鄉(xiāng)規(guī)民約在社會治理中的應用

摘 要：改革開放以來，經(jīng)濟發(fā)展和社會結構變革給社會治理帶來了新的挑戰(zhàn)。全面法制化推進的同時，鄉(xiāng)規(guī)民約作為法制的補充在社會糾紛調解、道德建設引導和鄉(xiāng)俗習慣等方面依然發(fā)揮著重要作用。正確處理好新時期鄉(xiāng)規(guī)民約內容的革新，提高執(zhí)行力，規(guī)范制定規(guī)程等方面的問題，才能更好的提升鄉(xiāng)規(guī)民約在社會治理中的作用。

關鍵詞：鄉(xiāng)規(guī)民約；社會治理；社會糾紛；法制建設

基層社會治理是國家治理體系中的一個重要層級，基層社會能否有效運行關系到整個國家和社會治理的關鍵。打牢基層社會治理基礎，既要依靠政府發(fā)揮指導作用，也要依靠基層社會的自我治理，建設多元化的基層社會治理體系。中國農村社會的歷史發(fā)展中，鄉(xiāng)規(guī)民約一直是基層社會秩序構建和維持過程中不可或缺的元素之一?！掇o?！分袑ⅰ班l(xiāng)規(guī)民約”解釋為“同鄉(xiāng)人公共遵守的規(guī)約”，現(xiàn)在普遍理解為，鄉(xiāng)規(guī)民約是基層社會中某一特定區(qū)域、特定人群在特定時間內共同制訂、共同遵守的自治性行為規(guī)范或制度的總稱。鄉(xiāng)規(guī)民約所涉及的內容主要包括計劃生育、婚喪嫁娶與村容村貌等，產(chǎn)生方式多為村支部或村委會制定，其懲罰方式多為訓責、責令賠禮道歉、通報批評等精神層面的懲罰，極少進行罰款等行政處罰。具體而言，鄉(xiāng)規(guī)民約地的作用多體現(xiàn)在化解鄰里矛盾、培養(yǎng)公民法治意識、維護地方治安與調整人際關系等方面。然而，伴隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會結構發(fā)生了重大而深刻的變動，利益格局也發(fā)生了重大調整，人民思想觀念也隨之發(fā)生了重大而深刻的變化，我國的社會矛盾也呈現(xiàn)出復雜多變的態(tài)勢，現(xiàn)在鄉(xiāng)規(guī)民約在社會治理和實際運用中存在著很多問題，筆者通過對四川省多個縣村調研及查閱相關資料歸納有以下幾點：

一、對鄉(xiāng)規(guī)民約的重視和應用程度不夠

伴隨著我國社會主義法制進程的加速，地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底摒棄了鄉(xiāng)規(guī)民約在社會治理中的應用，在一些城鄉(xiāng)結合部和城市社區(qū)尤為突出。我國是一個歷史悠久的文明古國，早在秦朝就已經(jīng)出現(xiàn)法家思想的盛行，然而，當代中國在發(fā)展、倡導和進行現(xiàn)代法治方面卻明顯不足。改革開放以后，我國雖然加速了執(zhí)法規(guī)范化進程，但是各種困難嚴重阻礙著法治的發(fā)展。另外法律具有的普遍性包括普遍有效性和普遍一致性，針對具體鄉(xiāng)里糾紛問題時，法律有一定的局限性，如問題的特殊性、維權成本及不利于鄰里和諧等。鄉(xiāng)規(guī)民約不同于法律，但對法規(guī)的實施起著輔助作用。它通過自下而上與自上而下相結合的方式制定，具有廣泛的群眾性，形式多樣，切實具體，以教育引導為主，有獎有罰，已成為發(fā)揚社會主義民主，實行群眾自我教育、自我管理的一種有效的形式。因此，加強鄉(xiāng)規(guī)民約在社會治理中的應用是十分必要。

二、鄉(xiāng)規(guī)民約內容的“靈魂”缺失

（一）鄉(xiāng)規(guī)民約內容的滯后性

鄉(xiāng)規(guī)民約是社會發(fā)展千年的產(chǎn)物，尤其是一些少數(shù)民族，我國的一些少數(shù)民族在制定民族習慣法時也吸取了很多鄉(xiāng)規(guī)民約及風俗習慣。然而伴隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會結構、利益格局也發(fā)生了重大變化，一味遵守幾十年前甚至百年前的一些舊規(guī)舊約不利于當前社會的治理，一些舊的鄉(xiāng)規(guī)民約甚至于當前法律相抵觸，如女兒在父母財產(chǎn)繼承問題、上門女婿的問題等。

