中英比較視角下環(huán)境稅問(wèn)題的探討

侯 琳

環(huán)境稅可溯源到上世紀(jì)20年代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古在外部性理論基礎(chǔ)上所提出的庇古稅。環(huán)境稅使排污者負(fù)擔(dān)污染治理成本，達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的。英國(guó)的環(huán)境稅不是一個(gè)獨(dú)立的稅種，而是一個(gè)相對(duì)完整的環(huán)境稅體系。2002年英國(guó)的環(huán)境稅體系基本構(gòu)建完成，主要包含三個(gè)稅種，氣候改變稅，總量稅，垃圾填埋稅。我國(guó)一直通過(guò)排污費(fèi)對(duì)環(huán)境污染行為進(jìn)行約束，2018年1月1日正式施行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》對(duì)我國(guó)環(huán)境稅體系的構(gòu)建具有標(biāo)志性意義。然而，這部新環(huán)境保護(hù)稅法大部分內(nèi)容都是來(lái)自原排污費(fèi)的規(guī)定，無(wú)論從地位上還是成熟程度上都大大落后于英國(guó)，因此進(jìn)行中英比較對(duì)我國(guó)環(huán)境稅的完善具有重要意義。

一、中英環(huán)境保護(hù)相關(guān)稅種的比較

（一）征稅對(duì)象的比較

英國(guó)自2001年開(kāi)征氣候改變稅。主要征收對(duì)象為特定的用來(lái)照明、供熱、發(fā)電等能源，因?yàn)榇祟?lèi)產(chǎn)品的消耗，會(huì)造成大氣污染或者氣候的變化。具體包括電力、天然氣、液態(tài)石油等產(chǎn)品。采石采礦活動(dòng)對(duì)環(huán)境具有不利影響，比如說(shuō)加工礦物會(huì)產(chǎn)生噪音和粉塵。英國(guó)為減少采石采礦量，實(shí)施總量稅（石方稅）。只要是以商業(yè)盈利為目的，不管是開(kāi)采、挖掘還是進(jìn)口應(yīng)稅品都要繳納總量稅。這兩種稅都是以污染的投入物為征稅對(duì)象，比如說(shuō)燃料的使用會(huì)產(chǎn)生污染性氣體，商業(yè)開(kāi)發(fā)可能造成粉塵和噪聲等污染。氣候改變稅中的電力是從產(chǎn)物角度出發(fā)。電力生產(chǎn)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生大量污染，英國(guó)將其納入征收范圍有利于二氧化碳減排和電力的合理使用。土地填埋稅即對(duì)用掩埋的方式處理的垃圾征收的稅，其目的是為減少?gòu)U物產(chǎn)生量并且鼓勵(lì)使用非填埋方法處理垃圾。

我國(guó)環(huán)保稅的征稅范圍包括大氣污染物、水污染物、固體廢物、建筑施工噪聲和工業(yè)噪聲，主要針對(duì)污染物進(jìn)行納稅。對(duì)于按照規(guī)定處理的固體廢物不納入征收范圍。對(duì)農(nóng)業(yè)污染源、機(jī)動(dòng)車(chē)和符合規(guī)定的城鎮(zhèn)污水處理場(chǎng)不征稅。

（二）稅基核定的比較

英國(guó)的三個(gè)稅種均采取從量征收，根據(jù)應(yīng)稅品的性質(zhì)采用不同的單位。由于燃料和沙石的買(mǎi)賣(mài)均有憑證，氣候改變稅和總量稅的稅基可以方便獲取。而土地填埋稅的稅基主要是通過(guò)儀器測(cè)量，在垃圾處理之前對(duì)垃圾進(jìn)行稱(chēng)重。

我國(guó)是對(duì)大氣污染物，水污染物等進(jìn)行征稅，所以稅基的計(jì)算比英國(guó)復(fù)雜。環(huán)保稅稅制中規(guī)定了大氣污染物和水污染物的當(dāng)量值，根據(jù)相應(yīng)的排放量計(jì)算當(dāng)量數(shù)。依據(jù)同一介質(zhì)相同污染當(dāng)量數(shù)的不同污染物，其污染程度基本相當(dāng)?shù)脑瓌t，對(duì)某一納稅人的全部當(dāng)量數(shù)進(jìn)行計(jì)算納稅。稅法規(guī)定納稅人使用標(biāo)準(zhǔn)的儀器進(jìn)行排放量監(jiān)測(cè)，沒(méi)有儀器的納稅人根據(jù)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)計(jì)算。

