職工安置中實現(xiàn)“有出路、保生活”的政策與法律對策

杜興濤 邢 琳 晉 穎 崔 濤

一、“去產(chǎn)能”下的職工安置情況

據(jù)河北省人力資源和社會保障廳統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2017年河北省化解產(chǎn)能過剩過程中，涉及職工54.7萬人，其中鋼鐵行業(yè)職工42.6萬人，建材行業(yè)職工12.1萬人?！叭ギa(chǎn)能”勢在必行，失業(yè)職工安置問題也無法避免。政府為化解產(chǎn)能過剩制訂產(chǎn)能縮減計劃，企業(yè)的“關、停、并、轉(zhuǎn)”導致部分職工失去生活保障，本來在待遇較好的國企工作的職工在“去產(chǎn)能”中可能成為社會無業(yè)人員，如果職工的生活得不到有效保障，必然產(chǎn)生一系列經(jīng)濟社會問題?！叭ギa(chǎn)能”所引發(fā)的失業(yè)一方面使失業(yè)人員失去生活保障，另一方面也易產(chǎn)生社會不穩(wěn)定因素影響國家經(jīng)濟的發(fā)展。失業(yè)職工失去了穩(wěn)定的收入來源，僅依靠領取政府或企業(yè)的補助金勉強足夠維持衣食住行等基本生活開支，一旦遇到家庭成員的生病就醫(yī)住院、子女上學教育開銷、父母養(yǎng)老治病等其他支出無法有效保障。

二、職工安置中面臨的困難

（一）失業(yè)職工的困境

失業(yè)職工普遍年齡偏大，40歲以上的職工約占五成。這些職工自謀職業(yè)和創(chuàng)業(yè)的意愿普遍較低，也不具有相應的能力另尋待遇好且穩(wěn)定的工作。由于時代背景原因這批職工文化水平低，中學及以下學歷的職工占大部分，原有的技能單一很難應用于新職業(yè)，掌握新的技能速度慢歷時久。年齡增大伴隨體力下降，從事勞動強度大的工作力不從心，在勞動力市場上缺乏競爭力。大部分職工家庭不具備創(chuàng)業(yè)的資本條件，缺乏抵御風險的能力，因此失業(yè)職工自我創(chuàng)業(yè)的意愿較低。失業(yè)職工的困境地域差異大，不同地區(qū)再就業(yè)難易程度不同。唐山依托京津東靠渤海北據(jù)東北門戶，經(jīng)濟發(fā)展水平在河北省居于領先地位。失業(yè)職工離開鋼鐵業(yè)后可以在第三產(chǎn)業(yè)尋找就業(yè)機會，就業(yè)壓力相對較小。而邢臺市居于內(nèi)陸，缺乏地理位置優(yōu)勢，經(jīng)濟基礎薄弱，經(jīng)濟欠發(fā)達，服務業(yè)發(fā)展規(guī)模小提供就業(yè)崗位少，職工再就業(yè)相對艱難。

（二）企業(yè)安置的雙重壓力

“去產(chǎn)能”的企業(yè)轉(zhuǎn)型困難，從內(nèi)部吸收失業(yè)職工再就業(yè)難度大，尤其是直接關停的企業(yè)，關停和被整合企業(yè)債務結(jié)構(gòu)復雜，債務違約可能連鎖觸發(fā)系統(tǒng)風險，資金鏈斷裂的潛在風險使得企業(yè)無法實現(xiàn)對失業(yè)職工的有效保障。即使企業(yè)成功轉(zhuǎn)型，比如工業(yè)企業(yè)向服務業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)變，由于員工年齡偏大、缺乏必要的技能，工作素質(zhì)不高，這也影響了失業(yè)員工的再就業(yè)。企業(yè)的穩(wěn)崗轉(zhuǎn)崗困難大，國家支持企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的資金支持有限，融資渠道狹窄。去產(chǎn)能企業(yè)既要面臨償還債務、技術(shù)升級、轉(zhuǎn)產(chǎn)改制的資金需求，又要給被安置職工發(fā)放經(jīng)濟補償金、提供基本生活保障，使得企業(yè)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與安置職工之間難以兼顧。在“去產(chǎn)能”過程中，政府為避免產(chǎn)生大規(guī)模的失業(yè)人員，企業(yè)采取了內(nèi)部培訓、輪崗、發(fā)放生活費待崗、開發(fā)輔助崗位等暫時性安置措施，部分企業(yè)內(nèi)部退養(yǎng)職工比例較大，導致部分職工仍滯留在企業(yè)內(nèi)部，致使失業(yè)人員未能享受有失業(yè)保險待遇，無法得到社會保障體系的覆蓋。