（二）鄉(xiāng)規(guī)民約內容不接地氣，缺乏針對性

鄉(xiāng)規(guī)民約是針對某一特定區(qū)域、特定人群在特定時間內共同制定和遵守的規(guī)約，因此它具有獨特的針對性。筆者調研時發(fā)現(xiàn)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)規(guī)民約內容空泛，敷衍了事，如簡單的熱愛祖國、忠于人民等空條，有些地方甚至直接照搬法律法規(guī)，民族地區(qū)的一些鄉(xiāng)規(guī)民約也沒有顧及當?shù)氐拿褡屣L俗習慣，內容缺乏針對性，華而不實。

（三）鄉(xiāng)規(guī)民約內容制定過程的規(guī)范性差

鄉(xiāng)規(guī)民約不同于法律，它是特定的人群共同制定共同遵守的約定，因此它的制定需要遵守的特定人群共同制定。調查顯示，鄉(xiāng)規(guī)民約尤其是基層農村的一半以上并非村民直接參與制定，甚至很多村民對于本村的鄉(xiāng)規(guī)民約是怎么產(chǎn)生的并不知情。實際制定中，有很多是直接有村干部直接制定或者有鄉(xiāng)村政府直接制定。這樣的鄉(xiāng)規(guī)民約不一定符合村民的實際訴求，因此，村民的參與度不高，自治熱情喪失，也間接的影響了鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行力，從而達不到鄉(xiāng)規(guī)民約在社會治理中的預期效果。

三、鄉(xiāng)規(guī)民約執(zhí)行力的缺失

國家的法律具有強制性，它的執(zhí)行力是由國家的暴力機構給予保障，由違法的高額成不給予約束。鄉(xiāng)規(guī)民約不是法律，它的制定、實施缺乏相關機構予以保障，它是村民自我制定、自我遵守、自我約束從而達到相關社會治理的目的。當村民違反了相關規(guī)定時，鄉(xiāng)規(guī)民約也有相關處罰措施保障其效力的發(fā)揮。這些處罰措施多包括：通報批評、長輩訓話、福利減免及一定的數(shù)量的現(xiàn)金罰款。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人民法律意識的增強，上述相關處罰措施沒有法律保障，且村民維權意識增強，這大大降低了鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行力。因此在很多鄉(xiāng)規(guī)民約后續(xù)的修改中也大大減少甚至沒有相關處罰性規(guī)定的制裁措施，僅僅依靠村民的自我約束及輿論壓力等給予保障，這些都降低了鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行力和約束力，從而降低了鄉(xiāng)規(guī)民約在社會治理中的作用。

四、提高鄉(xiāng)規(guī)民約在社會治理中的地位

針對鄉(xiāng)規(guī)民約在社會治理中存在的諸多問題，筆者通過調研及會同相關專家經(jīng)過鄉(xiāng)村社區(qū)的實踐，具體提出以下相關措施：

十九大報告中再次指出“堅持依法治國和以德治國相結合”，標志著依法治國和以德治國模式的深化發(fā)展。鄉(xiāng)村、社區(qū)治理是社會治理的基本組成部門，也是依法治國和以德治國的關鍵，鄉(xiāng)規(guī)民約作為鄉(xiāng)村、社區(qū)治理的重要手段，提高其在社會治理中的地位，對實現(xiàn)國家社會治理能力的提高具有重要的現(xiàn)實意義。鄉(xiāng)規(guī)民約雖然不屬于法律的范疇，不具有國家法制的功效，然后由于其本身形成和制約的范疇，對于彌補法制在社會治理中的特殊性、局限性等功效。因此，應當督促鄉(xiāng)村、社區(qū)完善鄉(xiāng)規(guī)民約的建設，同時，提高鄉(xiāng)規(guī)民約在鄰里矛盾調解和社會治安防控中的應用。近年來，農村攀比之風愈演愈烈，婚喪嫁娶大操大辦、各種名目的酒席越來越多、人情消費越來越高，已經(jīng)成為老百姓的沉重負擔，社會治理問題突出。國家頒布了一系列移風易俗的相關規(guī)定，然而功效甚微?；閱始奕⒋蟛俅筠k、封建迷信、酗酒賭博、薄養(yǎng)厚葬等陋習，其負面效應最終還得村民自身買單。鄉(xiāng)規(guī)民約作為農村自治的重要手段，對于移風易俗也可以另辟新徑。