（三）稅收征管的比較

英國(guó)采取環(huán)境保護(hù)部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)進(jìn)行聯(lián)合征管、征管信息共享的模式。在環(huán)境稅征管中，實(shí)行納稅人稅收登記、記錄與申報(bào)制度。由于稅基是通過(guò)相關(guān)憑證獲取的，不需要進(jìn)行大量的考察審核，可以減輕稅務(wù)人員工作量降低征管成本。同時(shí)，英國(guó)大多數(shù)實(shí)現(xiàn)了稅務(wù)部門(mén)與環(huán)境保護(hù)部門(mén)、各企業(yè)等相關(guān)部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，納稅人的納稅申報(bào)、稅款征收等工作全部實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)處理。我國(guó)是將排污費(fèi)改為環(huán)保稅，因此環(huán)保稅的初期征收需要地方人民政府建立稅務(wù)機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他相關(guān)單位分工協(xié)作機(jī)制。比如說(shuō)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)定期將污染物排放數(shù)據(jù)等信息交送稅務(wù)機(jī)關(guān)，而稅務(wù)機(jī)關(guān)將納稅人的納稅申報(bào)等涉稅信息定期交送環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，不斷進(jìn)行信息交流和更新。

二、對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法的分析

（一）中國(guó)實(shí)施環(huán)境保護(hù)稅的積極效應(yīng)

WTO相關(guān)規(guī)定為發(fā)達(dá)國(guó)家征收碳關(guān)稅提供了可能。而碳關(guān)稅一旦實(shí)施，我國(guó)可能就要應(yīng)對(duì)綠色貿(mào)易壁壘的挑戰(zhàn)。從國(guó)際角度出發(fā)開(kāi)征環(huán)保稅有利于適應(yīng)國(guó)際通行規(guī)則，減小稅收協(xié)調(diào)的壓力。同時(shí)，我國(guó)排污費(fèi)繳納過(guò)程中存在立法層次低，征收缺乏嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性的弊端，導(dǎo)致企業(yè)拖欠拒繳現(xiàn)象嚴(yán)重。而稅是國(guó)家以法律形式確定的具有國(guó)家強(qiáng)制力的經(jīng)濟(jì)手段，從根本上落實(shí)納稅人的責(zé)任。

（二）現(xiàn)行環(huán)境稅稅制的不足

1、納稅范圍不廣泛。由于工業(yè)和生活中污染物種類(lèi)繁多，我國(guó)從污染物角度出發(fā)導(dǎo)致納稅范圍有限。由于相關(guān)原因，我國(guó)暫不對(duì)二氧化碳排放征稅。但英國(guó)使用氣候變化稅來(lái)加大碳減排的情況表明，在國(guó)內(nèi)對(duì)二氧化碳排放進(jìn)行征稅是有必要的。揮發(fā)性有機(jī)物是造成我國(guó)大氣霧霾問(wèn)題的重要因素，但我國(guó)并未將其納入征稅范圍。除此之外，我國(guó)對(duì)大量接收工業(yè)污水的城鎮(zhèn)污水處理廠的豁免將直接影響環(huán)境保護(hù)稅的征收效果。

2、稅基過(guò)于復(fù)雜。環(huán)保稅稅制中稅基的計(jì)算需要排放量的數(shù)據(jù)，我國(guó)大多數(shù)污染物的排放量是利用儀器測(cè)量得到的，所以數(shù)據(jù)會(huì)受儀器水平限制。比如說(shuō)當(dāng)前設(shè)備水平不能夠測(cè)量出全部的污染物，儀器的靈敏度有限，不能獲得實(shí)際的排放量。對(duì)于無(wú)法使用儀器的情況，需要靠排污系數(shù)計(jì)算，這使稅基的計(jì)算更加復(fù)雜化，同時(shí)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出具的數(shù)據(jù)也存在人為因素，影響稅基的真實(shí)性。