（三）政府作用的缺失

政府在“去產(chǎn)能”過程中扮演重要的角色，發(fā)揮著統(tǒng)籌全局、引導分流、保障民生的重要作用。在“去產(chǎn)能”過程中化解產(chǎn)能過剩與需求低迷形成疊加效應，面臨地方經(jīng)濟和財政收入下行壓力大，政府的行政負擔加重。由于政府的“守夜人”身份和宏觀調(diào)控的定位，導致政府履行提供失業(yè)保障職責不到位。對于“去產(chǎn)能”任務較重的企業(yè)，政府的資金支持未能及時精準到位，相應的配套措施也未能及時跟上。有的地方政府部門未確定統(tǒng)一的經(jīng)濟補償標準、社會保障方案以及企業(yè)需要承擔的職責，致使安置政策缺乏統(tǒng)一性。在“去產(chǎn)能”過程中，政府沒有建立完善的信息收集及發(fā)布平臺，相關的政策宣傳不到位，失業(yè)者對政府的安置政策與失業(yè)政策知之甚少，政策的實施無法深入貫徹，再就業(yè)政策難以全面覆蓋。政府未建立完善的就業(yè)培訓機制，地方政府與相關企業(yè)均意識到再就業(yè)培訓對失業(yè)職工再就業(yè)的重要性，但資金與師資緊張已成為再就業(yè)培訓有效實施的嚴重障礙。

（四）社會保障體系的缺失

到2017年底河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革涉及正在盈利的中小企業(yè)數(shù)量眾多，尤其是一些民營企業(yè)沒有經(jīng)過審查和申報不易管理，關停的比例最大，部分企業(yè)和職工參保意識不強，大部分民營企業(yè)存在未參?；蛭窗磿r繳費的問題，企業(yè)不參加失業(yè)保險，不能享受援企穩(wěn)崗補貼政策，未參加失業(yè)保險的職工失業(yè)后生活得不到失業(yè)保險的保障?！叭ギa(chǎn)能”涉及職工106萬人，參保職工70萬，其余35.8萬是農(nóng)民工、臨時工等沒有保險的非正式職工，數(shù)量巨大。預計通過培訓待崗、轉(zhuǎn)崗留用等渠道安置41.5萬人，失業(yè)保險基金安置21.4萬，失業(yè)保險安置壓力較大。當前，失業(yè)保險基金結(jié)余較多，但由于政策規(guī)定執(zhí)行不到位等原因，有效支出渠道狹窄，失業(yè)保險體系預防失業(yè)、促進就業(yè)的功能發(fā)揮不足。

三、實現(xiàn)被安置職工“有出路保生活”的對策

（一）以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革指導職工安置

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是通過對供給端進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，提升勞動力、土地、資本、技術(shù)、制度創(chuàng)新等五大要素的價值，優(yōu)化資源配置，進而提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，為此“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”便成了供給側(cè)改革的五大重點任務，“去產(chǎn)能”任務中就包括勞動力結(jié)構(gòu)性優(yōu)化和失業(yè)職工的分流安置。勞動力的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化是供給側(cè)改革的重要內(nèi)容，在去產(chǎn)能中要實現(xiàn)由低成本的、數(shù)量優(yōu)勢的人力資源向高技術(shù)的、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的人力資本轉(zhuǎn)化。

