(shù)的24.59%，其中獨立頒布20項，聯(lián)合頒布10項。接下來是省財政廳和省知識產(chǎn)權局，分別頒布20項和16項。

圖1 2011—2017年甘肅省科技創(chuàng)新政策數(shù)量分布（單位：項）

表1 2011—2017年甘肅省科技創(chuàng)新政策頒布主體情況單位：項

（四）政策發(fā)文參與部門情況

表2列示了2011—2017年各年度甘肅省122條科技創(chuàng)新政策按發(fā)文參與部門個數(shù)統(tǒng)計的結(jié)果。根據(jù)表2，甘肅省科技創(chuàng)新政策單一部門獨立發(fā)文86項，占發(fā)文總數(shù)的70.49%。2部門共同發(fā)文27項，占發(fā)文總數(shù)的22.13%。3部門、4部門、5部門、6部門、10部門發(fā)文數(shù)量共9項，占發(fā)文總數(shù)的7.38%。甘肅省科技創(chuàng)新政策發(fā)布總量上以單一或兩部門發(fā)布為主，多部門共同參與發(fā)布的很少，部門之間的協(xié)同相對較弱。

（五）政策文種類型

2011—2017年，甘肅省級科技創(chuàng)新政策文種類型形式多樣，主要包括條例法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、意見、管理辦法、實施細則、規(guī)范規(guī)定等六種類型，每種類型下又涵蓋多種具體文種，類型豐富（見表3）。其中管理辦法和意見類政策文本最多，管理辦法類文本占發(fā)文總量的67.2%，意見類文本占發(fā)文總量的17.2%。在制定科技創(chuàng)新政策時，甘肅省貫徹落實中央關于科技創(chuàng)新的，結(jié)合甘肅實際情況，重在落實，出臺了一系列的具體舉措，推動甘肅科技創(chuàng)新深入發(fā)展。在這些政策中，有30.33%科技創(chuàng)新政策是“試行”、“暫行”的政策文本，說明甘肅省在政策制定方面的創(chuàng)新意識強烈，勇于探索，針對突出急需要解決的問題敢于先行先試。

表2 2011—2017年甘肅省科技創(chuàng)新政策分布情況（按發(fā)文參與部門數(shù)統(tǒng)計） 單位：項

表3 2011—2017年科技創(chuàng)新政策類型分布情況

（六）政策文本內(nèi)容主題分析

2011—2017年，甘肅省科技創(chuàng)新政策從文本內(nèi)容主體看，主要分為綜合類、科技投入類、科技人才類、產(chǎn)學研創(chuàng)新類、科技成果轉(zhuǎn)化類、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展類、企業(yè)自主創(chuàng)新類、科技金融稅收優(yōu)惠類、知識產(chǎn)權類9種類型（見圖2）?？萍纪度腩愓咦疃?，25項，占發(fā)文總量的20%，主要包括甘肅省財政科技計劃、蘭白試驗區(qū)科技孵化、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基金等方面。產(chǎn)學研創(chuàng)新類政策21項，占比17%，主要包括科研基礎設施、科技創(chuàng)新平臺、科研儀器開放共享、科技園區(qū)、技術創(chuàng)新聯(lián)盟、高新區(qū)、企業(yè)技術中心、國際科技合作基地等方面。知識產(chǎn)權類政策20項，占發(fā)文總量的16%，主要包括知識產(chǎn)權運用能力、優(yōu)勢企業(yè)培育認定、知識產(chǎn)權試點、專利發(fā)展等方面?？萍既瞬蓬愓?9項，占發(fā)文總量16%，主要急需緊缺型人才引進、科技人才獎勵、蘭白試驗區(qū)人才發(fā)展、科技特派員等。綜合類政策11項，占發(fā)文總量的9%，包括科技體制改革、縣市科技工作發(fā)展、科技發(fā)展規(guī)劃、支持創(chuàng)新發(fā)展措施等?？萍汲晒D(zhuǎn)化類政策8項，占發(fā)文總量的7%，包括成果轉(zhuǎn)化條例、科技成果登記辦法、技術市場條例、技術經(jīng)紀人行業(yè)服務管理等。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展類政策7項，占發(fā)文總量的6%?？萍冀鹑?、稅收優(yōu)惠類政策7項，占發(fā)文總量的6%，主要包括股權激勵、專利權質(zhì)押融資、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金參股創(chuàng)業(yè)投資基金、蘭白試驗區(qū)科技投資基金等。企業(yè)自主創(chuàng)新類政策4項、占發(fā)文總量的3%，包括創(chuàng)新示范企業(yè)認定、企業(yè)技術改造等。