五、健全鄉(xiāng)規(guī)民約的內容

鄉(xiāng)規(guī)民約能否發(fā)揮其在社會治理中的作用，內容建設是關鍵，針對調研發(fā)現(xiàn)的問題，筆者提出以下措施：

（一）合理處理鄉(xiāng)規(guī)民約內容的歷史傳承性，增強其內容的時效性

經(jīng)濟的發(fā)展，社會結構的變化必然導致農村矛盾和問題的變化，在制定鄉(xiāng)規(guī)民約時，要勇于打破傳統(tǒng)規(guī)約里的陋習，鼓勵村民用發(fā)展的眼光看問題，不要一味盲目墨守舊規(guī)，取其精華，去其糟粕，制定符合當代社會價值取向的鄉(xiāng)規(guī)民約。

（二）鄉(xiāng)規(guī)民約內容的針對性

鄉(xiāng)規(guī)民約是特定人群、特定區(qū)域、特定時間遵守的規(guī)約，因此其內容應當有針對性，不能流于形式。如本地婚喪嫁娶大操大辦，封建迷信嚴重勞民傷財，制定鄉(xiāng)規(guī)民約應側重相關問題。少數(shù)民族地區(qū)制定鄉(xiāng)規(guī)民約時，要充分考慮民族的風俗習慣和宗教信仰等問題。

（三）正確處理鄉(xiāng)規(guī)民約的內容與法律規(guī)定的沖突

鄉(xiāng)規(guī)民約是村民長期共同生活中形成的行為規(guī)范，而國家法律的普遍適用性決定了二者之間必然有一定的出處。但是，在制定鄉(xiāng)規(guī)民約時不可過分強調自我的特殊性而與國家法律背道而馳，尤其是一些少數(shù)民族地區(qū)。因此，制定鄉(xiāng)規(guī)民約時，可以請法制部門人員作為顧問指導，盡量避免和正確處置兩者之間的沖突。

六、規(guī)范鄉(xiāng)規(guī)民約制定的程序

公權力過多參與或者直接由村委、村干部直接制定，這樣的鄉(xiāng)規(guī)民約不一定符合村民的實際訴求，同時，村民的參與度不高，自治熱情喪失，也間接的影響了鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行力，從而達不到鄉(xiāng)規(guī)民約在社會治理中的預期效果。因此，降低公權力的過多參與，同時規(guī)范鄉(xiāng)規(guī)民約的制定程序十分必要。鄉(xiāng)規(guī)民約的從新修訂和改動時，可以通過全體村民大會修訂，鑒于人多口雜、文化層次等原因，可先由村民代表修訂然后在全體村民大會時討論通過，全民參與才能制定出反應村民真正訴求的鄉(xiāng)規(guī)民約，同時提高自治效果，增強約束力和執(zhí)行力，達到社會治理的預期效果。

七、提升鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行力

鄉(xiāng)規(guī)民約的有效執(zhí)行是鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮作用的基礎，但是很多鄉(xiāng)規(guī)民約制定出來以后卻淪為擺設。鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行力不高，一方面是由于村民自我約束力不夠，另一方面是由于其“違規(guī)”成本過低。提高鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行力，一方面就要提高村民的自我約束能力和執(zhí)行力。提高村民的參與程度，使其從主觀意識上強化執(zhí)行力，同時，加強道德約束和輿論壓力，村民考慮到其以后如果不能融入現(xiàn)在的生活環(huán)境，被其他個體和團體排斥，或許會感到更多的痛苦和無助，這比一些經(jīng)濟處罰更讓其無法接受，從而可以自覺遵守鄉(xiāng)規(guī)民約。另一方面，可以適量的增加一些政策和經(jīng)濟的處罰。違反鄉(xiāng)規(guī)民約的經(jīng)濟和政策處罰主要就是適量的金錢、全村通報、減免政策補助等。此類懲罰首先就是要得到全體村民一致同意為前提，其次關于罰金及減免的補助等要公開透明去向，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，接受村民及相關部門的監(jiān)督。

自古以來，鄉(xiāng)規(guī)民約就在中國社會廣泛生成，作為我國傳統(tǒng)文化的重要組成部分，并作為社會治理的重要手段，發(fā)揮著國家法律難以達到的社會治理作用。面對無所不在、無時不有、形態(tài)多樣的農村社會問題，只有立足農村基層，考察鄉(xiāng)情民意，進一步完善現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約制定和實施，才能充分發(fā)揮其在當代社會治理中的作用。

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作者簡介：張為山（1984- ），男，山東臨沂人，四川警察學院治安系助教，從事治安管理和社會糾紛調解等方面研究。