根據(jù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策，河北省政府針對職工安置問題，提出“五個一批”計劃：支持企業(yè)穩(wěn)崗內(nèi)部退養(yǎng)一批、轉(zhuǎn)崗培訓消化一批、企業(yè)重組和轉(zhuǎn)型安置一批、自主就業(yè)創(chuàng)業(yè)帶動一批、公益崗位兜底安置一批。實施援企穩(wěn)崗政策，幫助企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位，制定援助政策，給予規(guī)定期限和標準的穩(wěn)崗就業(yè)補貼。鼓勵企業(yè)內(nèi)部退養(yǎng)，依照《勞動法》和相關政策規(guī)范退養(yǎng)方式并給予資金鼓勵。支持培訓機構(gòu)結(jié)合企業(yè)需求開展緊缺類工種培訓，鼓勵企業(yè)積極開展職業(yè)培訓，落實職業(yè)培訓補貼和技能鑒定補貼。鼓勵企業(yè)重新自我定位，引進高新科技，加快壓縮過剩產(chǎn)能，企業(yè)也可以向現(xiàn)代服務業(yè)轉(zhuǎn)型，重工業(yè)向輕工業(yè)轉(zhuǎn)型，政府簡化審批程序推動企業(yè)重組轉(zhuǎn)型。政府部門鼓勵失業(yè)職工創(chuàng)業(yè)，提供優(yōu)惠條件，搭建信息共享平臺，設立創(chuàng)業(yè)孵化園基地，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。對就業(yè)困難人員建檔立卡，全面掌握真實基本信息，鼓勵企業(yè)錄用就業(yè)困難人員，給予就業(yè)人員崗位補貼和社會補貼，對就特別困難的職工開發(fā)公益性崗位予以托底幫扶，建立應急的、多層次的社會救助制度。

（二）發(fā)揮法律功能安置職工

去產(chǎn)能中職工安置問題與《勞動合同法》主要在以下兩個方面關系密切：一是淘汰落后產(chǎn)能、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與勞動合同的變更、解除、終止以及經(jīng)濟補償支付關系密切。二是去產(chǎn)能企業(yè)產(chǎn)業(yè)升級、職工轉(zhuǎn)崗與職工保密義務和競業(yè)限制協(xié)議關系密切。《勞動合同法》關于合同變更的規(guī)定過于剛性，合法解除勞動合同的經(jīng)濟補償標準過高，關于保密與競業(yè)限制的制度設計不具有威懾力。對于以上問題，安置職工應當適當放寬勞動合同變更的條件，完善保密義務和競業(yè)限制協(xié)議，加強企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新的保護，適當降低特殊情況下解除勞動合同的經(jīng)濟補償標準。

（三）借助京津冀協(xié)同發(fā)展安置職工

河北省區(qū)位優(yōu)勢明顯，隨著京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，京津冀一體化在近幾年蓬勃開展。河北省應當立足區(qū)位優(yōu)勢堅持京津冀協(xié)同發(fā)展，承接北京、天津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級中實現(xiàn)職工的安置，將人力成本轉(zhuǎn)化為人力資本。借助區(qū)域協(xié)同發(fā)展，充分發(fā)揮外部安置與內(nèi)部吸收的功能。外部安置主要是鼓勵下崗的職工敢于走出去，可以去京津兩地從事相關的行業(yè)，也可以在兩地從事服務業(yè)。內(nèi)部吸收則主要是鼓勵企業(yè)充分利用京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，積極進行重組和轉(zhuǎn)型，強化合作意識，同時加強員工培訓，引導職工適應技術(shù)以及產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，由內(nèi)部消化失業(yè)員工。雄安新區(qū)的設立必將提供大量的就業(yè)崗位，為失業(yè)職工提供了北京、天津以外的新選擇，雄安新區(qū)的發(fā)展?jié)摿薮?，帶給河北省的積極影響也是巨大的。

（河北金融學院，河北 保定 071051）

參考文獻：

[1]徐莉.河北省職工安置問題研究[J].區(qū)域經(jīng)濟,2017(9).

[2]蒙玉玲,董曉宏.鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能與職工安置協(xié)同推進路徑探究——以河北省為例[J].河北學刊,2015(5).

[3]張德川,宋鳳軒.化解產(chǎn)能過剩下河北省職工安置問題研究[J].經(jīng)濟研究參考,2015(63).