甘肅省科技政策內(nèi)容主要表現(xiàn)為通過對人才培養(yǎng)引進、基礎設施建設、科技平臺搭建、資金投入等科技創(chuàng)新要素的直接供給和通過提供有利的目標規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、知識產(chǎn)權等政策環(huán)境優(yōu)化的間接影響科技創(chuàng)新活動。相比較，政府通過優(yōu)先采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品、貿(mào)易管制等措施減少技術創(chuàng)新過程中的不確定性，穩(wěn)定新技術和新產(chǎn)品市場的需求拉動型政策很少。

圖2 2011—2017年甘肅省科技創(chuàng)新政策類型（單位：項）

三、結(jié)論及建議

通過以上分析，主要有以下結(jié)論：

第一，2011—2017年，甘肅省聚焦科技進步推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展出臺了122項科技創(chuàng)新政策，科技政策類型豐富，文本種類多樣，涵蓋促進科技創(chuàng)新發(fā)展的科技、產(chǎn)業(yè)、財政、稅收、金融、創(chuàng)業(yè)、人才等各個方面，政策含金量高，為甘肅省科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。

第二，甘肅省制定科技創(chuàng)新政策制定突出區(qū)域特色，既突出全局統(tǒng)籌發(fā)展，又聚焦地域特色，自2014年蘭白試驗區(qū)批復以來，圍繞蘭白試驗區(qū)建設，圍繞蘭白試驗區(qū)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、成果轉(zhuǎn)化、人才激勵、知識產(chǎn)權保護、管理與服務等出臺系列政策，同時針對制約甘肅科技發(fā)展的難點堵點問題適時出臺針對性強的政策，例如針對科技成果轉(zhuǎn)化問題，甘肅省出臺了《甘肅省支持科技創(chuàng)新若干措施》、《甘肅省促進科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動方案》等。

第三，甘肅省科技政策制定勇于探索，先行先試，為更好推動科技創(chuàng)新發(fā)展，政策中有大量的試行、暫行文本，通過政策的及時出臺有效地對科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展起到政策支撐作用。同時，為保證科技創(chuàng)新發(fā)展的長遠性，對《甘肅省科學技術進步條例》《甘肅省促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》《甘肅省科學技術獎勵辦法實施細則》《甘肅省技術市場條例》等進行修訂，不斷完善甘肅省科技創(chuàng)新政策體系。

第四，甘肅省科技創(chuàng)新政策制定中，近80%的政策都是單獨部門發(fā)布，各相關部門之間的協(xié)同相對較弱，科技創(chuàng)新活動應充分發(fā)揮部門之間的協(xié)同聯(lián)動作用。

第五，甘肅省科技創(chuàng)新政策類型主要以執(zhí)行類政策為主，意見、辦法、細則、規(guī)范類政策的數(shù)量占發(fā)文總量的91%。體現(xiàn)科技政策權威性的法規(guī)條例類政策相對較少，2011—2017年，只有4項，占發(fā)文總量的3.3%。

針對以上分析，有以下建議：

一是科技創(chuàng)新政策制定要緊密圍繞創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略實施、科技體制改革，充分體現(xiàn)科技創(chuàng)新活動發(fā)展時期及發(fā)展模式，滿足各類創(chuàng)新需求，從甘肅省科技創(chuàng)新發(fā)展實際與問題出發(fā)，聚焦體制機制障礙突破、創(chuàng)新活力釋放，完善優(yōu)化科技創(chuàng)新政策體系，構建完良好的科技創(chuàng)新政策環(huán)境。

二是推動科技創(chuàng)新政策制定結(jié)構合理化，注重對各類文本類型、政策工具的使用，增強科技創(chuàng)新政策的權威性和指導性，增加對科技創(chuàng)新活動需求拉動性政策的制定，充分發(fā)揮各部門科技創(chuàng)新政策制定的協(xié)調(diào)交流機制，聯(lián)合設計，增強科技創(chuàng)新政策與創(chuàng)新能力的耦合發(fā)展，更好地促進政策資源效率發(fā)揮。