3、稅收征管體系不健全，信息化水平不高。我國(guó)將環(huán)境保護(hù)稅征管模式被定義為“企業(yè)申報(bào)、稅務(wù)征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”。但對(duì)于這一征管模式，我國(guó)相關(guān)理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都還不足。稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人在污染排放信息方面處于不對(duì)稱(chēng)狀態(tài)可能進(jìn)一步導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)無(wú)法獲得準(zhǔn)確的涉稅信息。未出臺(tái)相關(guān)法律明確環(huán)保部門(mén)和稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的職責(zé)，降低稅收征管的效率。我國(guó)稅收系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)化水平有限，不能滿(mǎn)足當(dāng)前各部門(mén)之間大量的信息溝通需要，加大稅收的征管成本。

三、進(jìn)一步完善我國(guó)的環(huán)境稅體系的思考

（一）擴(kuò)大納稅范圍，簡(jiǎn)化稅基計(jì)算

擴(kuò)大我國(guó)環(huán)保稅的征收范圍有兩種途徑。第一種是檢測(cè)污染力強(qiáng)污染量少的污染物并將其納入征收范圍，不斷提高檢測(cè)儀器的測(cè)量范圍和靈敏度，以保證排放量的準(zhǔn)確獲得。但稅基界定范圍越廣，項(xiàng)目越精確，管理成本也將越高。對(duì)此可要求環(huán)保部門(mén)依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，加強(qiáng)污染物自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的建設(shè)，推進(jìn)自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)與稅收征管系統(tǒng)的連通，使稅務(wù)機(jī)關(guān)能夠及時(shí)獲取排污數(shù)據(jù)。第二種是逐步從對(duì)污染物納稅轉(zhuǎn)為對(duì)污染源頭納稅。由于我國(guó)現(xiàn)有的特殊性，可以先對(duì)固定的大污染源排放出來(lái)的污染物征收環(huán)保稅，對(duì)數(shù)量多且分散的污染采取源頭納稅，逐步過(guò)渡到英國(guó)按污染的投入物納稅的模式。中國(guó)的發(fā)電方式以火力發(fā)電為主，發(fā)電過(guò)程會(huì)產(chǎn)生大量有害氣體和二氧化碳。如果采取類(lèi)似英國(guó)的方式，各機(jī)構(gòu)由于成本的增加會(huì)實(shí)施能源計(jì)劃。

（二）加強(qiáng)稅收征管明確征管職能

環(huán)境保護(hù)稅征管機(jī)制是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到協(xié)同征管、信息共享等一系列機(jī)制。英國(guó)的管理手段、稽查力度以及處理經(jīng)驗(yàn)明顯強(qiáng)于我國(guó)，我們應(yīng)該在管理手段上盡快提高信息化的程度。但應(yīng)根據(jù)我國(guó)的國(guó)情而定，不能盲目照搬。針對(duì)目前的狀況，應(yīng)加強(qiáng)稅務(wù)部門(mén)和環(huán)保部門(mén)的聯(lián)系。因此，應(yīng)加快完善協(xié)同征管的相關(guān)法律體系。明確環(huán)境保護(hù)稅征管的參與各方依法享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，是環(huán)境保護(hù)稅順利實(shí)施的關(guān)鍵。構(gòu)建一個(gè)由稅務(wù)機(jī)關(guān)、環(huán)保部門(mén)、地方政府、其他單位共同參與、分工協(xié)作、各負(fù)其責(zé)、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的多部門(mén)協(xié)同征管集成體。稅務(wù)機(jī)關(guān)是主導(dǎo)者，全面負(fù)責(zé)稅收征管。環(huán)保部門(mén)是協(xié)作者，主要負(fù)責(zé)依法制定和完善污染物監(jiān)測(cè)規(guī)范，為稅務(wù)機(jī)關(guān)核定稅基提供監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。地方政府是協(xié)調(diào)者，主要負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)稅征管工作的領(lǐng)導(dǎo)。

稅務(wù)機(jī)關(guān)和環(huán)保部門(mén)要簽訂信息共享協(xié)議，搭建全國(guó)統(tǒng)一的涉稅信息共享平臺(tái)，制定稅收信息平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)，形成真實(shí)的信息數(shù)據(jù)庫(kù)。同時(shí)應(yīng)逐步完善稅務(wù)部門(mén)與環(huán)境保護(hù)部門(mén)、各企業(yè)等相關(guān)部門(mén)的聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，使征管部門(mén)能夠?qū)崟r(shí)監(jiān)測(cè)企業(yè)污染排放情況。

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，遼寧大連 116023）

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